深化財(cái)稅體制改革與提高國家財(cái)政能力

黨的二十屆三中全會(huì)擘畫了深化財(cái)稅體制改革的戰(zhàn)略部署，核心是健全預(yù)算制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政關(guān)系。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，為到本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，必須“建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的財(cái)政”，提高國家財(cái)政能力無疑是深化財(cái)稅體制改革的題中之義和必然要求。

我把國家財(cái)政能力簡(jiǎn)單地分為三種，即財(cái)政汲取能力、財(cái)政治理能力和財(cái)政調(diào)控能力，三者相互依存，財(cái)政汲取能力是本源。在此，我僅從財(cái)政收入的角度來分析財(cái)政能力。從某種程度上說，財(cái)政收入規(guī)?？勺鳛楹饬控?cái)政汲取能力的代理指標(biāo)，稅收收入和直接稅收入規(guī)?？勺鳛楹饬控?cái)政治理能力的代理指標(biāo)，個(gè)人所得稅收入規(guī)?？勺鳛樨?cái)政調(diào)控能力的代理指標(biāo)。

一、財(cái)政汲取能力

財(cái)政收入規(guī)?？梢哉f是反映財(cái)政汲取能力的最直接、最簡(jiǎn)單的量化指標(biāo)。為了在比較分析時(shí)具有可比性，以一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等“四本預(yù)算”當(dāng)年收入占GDP比率（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政收入比率”）來度量財(cái)政收入規(guī)模。2013—2022年，我國財(cái)政收入比率從35.7%降至30.4%，2022年比2013年下降了5.3個(gè)百分點(diǎn)，或者說，財(cái)政收入比率降低了近15%。相比之下，同期11個(gè)中高收入國家平均從32.7%微增至33.5%，27個(gè)最發(fā)達(dá)國家平均保持在42%左右。

近十年來，我國財(cái)政收入比率明顯降低，是中國特色社會(huì)主義新時(shí)代積極財(cái)政政策落到實(shí)處、卓有成效的重要體現(xiàn)。為了完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建新發(fā)展格局，積極財(cái)政政策的著力點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向了改善供給側(cè)、減輕微觀經(jīng)濟(jì)主體負(fù)擔(dān)、激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)新活力，從“減稅降費(fèi)”到“減稅降費(fèi)+緩稅緩費(fèi)”再到“減稅降費(fèi)+緩稅緩費(fèi)+留抵退稅”，“稅費(fèi)優(yōu)惠政策步步加力、不斷擴(kuò)圍”。2013—2022年，累計(jì)新增減稅降費(fèi)和退稅緩稅緩費(fèi)超13萬億元。這種空前的、大規(guī)模的、制度性減稅降費(fèi)政策無疑會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入比率或我們?nèi)粘Ｕf的“宏觀稅負(fù)”降低。

在深化財(cái)稅體制改革進(jìn)程中，“宏觀稅負(fù)”需要保持總體穩(wěn)定甚至應(yīng)有所提高。首先從國內(nèi)發(fā)展需要來看：第一，減稅降費(fèi)的邊際效應(yīng)可能在遞減甚至可能只存在我所謂的“甜點(diǎn)效應(yīng)”；第二，大規(guī)模減稅降費(fèi)無疑要與財(cái)政可持續(xù)性（或者說財(cái)政承受能力）統(tǒng)籌考量；第三，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化必然需要一定的財(cái)政實(shí)力。其次從國際比較來看，前述數(shù)據(jù)表明，2022年發(fā)達(dá)國家平均財(cái)政收入比率高出我國11.6個(gè)百分點(diǎn)，發(fā)展水平接近的中高收入國家的平均財(cái)政收入比率也高出我國3.1個(gè)百分點(diǎn)?；谶@些有待論證的簡(jiǎn)要敘事和簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)對(duì)比，不難看出，在深化財(cái)稅體制改革進(jìn)程中，要加強(qiáng)財(cái)政汲取能力建設(shè)。

二、財(cái)政治理能力

國家預(yù)算是國家治理體系的重要一環(huán)，更是財(cái)政治理的主要載體。從國家預(yù)算角度來看，我國預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，因此，財(cái)政收入體系便由一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入構(gòu)成。這四類收入的本質(zhì)區(qū)別在于國家獲取收入的依據(jù)不同，可粗略地分為憑借政治權(quán)力、行政權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力。倘若將上述“四本預(yù)算”收入綜合起來大致分為兩類的話，一類是稅收收入，另一類是非稅收入。稅收收入是一般公共預(yù)算收入的主體，一般公共預(yù)算收入的其余部分加上其他“三本預(yù)算”的收入可統(tǒng)稱為非稅收入。

稅收是國家憑借政治權(quán)力取得收入，具有強(qiáng)制性、無償性、固定性。從某種意義上說，稅收形式的法治性要強(qiáng)于其他財(cái)政收入形式，故在現(xiàn)代社會(huì)才有稅收法定主義之說。若以財(cái)政收入形式的法治性作為衡量財(cái)政治理能力的一個(gè)代理指標(biāo)，那么，稅收收入占財(cái)政收入的比重（以下簡(jiǎn)稱“稅收收入比重”）越高，在一定程度上就表明財(cái)政收入體系的法治性越強(qiáng)，財(cái)政治理能力越強(qiáng)。就此指標(biāo)而言，如果與2022年38個(gè)OECD國家的平均水平（80%）相比，我國的稅收收入比重顯得比較低（57%）。因此，在落實(shí)深化財(cái)稅體制改革的各種舉措時(shí)，需要關(guān)注稅收收入比重的變化。

同時(shí)，直接稅收入占財(cái)政收入的比重（以下簡(jiǎn)稱“直接稅收入比重”）越高，也可能預(yù)示財(cái)政治理能力越強(qiáng)。眾所周知，以稅收負(fù)擔(dān)是否能轉(zhuǎn)嫁為大致標(biāo)準(zhǔn)，稅收體系可分為直接稅和間接稅。對(duì)于直接稅，納稅人通常無法將稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁出去，更直白地說，納稅人能直接感受到稅收負(fù)擔(dān)，或者說稅收感知度比較高。所以，直接稅收入比重的高低，不僅反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收征管水平，也能反映出稅收道德和稅收文化水平，而稅收道德和稅收文化水平的高低蘊(yùn)含著財(cái)政治理能力的強(qiáng)弱。從2022年的情況來看，我國直接稅收入（含社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)）比重為42%，比38個(gè)OECD國家的平均水平（59%）低近28%。因此，從這個(gè)角度來說，提高直接稅收入比重依然是深化財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)。

三、財(cái)政調(diào)控能力

這里所說的財(cái)政調(diào)控能力包含兩個(gè)方面，一是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)能力，二是公平收入分配能力。如果僅從財(cái)政收入角度而言，這兩種能力都與財(cái)政收入體系的累進(jìn)性有關(guān)，而財(cái)政收入體系的累進(jìn)性主要取決于個(gè)人所得稅的超額累進(jìn)稅率機(jī)制和收入規(guī)模。當(dāng)這兩個(gè)條件得到充分滿足時(shí)，個(gè)人所得稅不僅能發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器的作用，助推宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，還能使可支配收入合理分布，有助于公平收入分配。因此，從某種程度上說，個(gè)人所得稅收入比例越高，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)能力和公平收入分配能力越大。

我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行的是超額累進(jìn)稅率，比如綜合所得適用7級(jí)超額累進(jìn)稅率，從3%至45%。應(yīng)當(dāng)說，個(gè)人所得稅稅率級(jí)次比較多，最高邊際稅率也不低，基本具備了穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)和公平收入分配的必要條件，但無論從我國歷次宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的主要舉措來看，還是以基尼系數(shù)衡量的收入差距縮小來看，個(gè)人所得稅的作用并不顯著。原因何在？在我看來，其根本原因就在于缺少了“體量”這一充分條件，亦即個(gè)人所得稅的收入規(guī)模過小。

為了比較得相對(duì)充分一些，我用個(gè)人所得稅收入占GDP的比率（以下簡(jiǎn)稱“個(gè)人所得稅比率”）和個(gè)人所得稅收入占財(cái)政收入的比重（以下簡(jiǎn)稱“個(gè)人所得稅比重”）來度量個(gè)人所得稅收入規(guī)模。2022年，我國個(gè)人所得稅比率為1.18%，38個(gè)OECD國家的平均水平為8.3%，其中，27個(gè)發(fā)達(dá)高收入國家的平均水平為9.9%，5個(gè)中高收入國家的平均水平為2.7%。同年，我國個(gè)人所得稅比重為3.9%，38個(gè)OECD國家的平均水平為20%，其中，27個(gè)發(fā)達(dá)高收入國家的平均水平為23%，5個(gè)中高收入國家的平均水平為7.8%。展望未來，我國在深化財(cái)稅體制改革的進(jìn)程中，要加強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，個(gè)人所得稅的制度建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。