關(guān)于深化財(cái)稅體制改革目標(biāo)的認(rèn)識(shí)

財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是什么？這里先談現(xiàn)代財(cái)政這一財(cái)稅改革的目標(biāo)，接著再談數(shù)字財(cái)政、發(fā)展型財(cái)政和經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政。

一、現(xiàn)代財(cái)政

首先，我們來(lái)回顧一下新一輪財(cái)稅體制改革的核心內(nèi)容。2023年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，提出謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確財(cái)稅體制改革的具體目標(biāo)，它與黨的十八屆三中全會(huì)的改革精神是一脈相承的，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。部分改革措施已經(jīng)落地實(shí)施，那么接下來(lái)，改革的具體方向又是什么呢？

先來(lái)看預(yù)算改革。預(yù)算改革的核心在于財(cái)政資源與預(yù)算資源的有效統(tǒng)籌。當(dāng)前，我們面臨的許多問(wèn)題都與預(yù)算管理的不足息息相關(guān)。此次改革明確提出要“深化零基預(yù)算改革”，而非僅僅進(jìn)行試點(diǎn)?；赝鲜兰o(jì)末的預(yù)算改革實(shí)踐，雖然零基預(yù)算理念已經(jīng)深入人心，但在實(shí)際操作中，許多地方仍然難以推進(jìn)?，F(xiàn)在，我們已經(jīng)不再是面臨選擇的問(wèn)題，而是需要明確如何去做、做到何種程度。當(dāng)前，正是推進(jìn)零基預(yù)算改革的契機(jī)。

再來(lái)看稅制改革。其中，研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度備受關(guān)注。新業(yè)態(tài)本身具有不穩(wěn)定性，如何在這種不穩(wěn)定性中尋求稅制的穩(wěn)定性，無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

最后看央地財(cái)政關(guān)系改革。此次改革方案中關(guān)于央地財(cái)政關(guān)系的描述占據(jù)了相當(dāng)篇幅，特別強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)地方自主財(cái)力。這與當(dāng)前推行的增量財(cái)政政策緊密相連，體現(xiàn)了政策與改革之間的密切關(guān)系。

總的來(lái)看，深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是構(gòu)建與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的財(cái)政制度。這是對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度的一種新詮釋，更加強(qiáng)調(diào)其與中國(guó)式現(xiàn)代化的緊密聯(lián)系。中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)財(cái)政制度提出了新的要求，即構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代財(cái)政制度。那么，現(xiàn)代財(cái)政制度究竟應(yīng)該是怎樣的呢？我認(rèn)為，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，凡政府收支、政府資產(chǎn)負(fù)債以及政府資金運(yùn)動(dòng)等，都屬于財(cái)政范疇。過(guò)去，財(cái)政職能被過(guò)度分散，導(dǎo)致政府不同部門都具有收入功能，政府資產(chǎn)難以統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌。隨著權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立，這些問(wèn)題正在逐步得到解決。

預(yù)算作為財(cái)政的重要組成部分，其專業(yè)性極強(qiáng)，不僅關(guān)乎資金的分配和使用，更體現(xiàn)了一種治理技術(shù)。它要求我們?cè)诳紤]資金需求的同時(shí)，還要注重合規(guī)性和績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。最終，財(cái)政制度應(yīng)該成為動(dòng)態(tài)治理的工具，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的不斷變化而靈活調(diào)整。

在科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的背景下，現(xiàn)代財(cái)政又該如何適應(yīng)呢？現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起必然伴隨著現(xiàn)代財(cái)政制度的建立。然而，在不同的時(shí)代背景下，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)有其獨(dú)特的表現(xiàn)形式。中國(guó)式現(xiàn)代財(cái)政制度在面臨新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的挑戰(zhàn)時(shí)，應(yīng)如何定位和發(fā)展呢？這無(wú)疑是一個(gè)值得我們深入思考和探索的問(wèn)題。特別是在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的浪潮中，政府角色和產(chǎn)業(yè)布局都將發(fā)生深刻變化，財(cái)政制度必須與之相適應(yīng)，以更好地服務(wù)于國(guó)家的發(fā)展和人民的福祉。

二、數(shù)字財(cái)政

在財(cái)政治理的范疇內(nèi)，數(shù)字財(cái)政的議題日益凸顯其重要性。隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與行業(yè)的迭代，我們正從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)逐步邁入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，進(jìn)而步入數(shù)字文明時(shí)代。然而，數(shù)字文明將在多大程度上重塑或替代工業(yè)文明，仍是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。如果這種變革僅僅是邊際性的調(diào)整，那么現(xiàn)有的制度或許只需進(jìn)行相應(yīng)的邊際修正；倘若這是一場(chǎng)全面性的變革，那么全新的制度與框架或?qū)?yīng)運(yùn)而生，畢竟這涉及眾多領(lǐng)域的深刻變遷。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，不僅改變了經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行邏輯與業(yè)態(tài)模式，更給政府治理帶來(lái)了全新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。在過(guò)去，中央與地方之間的信息傳遞存在諸多障礙，而如今，在數(shù)字技術(shù)的助力下，這一難題似乎迎刃而解。信息的暢通無(wú)阻為決策提供了堅(jiān)實(shí)的依據(jù)，使得政府能夠更加精準(zhǔn)地把握基層動(dòng)態(tài)，從而作出更為科學(xué)合理的決策。

此外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也促使政府層級(jí)結(jié)構(gòu)發(fā)生潛在的變化?；蛟S在不久的將來(lái)，我們不再需要五級(jí)政府架構(gòu)，而是可以通過(guò)優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)更為高效的三級(jí)政府體系。這一變革為政府組織結(jié)構(gòu)的研究提供了廣闊的空間，也促使我們重新審視并調(diào)整政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

當(dāng)然，不同地區(qū)的財(cái)政治理水平存在差異，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。然而，在數(shù)字化與預(yù)算管理一體化的推動(dòng)下，這種差異正在逐漸縮小。部分發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)是將數(shù)字化管理迅速傳播至治理水平存在薄弱環(huán)節(jié)的地區(qū)，從而提升整體的財(cái)政治理水平。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)人員培訓(xùn)與技術(shù)支持，我們可以進(jìn)一步提升這些地區(qū)的財(cái)政管理能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理的全面升級(jí)。

三、發(fā)展型財(cái)政

中國(guó)所致力于建設(shè)的現(xiàn)代財(cái)政在很大程度上是發(fā)展型財(cái)政。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家所進(jìn)行的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，自然要按照發(fā)展的要求去做。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。高質(zhì)量發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展說(shuō)白了，就是要發(fā)展生產(chǎn)力。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，決定了現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)在很大程度上仍然是發(fā)展型財(cái)政。發(fā)展型財(cái)政是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)適應(yīng)發(fā)展中國(guó)家這一國(guó)情的內(nèi)在要求。改革就是要讓中國(guó)發(fā)展得更快更加平穩(wěn)，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。發(fā)展型財(cái)政需要面對(duì)發(fā)展中國(guó)家公共服務(wù)體系構(gòu)建中的諸多短板，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等多個(gè)方面角力。這些短板都是發(fā)展所需要解決的問(wèn)題，是人民對(duì)美好生活的向往所不可或缺的內(nèi)容。公共服務(wù)的提供除了總量問(wèn)題之外，還有城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距問(wèn)題。公共服務(wù)均等化并達(dá)到最低水平的基本公共服務(wù)，是發(fā)展型財(cái)政需要著力保障的重點(diǎn)。

發(fā)展型財(cái)政需要面對(duì)財(cái)政收入制度中的短板，形成更加有利于高質(zhì)量發(fā)展的收入體系?，F(xiàn)代政府收入形式以稅收收入為主，同時(shí)有非稅收入、公債收入，三者之間形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體。高質(zhì)量發(fā)展要求政府收入法治化，決不允許非稅收入成為政府收入波動(dòng)的調(diào)節(jié)器。非稅收入管理要在財(cái)政收入法治化的前提下進(jìn)行。公債收入一方面調(diào)節(jié)財(cái)政收入的余缺，另一方面在現(xiàn)代財(cái)政治理中，公債政策已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要手段之一。公債發(fā)行已經(jīng)超越了最初意義上彌補(bǔ)財(cái)政收入不足和調(diào)節(jié)財(cái)政收入余缺的功能，而緊緊地與宏觀經(jīng)濟(jì)治理和金融市場(chǎng)的發(fā)展聯(lián)系在一起。國(guó)債收益率曲線在金融市場(chǎng)的完善和利率市場(chǎng)化中都具有重要作用。作為貨幣政策手段的公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)，公債是不可或缺的交易對(duì)象。公債種類的選擇、公債規(guī)模的確定、公債利率的形成機(jī)制等，都需要進(jìn)一步完善，這都是發(fā)展中需要解決的問(wèn)題。發(fā)展型財(cái)政強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家財(cái)政的特殊性。隨著國(guó)家發(fā)展，中國(guó)成為發(fā)達(dá)國(guó)家之后，發(fā)展仍然是需要的，但那已經(jīng)是更高發(fā)展階段的發(fā)展，所面對(duì)的任務(wù)不同，不同于作為發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展。當(dāng)下的發(fā)展型財(cái)政，需要鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，需要為中國(guó)跨過(guò)“中等收入陷阱”提供財(cái)力保障，這與發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代財(cái)政有天壤之別。

四、經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政

現(xiàn)代財(cái)政仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政。有一段時(shí)間，人們出于對(duì)公共財(cái)政的誤解，認(rèn)為中國(guó)財(cái)政不應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政。這種觀點(diǎn)是對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政的誤解。國(guó)家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，財(cái)政能不服務(wù)于這個(gè)中心嗎？

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下不同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政更多地通過(guò)直接投資方式參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，且投入領(lǐng)域覆蓋面廣，投資幾乎包括所有領(lǐng)域。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，服務(wù)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的財(cái)政也有直接投資，但覆蓋面較窄。經(jīng)濟(jì)建設(shè)要與堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”一致，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)一視同仁，這樣，財(cái)政投資的領(lǐng)域?qū)⒏嗉性谔囟I(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)所覆蓋領(lǐng)域也在動(dòng)態(tài)優(yōu)化中?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》要求：“推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中?！边@三個(gè)“集中”，意味著國(guó)有資本的作用在發(fā)生變化，國(guó)有資本通過(guò)“集中”更好地發(fā)揮作用。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政在一定意義上是新經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政。新經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的投入范圍在發(fā)生變化，更加注重三個(gè)“集中”的要求。第二，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的作用方式從直接為主轉(zhuǎn)向間接為主。新經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政更多地體現(xiàn)在間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造更好的環(huán)境，提供更適宜的財(cái)政制度支持上。高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮作用，這就意味著財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支持要重點(diǎn)放在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈上。財(cái)政對(duì)加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的作用，可以視為在提供一種非特定的基本公共服務(wù)。

這種基本公共服務(wù)不同于需求側(cè)的消費(fèi)型公共服務(wù)，而是供給側(cè)的生產(chǎn)型公共服務(wù)，但都是公共服務(wù)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)有許多是市場(chǎng)主體不愿意介入或介入程度不足的領(lǐng)域，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)力量也可能不足。作為新質(zhì)生產(chǎn)力承載產(chǎn)業(yè)的各種現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，在不同程度上可能都需要財(cái)政的支持。新經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政只是說(shuō)明形式上的新。即使中國(guó)成為發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政還將可能長(zhǎng)時(shí)間存在。各國(guó)實(shí)踐中都在推行產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策的背后都有財(cái)政力量的支持，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家也不例外。

總之，我們關(guān)于建立現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)的理解，更多的是要在進(jìn)一步全面深化改革中深化財(cái)稅體制改革。新一輪財(cái)稅體制改革需要注重系統(tǒng)改革，現(xiàn)在的改革已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的先易后難，更多的是牽一發(fā)而動(dòng)全身，怎樣才能保持穩(wěn)定就變得非常重要?，F(xiàn)代財(cái)政、數(shù)字財(cái)政、發(fā)展型財(cái)政、經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政都是深化財(cái)稅體制改革目標(biāo)所對(duì)應(yīng)的內(nèi)容。

（本文為作者在第八屆財(cái)經(jīng)發(fā)展論壇上的主旨演講）