香港再遇千億級(jí)財(cái)政赤字

12月15日，正值公務(wù)員是否應(yīng)減薪“共度時(shí)艱”等話題在當(dāng)?shù)責(zé)嶙h之際，承載“減赤”重壓的中國香港特區(qū)新一份《財(cái)政預(yù)算案》公眾咨詢正式開始。

依照初步估算，當(dāng)?shù)赜?024/25財(cái)政年度（4月初至次年3月底）的綜合赤字將約為1000億元（港幣，下同），與2月預(yù)計(jì)的481億元相比翻倍有余。此外，因此千億級(jí)估算已涵蓋發(fā)行及償還債券收入的數(shù)字。如將發(fā)債項(xiàng)剔除，實(shí)際赤字規(guī)模會(huì)更大。

輿論嘩然，源于這已是當(dāng)?shù)氐谌瓿霈F(xiàn)千億級(jí)規(guī)模赤字。從2021年起至今，當(dāng)?shù)乩塾?jì)赤字已達(dá)7000億元左右。連續(xù)“入不敷出”后，特區(qū)政府在盈余高峰期的1.2萬億元儲(chǔ)備已下降至10月底的不足6000億元，僅大約為當(dāng)?shù)匕藗€(gè)月政府開支。

作為極易受到外部因素影響的小型城市經(jīng)濟(jì)體，特別是在堅(jiān)持聯(lián)系匯率制度下，財(cái)政政策是當(dāng)?shù)剡M(jìn)行宏觀調(diào)控的主要工具，因此其理財(cái)哲學(xué)對(duì)赤字話題相對(duì)敏感?！断愀刍痉ā芬嘣谙嚓P(guān)條文中訂明，“財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)?！?/p>

三年至五年，是香港特區(qū)政府近日對(duì)可能恢復(fù)財(cái)政平衡開出的時(shí)間表。但當(dāng)?shù)馗鹘鐒t更關(guān)注有哪些具體途徑與措施，因其將涉及多重宏觀微觀問題，如赤字源于周期性還是結(jié)構(gòu)性、怎樣開源與節(jié)流、如何協(xié)調(diào)有為政府與赤字關(guān)系等。尤其是后者，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力日益吃重下，如何開源節(jié)流“過緊日子”，同時(shí)適度結(jié)構(gòu)性財(cái)政擴(kuò)張支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，殊為不易。

2025年行將到來，面對(duì)凡此種種難題，中國香港特區(qū)將如何拿捏？

為何千億？

依照統(tǒng)計(jì)口徑的不同，中國香港近年來的赤字規(guī)模情況亦有細(xì)微差別，這本身就包含了降低赤字的一些可能財(cái)務(wù)性途徑：

在當(dāng)?shù)叵鄬?duì)獨(dú)特的財(cái)政框架下，按照《公共財(cái)政條例》，香港特11c32d991f4450de66224e7a3b778d2ac64645fe11cd4b7e237b5f4392b89edc區(qū)政府的收支由一般收入賬目和基金賬目組成。前者是特區(qū)政府的主要賬目及提供資源的主要機(jī)制，負(fù)責(zé)記錄各部門的日常收支。后者則包括政府為理財(cái)及特定用途而通過決議所設(shè)立的基金（又稱“法定基金”），包括債券基金、土地基金等，但其并不納入到政府預(yù)算內(nèi)。

與此相關(guān)的，則是當(dāng)?shù)爻嘧钟?jì)算亦有兩種各有短長處的算法，即“現(xiàn)金收付制”及“應(yīng)計(jì)制”。在前一種方法中，政府舉債籌集的資金會(huì)被列入抵消財(cái)政赤字。在應(yīng)計(jì)制下，則被認(rèn)為可更全面地看到政府的資產(chǎn)及負(fù)債，包括前者未涵蓋的外匯基金、房委會(huì)及其他政府基金的盈虧。

以2022/23財(cái)政年度為例，按前者計(jì)算得到的綜合財(cái)務(wù)表現(xiàn)為2943億元虧損，后者則錄得1223億元赤字。而2024/25財(cái)政年度《財(cái)政預(yù)算案》最終可能也會(huì)數(shù)以千億計(jì)的赤字，則是按照現(xiàn)金收付制方法計(jì)算得出。

不管采用何種方式計(jì)算，赤字均源于入不敷出。粗淺計(jì)算，當(dāng)?shù)?024/25財(cái)政年度赤字受一系列因素影響，例如環(huán)球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇表現(xiàn)不如預(yù)期、企業(yè)經(jīng)營狀況稍差影響利得稅收入、資產(chǎn)市場受壓影響賣地收入及相關(guān)稅收，加上政府推出多項(xiàng)逆周期措施以助經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和轉(zhuǎn)型等。

首先具體計(jì)算收入部分，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入主要分為經(jīng)營收入與非經(jīng)營收入。前者指計(jì)入政府一般收入賬目和土地基金的所有收入。從財(cái)政收入結(jié)構(gòu)看，則有五大項(xiàng)來源，分別是利得稅、地價(jià)收入、印花稅、薪俸稅和投資收入。

整體而言，當(dāng)前特區(qū)財(cái)政收入主要特點(diǎn)是“財(cái)政總收入倚重經(jīng)營收入，經(jīng)營收入倚重稅收收入，稅收收入倚重直接稅收入”。在特區(qū)政府的預(yù)算結(jié)構(gòu)中，這種收入方式因其波動(dòng)性較強(qiáng)曾被多次提及需要改善。

以土地及房產(chǎn)等收入為例，其增減就會(huì)雙重影響到政府預(yù)算賬目中的經(jīng)營賬目和資本賬目。這源于經(jīng)營賬目內(nèi)的收入即經(jīng)營收入，主要來源為利得稅、薪俸稅及和房產(chǎn)土地有關(guān)的印花稅等。而資本賬目內(nèi)的收入則主要為地價(jià)收入，包括賣地和（更改土地用途）補(bǔ)地價(jià)收益。

在過去十個(gè)財(cái)政年度中，平均每年度的地價(jià)收入是1076億元，因此土地交易每每擔(dān)當(dāng)起“減赤主力”角色。但截至10月底，本財(cái)政年度當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)土地交易收入（招標(biāo)、涉及私人協(xié)約、契約修訂、換地等收入等）僅約為37億元，只是年初時(shí)預(yù)估數(shù)字的一成左右。

土地不“香”并非特殊情況。受市場周期等因素的影響，2023/24財(cái)政年度當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)收入也僅為194億元，較預(yù)算減少656億元，也遠(yuǎn)低于以往財(cái)政年度。與之相關(guān)的，則是印花稅的收入亦相對(duì)下降。

在使得赤字?jǐn)?shù)字持續(xù)增加的支出方面：受疫情影響，特區(qū)政府為幫助市民渡過難關(guān)，因此使出很多所謂“派糖”的利民惠民措施。除此以外，更受關(guān)注的則是當(dāng)?shù)匾幌盗锌深A(yù)計(jì)且相對(duì)硬性開支，例如投入資源鞏固經(jīng)濟(jì)增長勢頭及改善公共服務(wù)，繼續(xù)提速推進(jìn)北部都會(huì)區(qū)建設(shè)等開支。

在中國香港特區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，教育支出整體比較穩(wěn)定，約占支出近兩成；在此基礎(chǔ)上，由于上一屆政府推出了一些新的福利政策，導(dǎo)致過去幾年社會(huì)福利開支增長比較快。正如香港特區(qū)政府財(cái)政司司長陳茂波所言，“福利、醫(yī)療及教育開支都與民生相關(guān)，面對(duì)人口急速老齡化，醫(yī)療和福利開支增長的確會(huì)有壓力?！?/p>

“在這三大項(xiàng)主要的經(jīng)常開支中，確實(shí)存在一個(gè)潛在的問題，就是隨著人口老齡化程度加劇，老年人口持續(xù)增加，整體的福利和醫(yī)療支出方面會(huì)有一定的剛性增長。”香港一國兩制研究中心研究總監(jiān)方舟認(rèn)為。

據(jù)香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處推算，香港2046年65歲及以上占總?cè)丝诒壤龑⒃鲋两某?。這或許將意味著香港未來的公共開支占比仍將持續(xù)提升。事實(shí)上，在2024/25財(cái)政年度，香港特區(qū)政府的總開支預(yù)算7769億元，其中經(jīng)常性開支達(dá)5800億元，同比增加約7%；相較于2014年的4000億元左右，支出已增加接近一倍。

按照香港特區(qū)立法會(huì)在數(shù)年前一份名為《特區(qū)公共理財(cái)政策和財(cái)政狀況》的文件顯示：上世紀(jì)80年代至90年代初期，公共開支占本地生產(chǎn)總值的比例平均約為16%。其后該比例不斷上升，并于2003/04年達(dá)到22%的高峰。特區(qū)政府承諾將公共開支占本地生產(chǎn)總值的比例控制在20%或以下。但以2023/24年度為例，其公共開支已經(jīng)達(dá)到本地生產(chǎn)總值的25%。

綜合收支整體情況，統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)亟迥晏蕹齻罩Ш蟮呢?cái)政數(shù)字，情況則更難言樂觀：除2022財(cái)政年度獲得237億元盈余，2021、2023及2024財(cái)政年度的赤字分別為2518億元、1883億元以及1719億元。加之前述2025年度或?qū)⒊霈F(xiàn)的近1000億元赤字，意味著五年赤字總額接近7000億元。

受前述一系列因果影響，依照香港特區(qū)政府的最新預(yù)算：至2025年3月底，當(dāng)?shù)刎?cái)政儲(chǔ)備將降至約6330億元，五年累減約5270億元。如與2019年盈余高峰時(shí)期的1.17萬億元比較，則累計(jì)減少了約45%。而即使按照較為樂觀的估計(jì)方法，這一數(shù)字在未來三年內(nèi)或仍將持續(xù)增加。

事實(shí)上，按照陳茂波近日所透露出的信息，“有信心財(cái)政在未來數(shù)年后恢復(fù)收支平衡”。這與今年2月的表態(tài)（估計(jì)2026財(cái)政年度有約63億元盈余）相比已有一定的變化，因此被解讀為“2026、2027甚至2028財(cái)政年度仍有機(jī)會(huì)繼續(xù)赤字”。

如何減赤？

三年連續(xù)千億級(jí)規(guī)模的赤字出現(xiàn)后，除總量累計(jì)增加備受關(guān)注，中國香港特區(qū)對(duì)此的核心關(guān)注還包括：其一，如何開源節(jié)流；其二，赤字屬于周期性（短期、較易消滅）還是結(jié)構(gòu)性（中長期、難以消滅）。

先看前者。要在未來數(shù)年內(nèi)恢復(fù)收支平衡，中國香港特區(qū)政府在開源與節(jié)流方面皆有較大壓力。但作為高度外向型的城市經(jīng)濟(jì)體，在當(dāng)?shù)鬲?dú)特的政經(jīng)環(huán)境（稅基較小等）中，節(jié)流難度或許相對(duì)較小。

稅基較小且稅率較低，這源于香港延續(xù)多年來的簡單稅制，特別是因?yàn)闆]有消費(fèi)稅，要想提高稅率其實(shí)并不容易。近年來特區(qū)香港政府在此方面所進(jìn)行的一項(xiàng)嘗試，便是調(diào)整高收入人士薪俸稅稅率、對(duì)年薪超出500萬元以上的部分提高1%的稅率（即超出500萬元的部分需繳16%的稅）。雖相較于新加坡的個(gè)人所得稅稅率最高不超過22%而言仍有空間，但是也被普遍認(rèn)為不可能持續(xù)性上調(diào)過多。

開源的另外一條措施，被認(rèn)為在于考慮釋放公共資產(chǎn)價(jià)值，包括推行部分私有化及重推租置計(jì)劃，并檢討政府服務(wù)收費(fèi)，以循序漸進(jìn)方式提升成本回收率。而這亦牽涉到一系列棘手問題，前者如一次性出售公屋是否可行，后者如提升大學(xué)及公共交通收費(fèi)等。

在此基礎(chǔ)上，私有化其實(shí)亦包含了前述應(yīng)計(jì)制賬目（accrual-based accounts）中的部分資產(chǎn)，包括外匯基金、港鐵、機(jī)管局等。其中，外匯基金主要用于維持當(dāng)?shù)氐穆?lián)系匯率。在不可隨意動(dòng)用這一基本前提下，部分盈利被認(rèn)為可撥歸庫房。此外，出售部分交通設(shè)施的股份套現(xiàn)的意見近日亦被多位人士頻頻提及。

再以大學(xué)學(xué)費(fèi)為例，香港特區(qū)政府于2024年6月公布將陸續(xù)提高八大院校的學(xué)費(fèi)，預(yù)計(jì)于2027/28學(xué)年會(huì)將學(xué)費(fèi)的成本收回率改善至13.4%，雖這與此前設(shè)定的18%目標(biāo)仍有一定差距，但已經(jīng)引發(fā)大學(xué)學(xué)位是公共服務(wù)而非商品、不應(yīng)分科收費(fèi)等討論。

在此方面，多位受訪者亦向《財(cái)經(jīng)》指出：香港特區(qū)政府要從以往的小政府向有為政府過渡，其間一條值得非常注意的界限，便是稅收如何配合社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面發(fā)展，各種公共服務(wù)到底提供到什么程度。“一方面是操作簡單的低稅率，另一方面則是政府要嚴(yán)守公共財(cái)政紀(jì)律，量入為出、避免赤字。不能既要又要還要?！?/p>

“為盡量減低對(duì)一般市民及中產(chǎn)人士的影響，政府對(duì)于‘開源’（加稅）做法相當(dāng)忍手（審慎）。當(dāng)局正按計(jì)劃削減開支，檢視是否有空間進(jìn)一步削減開支，研究如何加大力度推進(jìn)?！标惷ㄒ嗤嘎斗Q，“已與評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)溝通過，對(duì)方支持特區(qū)政府做法，不急于在一年至兩年內(nèi)收支平衡，否則對(duì)社會(huì)震蕩較大。按照特區(qū)政府財(cái)政儲(chǔ)備能力，以過渡形式進(jìn)行財(cái)政整合較為合適?！?/p>

“在開源方面，香港今年落實(shí)了個(gè)人收入所得稅兩級(jí)制、住宅物業(yè)差餉累進(jìn)制，增加商業(yè)登記費(fèi)。三項(xiàng)措施共帶來額外30多億元的收入，很有限。從香港自身?xiàng)l件和目前的經(jīng)濟(jì)狀況來看，進(jìn)一步開源的空間也非常有限?！毕愀哿⒎〞?huì)議員洪雯則對(duì)《財(cái)經(jīng)》解析稱，“節(jié)流因此成為重點(diǎn)。福利、醫(yī)療、教育三大過千億的開支部門，在過去五年開支急速增長。這三個(gè)部門未來能否將開支增長控制在2.2%？”

她之所以有此疑問，其實(shí)與2024年初時(shí)特區(qū)政府提出的一系列消滅赤字措施有關(guān)。依照政府方面提出的逐漸實(shí)現(xiàn)收支平衡方法，需滿足三大前提條件，即政府支出年均增長控制在2.2%、名義GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）增長達(dá)到5.5%，以及加大發(fā)債。

這三大條件可能并不容易滿足。在政府部門支出方面，特區(qū)政府提出的縮緊財(cái)政支出政策包括一系列內(nèi)容，例如按年度扣減各政策局及部門1%的經(jīng)常性開支、凍結(jié)公務(wù)員編制，壓縮政府開支增長。

近日則有進(jìn)一步的消息顯示，前述1%數(shù)字或?qū)⒓哟a至2%左右。但也有不少分析人士指出：這更多的是以一種政治姿態(tài)來表明“共渡時(shí)艱”的態(tài)度，能削減的空間對(duì)增加整體財(cái)政盈虧的影響較為有限。

在經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”方面，過去兩年當(dāng)?shù)叵M(fèi)投資皆相對(duì)不振，經(jīng)濟(jì)增長在較大程度上依靠出口拉動(dòng)。截至2024年10月，當(dāng)?shù)厣唐氛w出口貨值同比上升9.9%，商品進(jìn)口貨值上升6.8%，增幅強(qiáng)勁。受此拉動(dòng)，香港前三個(gè)季度經(jīng)濟(jì)同比增長2.6%。但隨著貿(mào)易環(huán)境可能發(fā)生變化，香港已將2024年的實(shí)質(zhì)本地生產(chǎn)總值增長數(shù)字修訂至2.5%這一下限。

在加大發(fā)債方面，目前當(dāng)?shù)赜米髦胃蹘诺耐鈪R儲(chǔ)備有約3.3萬億元（代表整體財(cái)政狀況穩(wěn)?。?，按照相關(guān)規(guī)劃，香港2024至25年度擬發(fā)售1200億元債券（其中700億元為零售部分，包括500億元銀色債券及200億元綠色債券和基礎(chǔ)建設(shè)債券）。并在未來五年每年發(fā)債約950億至1350億元，如果加上2023/24年度已發(fā)行的650億元各類政府債券，七年內(nèi)政府的總發(fā)債金額將達(dá)6600億至8600億元。

持續(xù)發(fā)債帶來的顯著影響之一是政府債務(wù)的提升。今年2月的預(yù)算案曾提及的相關(guān)數(shù)字顯示：預(yù)計(jì)本年度至2028/29年度，政府債務(wù)占GDP的比率介于約9%至13%；按照最新估計(jì)，相關(guān)比例則將由今年3月底的約6.5%增加至約13%至14%。

一系列基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，是香港特區(qū)政府近年來增加發(fā)債與支出（在未獲得稅收等長線回報(bào)前）的核心原因之一。在調(diào)整工作思路后，香港特區(qū)政府近年來工作的一個(gè)核心特點(diǎn)，就是不希望因短期經(jīng)濟(jì)周期高低而影響經(jīng)濟(jì)容量擴(kuò)充和長期規(guī)劃。因此，其愿意將集資所得主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投入，例如北部都會(huì)區(qū)。

“以發(fā)債縮小財(cái)政缺口被認(rèn)為并非長遠(yuǎn)之計(jì)，但亦應(yīng)具體情況具體分析。例如政府發(fā)債用于經(jīng)常開支，當(dāng)然會(huì)變成‘借貸度日’的結(jié)構(gòu)性赤字問題?！碑?dāng)?shù)刎?cái)經(jīng)評(píng)論人博取指出，“目前借貸主要用于發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)不會(huì)變成結(jié)構(gòu)性債務(wù)。”

方舟近日也指出：在投資性支出上，香港不應(yīng)該輕易削減?！坝捎谙愀鄄捎寐?lián)系匯率制，實(shí)際上政府已經(jīng)沒有獨(dú)立的貨幣政策。所以在財(cái)政政策上，特別是在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候，需要通過逆周期調(diào)節(jié)，即使用擴(kuò)大的投資性開支來刺激經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)狀況不佳的時(shí)候進(jìn)一步減少投資性的財(cái)政支出，實(shí)際上會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐?！?/p>

在此基礎(chǔ)上，他也建議稱：從中長期來看，香港需要重點(diǎn)關(guān)注擴(kuò)大稅基的方法。其含義就是要靠香港經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展來增加有繳稅能力的企業(yè)和個(gè)人。具體而言則有兩條路徑：一是通過增加基建投資，改善投資環(huán)境，在北部都會(huì)區(qū)等新開發(fā)地區(qū)培育新的企業(yè)并創(chuàng)造高質(zhì)素的就業(yè)機(jī)會(huì)；二是更多地引進(jìn)外部企業(yè)和人才。

整體而言，正如前述新一份財(cái)政預(yù)算案展開公眾咨詢時(shí)陳茂波所言，“香港須更謹(jǐn)慎管理好公共財(cái)政，但推動(dòng)本港經(jīng)濟(jì)提速發(fā)展同樣重要。在此階段，發(fā)展是核心，穩(wěn)定至關(guān)鍵?！?/p>