《反分裂國家法》誕生記

2005年3月14日，十屆全國人大三次會議高票通過《反分裂國家法》，實現(xiàn)了中央對臺工作大政方針的制度化、法律化。本文對這部特別立法的誕生過程作一梳理。

中央決定啟動對臺特別立法的戰(zhàn)略考慮

解決臺灣問題，完成祖國完全統(tǒng)一，是全體中華兒女的共同心愿，是中華民族的根本利益所在。長期以來，為了發(fā)展兩岸關(guān)系，促進國家和平統(tǒng)一，中國共產(chǎn)黨、中國政府和中國人民進行了不懈努力，制定了一系列積極的、建設(shè)性的政策措施，并一再呼吁在一個中國原則基礎(chǔ)上進行兩岸對話與談判。

中央決定啟動對臺特別立法，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央經(jīng)過深入研究、反復(fù)考慮而作出的一項慎重而重大的戰(zhàn)略性決策，與當時臺海局勢深刻而重大的變化分不開。

在啟動對臺特別立法之前，我們同臺灣島內(nèi)“臺獨”分裂勢力進行過三次重大的政治斗爭：1995年夏至1996年初，針對李登輝在國際上制造“兩個中國”的分裂活動，開展了反分裂反“臺獨”斗爭；1999年夏，針對李登輝“兩國論”再次從政治、輿論、軍事、外交等方面開展斗爭；2002年夏，陳水扁公然違背其“四不一沒有”的承諾，拋出“臺灣和對岸的中國是‘一邊一國’”的分裂主張，對一個中國原則發(fā)起全面挑戰(zhàn)。我們又開展了反對陳水扁“一邊一國論”的斗爭。

進入2003年以后，臺灣島內(nèi)“臺獨”分裂活動明顯升級，氣焰更加囂張。2003年9月，陳水扁在民進黨建黨17周年大會上宣稱，民進黨將在2006年“與臺灣民眾共同催生臺灣新憲法的誕生”，用一部“屬于臺灣自己的憲法”取代原有的“中華民國憲法”。此后，他更是拋出2003年“公投立法”，2004年舉辦公投，2006年“公投制憲”，2008年“實施新憲”的所謂“臺獨”時間表。把“臺獨”分裂活動提升到了法律層次，使臺灣走向“法理獨立”的圖謀更加明顯?！芭_獨”分裂勢力分裂國家的活動，日益成為兩岸關(guān)系發(fā)展和祖國和平統(tǒng)一的最大障礙，成為臺海地區(qū)和平穩(wěn)定的最大威脅。兩岸關(guān)系的主要矛盾已經(jīng)演變?yōu)椤芭_獨”與反對和遏制“臺獨”的斗爭。

面對嚴峻的局面，大陸各界人士及海外僑胞強烈要求以法律手段反對和遏制“臺獨”分裂活動。全國人大代表提出許多立法議案，全國政協(xié)委員提出不少立法提案。在此背景下，《反分裂國家法》應(yīng)運而生。

2003年7月4日，中央政治局常委會聽取陳水扁當局推動所謂“核四公投”的報告。常委們對陳水扁企圖用所謂“公投立法”來掩蓋其可能進行的“統(tǒng)獨公投”的行為十分憤慨，大家認為，不排除陳水扁狗急跳墻，冒天下之大不韙，宣布“臺獨”的可能性。對此，我們要有應(yīng)對之策。常委們表示，陳水扁“臺獨”本性難改，要綜合運用政治、軍事、外交等各方面力量，堅決遏制陳水扁當局的“臺獨”分裂活動，同時要研究制定反分裂法。制定反分裂法可以震懾“臺獨”分裂勢力。這次會議首次將反分裂法立法問題擺上了議事日程。

11月14日，中央政治局再次召開常委會會議，進一步作出反制臺當局企圖通過“公投”謀取“臺獨”的決策部署，要求各有關(guān)方面在“文攻武備”總方略的指導(dǎo)下，分階段通過政治、外交、輿論、法律、軍事等方面的斗爭和準備，表明我們維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的堅定立場，表明我們與“臺獨”分裂勢力堅決斗爭的堅強決心；同時著眼于臺灣人民，爭取民心，爭取臺海形勢朝著于我們有利方向發(fā)展。

12月4日，中共中央作出了著手研究對臺特別立法的決定，并確定由全國人大常委會委員長吳邦國主持這項工作。

貫徹中央決策，迅即開展對臺特別立法工作

鑒于對臺特別立法工作的重要性和緊迫性，根據(jù)中央部署，2003年12月15日，由全國人大法律委員會、外事委員會和中央臺辦負責(zé)同志組成的對臺特別立法工作小組正式成立。

12月23日，對臺特別立法工作小組召開第一次工作會議。中共中央臺辦主任、中央對臺特別立法工作小組副組長陳云林作工作報告。陳云林說，制定對臺特別立法，具有重要意義。首先，它以法律獨有的嚴肅性、權(quán)威性、強制性，極大地震懾、遏制“臺獨”分裂活動；其次，以法律代表國家意志的方式，向國際社會鄭重表示，臺灣問題是中國內(nèi)政，不容任何外來勢力干涉；再次，可以教育人民，以此激發(fā)大家的愛國熱情，凝聚維護祖國統(tǒng)一的共識和力量；最后，為我們今后必要時以非和平方式解決臺灣問題，提供直接的法律依據(jù)。

針對陳水扁執(zhí)意要在2004年3月搞所謂“防御性公投”的態(tài)勢，工作小組提出了近期工作方案，報經(jīng)中央批準后，旋即投入緊張的工作。

對臺特別立法啟動之初，工作小組主要做了以下幾項工作：一是重點研究了臺灣問題的總體形勢，進一步明確了中央啟動對臺特別立法的深刻背景。二是認真領(lǐng)會學(xué)習(xí)新中國成立以來中央對臺工作大政方針，特別是新時期以來中央對臺工作大政方針的深刻內(nèi)涵，進一步明確了對臺特別立法的指導(dǎo)思想和政策依據(jù)。三是重新學(xué)習(xí)了我國憲法、國家安全法和刑法等法律的有關(guān)規(guī)定，并研究和借鑒國外有關(guān)法律，特別是美國反分裂聯(lián)邦法的有關(guān)規(guī)定，進一步明確工作小組的基本任務(wù)，就是要把中央解決臺灣問題、實現(xiàn)國家統(tǒng)一的大政方針通過法定程序變成國家意志，實現(xiàn)中央對臺工作大政方針的制度化、法律化。同時，為了把這部法律起草好，工作小組還研究了近幾年來全國人大代表、全國政協(xié)委員、社會各界人士和海外僑胞有關(guān)對臺立法的意見和建議。

在此基礎(chǔ)上，從2004年1月8日至15日，工作小組圍繞著對臺特別立法的指導(dǎo)思想、基本原則和立法思路，中央對臺工作大政方針的制度化、法律化，對臺特別立法的必要性和可行性，立法形式和宗旨，臺灣問題的性質(zhì)和定位，解決臺灣問題的基本方針，非和平方式實現(xiàn)統(tǒng)一等對臺特別立法中所涉及的若干重大問題，進行了深入研究，并據(jù)此草擬了《反分裂國家法（試擬稿）》。

1月17日，工作小組向吳邦國作了匯報。吳邦國原則上肯定了工作小組的意見，并作了重要指示。他強調(diào)，“和平統(tǒng)一、一國兩制”的基本方針要明確寫進去。堅持一個中國原則是解決臺灣問題、實現(xiàn)和平統(tǒng)一的基礎(chǔ)，要旗幟鮮明地寫上。和平統(tǒng)一，才有“兩制”。“兩制”，不是聯(lián)邦制更不是邦聯(lián)制，國家和平統(tǒng)一后，臺灣可以實行不同于大陸的制度，高度自治。還要明確一條，解決臺灣問題是中國的內(nèi)政，任何外國勢力不得干涉。草案要以和平統(tǒng)一為主基調(diào)，但也要有硬的東西，武力解決的內(nèi)容要理直氣壯地寫進去。

工作小組按照吳邦國的意見對試擬稿進行了修改，形成《反分裂國家法（征求意見稿）》，并于1月29日、2月3日、2月4日連續(xù)召開三個座談會，分別聽取中央臺辦負責(zé)同志、法學(xué)專家、對臺事務(wù)專家的意見。征求意見稿總體得到與會各方的認可。同時，針對如何把這部法律制定得更加嚴謹周密，真正發(fā)揮反對和遏制“臺獨”、促進和平統(tǒng)一的作用，大家也提出了一些意見和建議。

工作小組對會議提出的意見和建議進行認真梳理，對征求意見稿作了進一步修改，形成了《反分裂國家法（草案）》。

2月12日，草案報請胡錦濤等中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志審閱后不久獲批。

2月20日，工作小組召開第二次工作會議。會議提出視形勢發(fā)展和工作需要，決定由全國人大常委會發(fā)言人適時宣布制定涉臺特別法、啟動立法程序。

5月17日，中共中央臺辦、國務(wù)院臺辦受權(quán)發(fā)表聲明，首次把反“臺獨”、“維護臺海和平穩(wěn)定”作為“當前最緊迫的任務(wù)”提到兩岸同胞面前。聲明嚴厲指出：四年來，陳水扁的所作所為“自食其言，毫無誠信”，將兩岸關(guān)系推到危險的邊緣。“現(xiàn)在，有兩條道路擺在臺灣當權(quán)者面前：一條是懸崖勒馬，停止‘臺獨’分裂活動，承認兩岸同屬一個中國，促進兩岸關(guān)系發(fā)展；一條是一意孤行，妄圖把臺灣從中國分割出去，最終玩火自焚。何去何從，臺灣當權(quán)者必須作出選擇。”

7月中旬，中央召開對臺工作會議。會議確定今后一個時期對臺工作的首要任務(wù)是反對和遏制“臺獨”，重點是全力阻止陳水扁當局通過“公投”“憲改”等活動謀求“臺灣法理獨立”。

根據(jù)中央對臺工作會議精神，工作小組對草案作了進一步修改。與此同時，再次召開會議，就啟動對臺特別立法可能產(chǎn)生的影響和應(yīng)對措施，聽取法律、外交、宣傳、軍事等部門及臺灣問題專家學(xué)者的意見，并據(jù)此向中央上報《關(guān)于啟動對臺特別立法幾個問題的匯報》。

7月23日，吳邦國在工作小組上報的匯報稿上作出批示：今年12月啟動立法程序，明年3月全國人大通過。批示特別強調(diào)，由全國人大立法，這更可體現(xiàn)全國人民的共同意志，增加對“臺獨”的威懾。

7月31日，胡錦濤批示同意吳邦國所提意見。

根據(jù)批示精神，工作小組對《反分裂國家法（草案）》再次進行了修改，并連同匯報稿于8月6日報送胡錦濤。根據(jù)胡錦濤的批示，全國人大有關(guān)負責(zé)同志和對臺領(lǐng)導(dǎo)小組成員一起共同審議《匯報》和《草案》。

8月24日、10月28日，胡錦濤先后主持召開中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組和中央政治局常委會會議，聽取工作小組匯報。會議原則同意修改后的《反分裂國家法（草案）》，并要求工作小組根據(jù)會議精神聽取有關(guān)方面的意見，對草案進行修改后，報中央審議。

根據(jù)中央政治局常委會會議決定，11月16日、19日、23日，12月13日，先后在廈門、廣州、北京召開4個座談會，分別聽取8省市有關(guān)負責(zé)人、10位對臺事務(wù)專家和法律專家、中央國家機關(guān)和軍隊有關(guān)部門負責(zé)人及臺港澳人士與海外僑胞的意見。11月24日，工作小組在綜合各方面意見的基礎(chǔ)上，對《反分裂國家法（草案）》作了進一步修改、補充，形成了送審稿。

11月27日、12月1日，中央政治局常委會和中央政治局會議討論并原則同意《反分裂國家法（草案送審稿）》。

12月14日，胡錦濤主持召開座談會，聽取各民主黨派、全國工商聯(lián)主要負責(zé)人和無黨派人士意見，并發(fā)表重要講話。胡錦濤指出，當前和今后一個時期，各項對臺工作都要緊緊圍繞反對和遏制“臺獨”分裂勢力及其活動這一首要任務(wù)來展開。啟動對臺特別立法，是反對和遏制“臺獨”分裂勢力及其活動、掌握兩岸關(guān)系主導(dǎo)權(quán)、推進祖國完全統(tǒng)一的重大決策和戰(zhàn)略部署，既有重大現(xiàn)實作用，又有深遠歷史意義。關(guān)鍵是要把握好對臺特別立法所體現(xiàn)的堅持“和平統(tǒng)一、一國兩制”的基本方針，堅決捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的堅定意志。既要形成對“臺獨”分裂勢力的壓力，也要盡全力爭取臺灣民心、爭取國際輿論。12月15日，吳邦國主持座談會，再次聽取對臺事務(wù)專家和法律專家意見。

根據(jù)上述座談會的精神，工作小組對《反分裂國家法（草案送審稿）》作了進一步修改完善。

12月17日，啟動《反分裂國家法》立法程序正式對外宣布。至此，對臺特別立法工作基本完成。

把握輿論導(dǎo)向、做好相關(guān)工作，確保中央戰(zhàn)略部署順利實施

《反分裂國家法》立法程序的啟動，在國內(nèi)外產(chǎn)生了廣泛、強烈的反響。廣大干部群眾、社會各界堅決擁護，大多數(shù)港澳同胞、海外僑胞予以支持，世界大多數(shù)國家表示理解和尊重。

在臺灣，“統(tǒng)派”受到鼓舞，泛藍雖不公開支持但借機抨擊陳水扁當局。《反分裂國家法》打中了“臺獨”分裂勢力的要害和痛處。陳水扁當局十分恐慌，污蔑我“正在為武力攻臺制造法律依據(jù)”“企圖片面改變臺?，F(xiàn)狀”“威脅區(qū)域穩(wěn)定與和平”，并派出多個團組到國際上游說。美國對中國制定《反分裂國家法》表示不理解，甚至認為這不利于緩和臺海局勢和兩岸恢復(fù)對話。

針對出現(xiàn)的上述問題，中央作了全面應(yīng)對部署。

12月2日，中央批準《關(guān)于對臺特別立法的輿論宣傳工作方案》，要求做好各方面工作，尤其是全面、準確地宣傳對臺特別立法的宗旨，爭取臺灣同胞和國際社會的理解，并回擊“臺獨”分裂勢力和外國敵對勢力的挑釁。

12月8日，中央宣傳部召開會議，就做好對臺特別立法輿論宣傳工作作了部署。

12月10日，外交部、全國人大常委會辦公廳分別制定了《關(guān)于對臺特別立法做國際社會工作方案》和《關(guān)于對臺特別立法輿論宣傳工作具體實施方案》。

12月13日，中央辦公廳發(fā)出《關(guān)于啟動對臺特別立法程序的通報》?！锻▓蟆分赋觯ㄟ^對臺特別立法把我們黨關(guān)于解決臺灣問題、實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一的大政方針法律化，確立推進祖國和平統(tǒng)一進程、反對“臺獨”分裂勢力及其活動斗爭的法律依據(jù)和保障，具有重大現(xiàn)實作用和深遠戰(zhàn)略意義。有利于各方面理解和支持我們解決臺灣問題的基本立場和主張，有利于全國各族人民增進在解決臺灣問題上的共識、激發(fā)反“獨”促統(tǒng)的愛國熱情，有利于在對臺工作中體現(xiàn)貫徹依法治國的基本方略，也有利于反對外國勢力干涉我國內(nèi)政，特別是有利于抵制美國利用其“與臺灣關(guān)系法”阻撓我們解決臺灣問題。

12月15日，港澳辦開會部署港澳地區(qū)的宣傳輿論工作。中央臺辦則通過對臺上層聯(lián)絡(luò)管道，做島內(nèi)朝野頭面人物的工作。一方面，向民進黨當局施壓，控制其過度反彈；另一方面，著重做國民黨、親民黨工作，明確要求其抵制或不參與臺聯(lián)黨、民進黨的任何聯(lián)署及其所謂反制我對臺特別立法活動。

外交部根據(jù)中央精神，于12月15日，對我各館（團）通報了中央關(guān)于啟動對臺特別立法程序的決定并部署工作。12月16日，外交部主管領(lǐng)導(dǎo)分別約見美、日、俄、韓、加、澳、東盟、歐盟等主要國家駐華使節(jié)及國際組織主要負責(zé)人。

2005年1月5日，陳云林專程赴美，就我《反分裂國家法》立法問題，和美方進行面對面溝通。陳云林針對美方的疑慮和誤解做了解疑釋惑的工作。他表示，這部法律將把中國政府多年來為維護臺海地區(qū)和平穩(wěn)定、發(fā)展兩岸關(guān)系所制定的主要政策，明確以法律形式加以規(guī)范。如鼓勵和推動兩岸居民往來，直接通郵通航通商，密切兩岸經(jīng)濟關(guān)系；鼓勵和推動兩岸在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域的交流；鼓勵和推動兩岸共同打擊犯罪；鼓勵和推動有利于維護臺灣海峽地區(qū)和平穩(wěn)定、發(fā)展兩岸關(guān)系的其他活動。同時，依法保護臺灣同胞的權(quán)利和利益。該法還將把多年來我們關(guān)于兩岸協(xié)商與談判的主張納入法律軌道，這有利于中國政府的有關(guān)部門和團體依法貫徹，有利于促進兩岸談判。

陳云林強調(diào)，該法不是所謂“對臺動武法”，更不是“戰(zhàn)爭動員令”。臺灣方面故意歪曲、污蔑我們制定這部法律是為武力攻打臺灣制造法律依據(jù)、吞并臺灣，以此煽動臺灣民眾對大陸的敵意，誤導(dǎo)美方和國際輿論。兩岸同胞都是中國人，臺灣同胞是我們的骨肉兄弟。世界上沒有任何人比我們更愿意希望通過和平方式實現(xiàn)國家的統(tǒng)一。這部法律將慎重地規(guī)定，如果“臺獨”分裂勢力以任何名義、任何方式把臺灣從中國分裂出去，我們將不得不采取非和平方式及其他必要措施制止分裂國家的行徑，捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。

《反分裂國家法》的通過與頒布

2004年12月17日，十屆全國人大常委會第二十六次委員長會議，聽取《反分裂國家法（草案）》起草情況匯報。會議決定將草案作為委員長會議的議案，列入12月25日至30日召開的十屆全國人大常委會第十三次會議議程，提請全國人大常委會審議。

12月25日，十屆全國人大常委會十三次會議經(jīng)過認真審議，表示完全贊成《反分裂國家法（草案）》。12月29日，會議全票通過該草案，決定將草案作為全國人大常委會的議案提請十屆全國人大三次會議審議。吳邦國發(fā)表講話強調(diào)，制定《反分裂國家法》是國家政治生活中的一件大事。做好《反分裂國家法》的立法工作，是當前全國人大及其常委會的一項重要任務(wù)。要以憲法為依據(jù)，全面貫徹中央對臺工作大政方針，充分體現(xiàn)全中國人民反對“臺獨”分裂勢力及其活動、實現(xiàn)祖國統(tǒng)一的共同意志和堅定決心，把《反分裂國家法》制定好。

臺灣陳水扁當局對我即將審議通過《反分裂國家法》十分緊張。2004年3月11日，陳水扁緊急約見臺灣裕隆集團執(zhí)行長嚴凱泰，請其通過有關(guān)管道轉(zhuǎn)達其對反分裂國家法的看法。在這份轉(zhuǎn)呈稿中，陳水扁辯稱，他已經(jīng)為發(fā)展兩岸關(guān)系作了很多努力，已經(jīng)表現(xiàn)和釋放了很大善意，還說他已經(jīng)辭去民進黨主席，并公開宣布其在任期內(nèi)不改變“國號”，不尋求“獨立”，已經(jīng)把極端分子甩掉了，把李登輝甩開了。他還表示，兩岸一定要和諧共處，不能再回對抗上去。他聲稱“獨立”不是他的主業(yè)，不是他追求的目標。說民進黨黨章里沒有“臺獨”條款，只是說臺灣人民有權(quán)利去尋求去決定自己的未來。當臺灣人民在情勢與條件需要這樣做時，才須通過公投作出選擇和決定。他辯解說，當初民進黨的這個訴求是在國民黨的高壓統(tǒng)治下提出來的，這是為了獲得更多的民意支持。民進黨是要爭取給臺灣人民這個權(quán)利和行使這個權(quán)利的民主，不是說民進黨要“臺獨”。陳水扁說，現(xiàn)在大陸要通過反分裂法。這個法的通過，肯定有很多人會高興，但不會有實質(zhì)性的效果。他說，兩岸問題不能用這種硬方式處理。這樣會起反效果。他還威脅說，這樣搞是在逼他開倒車，逼他回到以前的路上去。陳水扁還表示，這個法現(xiàn)在已不可能收回了，但希望能彈性處理。他也一定會釋放進一步的善意來回應(yīng)。對于陳水扁的說辭，中央的態(tài)度是，反分裂國家法通過后，要采取措施拴住陳水扁。

2005年3月5日，十屆全國人大三次會議開幕。3月8日，王兆國副委員長受全國人大常委會委托，向會議作了關(guān)于《反分裂國家法（草案）》的說明。

3月14日，十屆全國人大三次會議高票通過《反分裂國家法》。隨后，國家主席胡錦濤簽署第三十號主席令，公布了《反分裂國家法》。這部法律自公布之日起施行。

《反分裂國家法》共10條，1084字。這部重要法律以憲法為依據(jù)，貫徹中央對臺工作大政方針，對堅持一個中國原則、反對和遏制“臺獨”分裂、推進祖國和平統(tǒng)一、維護臺海和平穩(wěn)定、維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、發(fā)展兩岸關(guān)系、反對外部勢力干涉臺灣問題等作出明確規(guī)定。主要由立法宗旨和適用范圍、關(guān)于解決臺灣問題的基本原則、關(guān)于以和平方式實現(xiàn)國家統(tǒng)一、關(guān)于以非和平方式制止“臺獨”分裂勢力分裂國家四部分內(nèi)容構(gòu)成?！斗捶至褔曳ā穼⒅醒腙P(guān)于解決臺灣問題的大政方針以法律的形式固定下來，充分體現(xiàn)了我們以最大的誠意、盡最大的努力爭取和平統(tǒng)一的一貫主張，同時表明了全中國人民維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，絕不允許“臺獨”分裂勢力以任何名義、任何方式把臺灣從中國分裂出去的共同意志和堅定決心。這部重要法律的頒布實施，對推動兩岸關(guān)系發(fā)展，促進祖國和平統(tǒng)一，反對和遏制“臺獨”分裂勢力分裂國家，維護臺灣海峽地區(qū)和平穩(wěn)定，維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，維護中華民族的根本利益，具有重大的現(xiàn)實作用和深遠的歷史影響。

（摘自《百年潮》2024年第10期。作者為國臺辦海研中心研究員）