為新時(shí)代文物保護(hù)夯實(shí)法治基礎(chǔ)

此次修改是該法自1982年頒布實(shí)施以來，經(jīng)過1991年、2007年、2013年、2015年、2017年五次修正及2002年一次修訂后的又一次全面修訂

新修訂的文物保護(hù)法由原法的8章80條修改為8章101條，增加19條、修改75條，沒有修改的只有5條

明確國家健全社會(huì)參與機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的積極性，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量投入文化遺產(chǎn)保護(hù)

2024年11月8日，十四屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過了新修訂的文物保護(hù)法，自2025年3月1日起施行。此次修改是該法自1982年頒布實(shí)施以來，經(jīng)過1991年、2007年、2013年、2015年、2017年五次修正及2002年一次修訂后的又一次全面修訂。新修訂的文物保護(hù)法，深入貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平文化思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承的重要論述精神，健全完善文物保護(hù)相關(guān)制度機(jī)制，加強(qiáng)文物保護(hù)和文物價(jià)值挖掘闡釋，為做好新時(shí)代文物工作提供了更加堅(jiān)實(shí)的法治保障。

適應(yīng)新時(shí)代需要的修法舉措

黨和國家高度重視文物保護(hù)工作。我國憲法第二十二條第二款明確規(guī)定“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”。早在1961年，我國第一部綜合性文物保護(hù)行政法規(guī)《文物保護(hù)管理暫行條例》就正式頒布實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，1982年，全國人大常委會(huì)制定了文物保護(hù)法，這是新中國頒布的第一部文化領(lǐng)域法律。自頒布實(shí)施以來，文物保護(hù)法對加強(qiáng)文物保護(hù)、繼承中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)、促進(jìn)科學(xué)研究、進(jìn)行愛國主義和革命傳統(tǒng)教育、建設(shè)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明，發(fā)揮了重要作用。

新時(shí)代文物工作面臨新形勢新任務(wù)，黨中央、國務(wù)院對文物工作作出一系列部署，需要在法律中予以體現(xiàn)。同時(shí)，文物保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況新問題，有關(guān)方面和社會(huì)各界呼吁修改文物保護(hù)法。比如，保護(hù)文物安全需要及時(shí)完善相關(guān)制度，一些文物活化利用的成熟做法需要提煉上升為法律制度，對一些突出的文物違法行為需要加大處罰力度，等等。

2012年，全國人大常委會(huì)對文物保護(hù)法實(shí)施情況開展了執(zhí)法檢查，既肯定該法的作用，也指出法律實(shí)施中存在的突出問題，建議將文物保護(hù)法修改列入立法規(guī)劃。此后，文物保護(hù)法修改連續(xù)列入十二屆、十三屆、十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并于2022年起連續(xù)三年列入全國人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃。

國家文物局于2013年啟動(dòng)修法工作，并于2015年提出了初步修訂方案。文化和旅游部、國家文物局將修訂草案送審稿提請國務(wù)院審議后，司法部書面征求了中央有關(guān)單位和部分地方人民政府意見，開展實(shí)地調(diào)研，聽取有關(guān)研究機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者意見，召開專家論證會(huì)研究重點(diǎn)難點(diǎn)問題。2023年9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過文物保護(hù)法修訂草案。

2023年10月，國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提出關(guān)于提請審議文物保護(hù)法修訂草案的議案，同月召開的十四屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議對修訂草案進(jìn)行了初次審議。2024年6月，十四屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議對文物保護(hù)法修訂草案進(jìn)行了再次審議。2024年11月，十四屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對文物保護(hù)法修訂草案進(jìn)行了第三次審議，根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見對修訂草案三次審議稿進(jìn)行修改完善后，于11月8日表決通過。

全國人大常委會(huì)高度重視文物保護(hù)法修改工作。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志專門聽取有關(guān)工作匯報(bào)，作出重要指示。憲法法律委、法工委堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，將修訂草案印發(fā)中央有關(guān)部門和單位、地方人大、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、高校和科研機(jī)構(gòu)、文物保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等廣泛征求意見，赴北京、陜西、浙江、四川、山西等多個(gè)省市開展調(diào)研，深入基層一線聽取意見建議，就重點(diǎn)問題召開座談會(huì)進(jìn)行深入研究。

全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐

常委會(huì)先后三次審議文物保護(hù)法修訂草案時(shí)，分別有59位、75位、47位常委會(huì)組成人員和列席人員提出意見建議。一審、二審后共兩次通過代表工作平臺向全國人大代表征求意見，分別有33名代表提出111條意見、23名代表提出64條意見；兩次通過中國人大網(wǎng)向社會(huì)公眾征求意見，分別收到1660位公眾提出的3946條意見及57封來信、2593位公眾提出的10883條意見及43封來信。上海虹橋、浙江安吉等多個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)積極反饋當(dāng)?shù)厝罕娨庖娊ㄗh，一些熱心和專業(yè)的網(wǎng)民積極發(fā)聲，形成了熱議文物保護(hù)法修改、為國家立法建言獻(xiàn)策的生動(dòng)局面。

其間，常委會(huì)組成人員和列席人員、部門、地方、單位、社會(huì)公眾主要圍繞如何貫徹落實(shí)習(xí)近平文化思想，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來的工作要求，健全和完善文物保護(hù)基礎(chǔ)性制度，增加有關(guān)挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來的內(nèi)容，完善文物定義，加強(qiáng)革命文物保護(hù)，加強(qiáng)不可移動(dòng)文物管理，完善考古發(fā)掘、館藏文物、民間收藏文物相關(guān)制度等提出意見建議。全國人大常委會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以人民為中心，聚焦重點(diǎn)問題，認(rèn)真研究各方面意見，使新修訂的文物保護(hù)法更符合新時(shí)代文物保護(hù)工作的實(shí)際需要，更具有可操作性。這是全過程人民民主的一次生動(dòng)實(shí)踐。

完善制度讓文物“傳下去”“活起來”

此次修訂文物保護(hù)法，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)；堅(jiān)持守正創(chuàng)新，在現(xiàn)行文物保護(hù)法的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉實(shí)踐中成熟有效的經(jīng)驗(yàn)做法，將各方形成共識的內(nèi)容上升為法律規(guī)定；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有針對性地解決實(shí)踐中的突出問題，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，推動(dòng)讓文物活起來。

新修訂的文物保護(hù)法由原法的8章80條修改為8章101條，增加19條、修改75條，沒有修改的只有5條。新修訂內(nèi)容體現(xiàn)出多方面亮點(diǎn)：

貫徹黨中央決策部署，體現(xiàn)新時(shí)代文物工作新要求。明確文物工作堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，將黨中央關(guān)于堅(jiān)持保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來的工作要求寫入法律，推動(dòng)全面提升文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承水平。

加強(qiáng)與中國共產(chǎn)黨有關(guān)文物的保護(hù)。在總則增加規(guī)定，對與中國共產(chǎn)黨各個(gè)歷史時(shí)期重大事件、重要會(huì)議、重要人物和偉大建黨精神等有關(guān)的文物，各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)保護(hù)。

進(jìn)一步完善文物保護(hù)管理制度。增加文物的定義，明確文物認(rèn)定的主體、標(biāo)準(zhǔn)和程序，由國務(wù)院規(guī)定并公布。將一些實(shí)踐證明行之有效的制度上升為法律，增加不可移動(dòng)文物保護(hù)規(guī)劃、地下文物埋藏區(qū)和水下文物保護(hù)區(qū)制度；增加“先調(diào)查、后建設(shè)”“先考古、后出讓”制度。加大對未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的保護(hù)力度，增加規(guī)定未定級不可移動(dòng)文物由縣級人民政府文物行政部門作出標(biāo)志說明，建立記錄檔案，明確管理責(zé)任人，并增設(shè)原址保護(hù)措施和遷移異地保護(hù)審批等相應(yīng)的許可。同時(shí)，明確縣級以上人民政府及其文物行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文物普查和專項(xiàng)調(diào)查，全面掌握文物資源及保護(hù)情況，加強(qiáng)對國有文物資源資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)對不可移動(dòng)文物保護(hù)的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題隱患，防范安全風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)文物價(jià)值挖掘闡釋。明確國家鼓勵(lì)開展文物利用研究，在確保文物安全的前提下，堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先，有效利用文物資源，提供多樣化多層次的文化產(chǎn)品與服務(wù)；明確鼓勵(lì)開展文物保護(hù)數(shù)字化工作，推進(jìn)文物資源數(shù)字化采集和展示利用；明確縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，在確保文物安全的前提下，因地制宜推動(dòng)不可移動(dòng)文物有效利用；明確文物保護(hù)單位應(yīng)當(dāng)盡可能向社會(huì)開放，合理確定開放時(shí)間和游客承載量，并向社會(huì)公布，積極為游客提供必要的便利；明確文物收藏單位應(yīng)當(dāng)改善服務(wù)條件，提高服務(wù)水平，通過借用、交換、在線展覽等方式，提高館藏文物利用效率。

凝聚全社會(huì)力量保護(hù)文物。明確國家健全社會(huì)參與機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的積極性，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量投入文化遺產(chǎn)保護(hù)；明確公平對待國有和非國有文物收藏單位的原則要求；明確國家鼓勵(lì)公民、組織合法收藏，加強(qiáng)對民間收藏活動(dòng)的指導(dǎo)、管理和服務(wù)。

完善法律責(zé)任，有效打擊違法行為。按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，科學(xué)合理設(shè)定行政處罰，增加處罰種類，對擅自在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行文物保護(hù)工程以外的其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)以及其他嚴(yán)重違法行為加大處罰力度，并做好與刑法、治安管理處罰法的銜接。

保證法律規(guī)定有效實(shí)施

為了保證新修訂的文物保護(hù)法各項(xiàng)規(guī)定貫徹落實(shí)，還有兩方面的工作要加強(qiáng)。

一是抓緊出臺配套規(guī)定。新修訂的文物保護(hù)法明確了若干需要制定或修改配套規(guī)定的條文，如明確文物認(rèn)定的主體、標(biāo)準(zhǔn)和程序，由國務(wù)院規(guī)定并公布；明確國有文物收藏單位不再收藏的文物退出館藏的辦法，由國務(wù)院文物行政部門制定并公布；明確國家禁止出境的文物的具體范圍，由國務(wù)院文物行政部門規(guī)定并公布，等等。此外，在立法過程中，有的還建議細(xì)化考古發(fā)掘文物移交、降低文物銷售單位準(zhǔn)入門檻等，這些問題還需在配套規(guī)定中進(jìn)一步細(xì)化。有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)按照立法法的要求及時(shí)出臺相關(guān)配套規(guī)定。

二是加強(qiáng)法律宣傳引導(dǎo)。要將文物保護(hù)法納入普法內(nèi)容，利用“國際博物館日”“文化和自然遺產(chǎn)日”等重要節(jié)點(diǎn)，創(chuàng)新傳播方式，加大宣傳力度，增強(qiáng)全民文物保護(hù)的意識，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與文物保護(hù)的積極性。要讓法律實(shí)施各相關(guān)方都知曉、理解、熟悉法律規(guī)定的內(nèi)容，推動(dòng)法律全面有效落地實(shí)施，把歷經(jīng)滄桑留下的中華文明瑰寶呵護(hù)好、弘揚(yáng)好、發(fā)展好。

（摘自《瞭望》2024年第49期。作者為全國人大常委會(huì)法工委行政法室主任）