淺析目前我國(guó)宅基地制度存在的問(wèn)題及解決路徑

摘要：本文首先對(duì)宅基地制度發(fā)展概況做了闡述。通過(guò)一系列政府文件和法律條文的內(nèi)容簡(jiǎn)述指出了宅基地制度改革的必要性，分析了我國(guó)宅基地制度建設(shè)和發(fā)展所面臨的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：宅基地制度；改革；閑置；對(duì)策措施

宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地[1]。

宅基地是農(nóng)民的立身之本、發(fā)展之基，是農(nóng)民生存、生活的必備要件，只有農(nóng)村居民可以向所在村集體申請(qǐng)用于建設(shè)住宅及附屬設(shè)施的無(wú)償、無(wú)期限的土地。新中國(guó)成立以來(lái)，宅基地制度發(fā)展主要分為三個(gè)階段：第一階段：1949—1958年，此期間宅基地屬于農(nóng)民私有，農(nóng)民持有房產(chǎn)證書，對(duì)宅基地享有完全的所有權(quán)，包括出租權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等；第二階段：1958—1978年，這個(gè)時(shí)期我國(guó)進(jìn)入人民公社化，宅基地為集體所有，農(nóng)民個(gè)人只享有使用權(quán)而沒(méi)有處置權(quán)。但是，根據(jù)“房地分離、一宅兩制”的原則，農(nóng)民對(duì)宅基地之上的自建房屋享有出租和買賣的權(quán)利；第三階段：1978年至今，這個(gè)時(shí)期實(shí)現(xiàn)了公有私用制度的強(qiáng)化和使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)，限制城鎮(zhèn)居民以及一些中小企業(yè)家回村購(gòu)買宅基地。

目前，我國(guó)正站在新征程、新起點(diǎn)的歷史新階段，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的遠(yuǎn)大目標(biāo)，全國(guó)各地各行業(yè)都在緊鑼密鼓地大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村宅基地也需要緊跟形勢(shì)進(jìn)行改革，激發(fā)宅基地的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)活力，適應(yīng)中國(guó)夢(mèng)的要求。2018年，中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出探索宅基地的集體所有權(quán)和農(nóng)民資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”改革的政策方針[2]；2019年，發(fā)布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》[3]和黨的二十屆三中全會(huì)《決定》都明確指出提高閑置宅基地的使用率；2019年，中央全面深化改革委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中指出，要將閑置宅基地這一土地要素市場(chǎng)化[4]，滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于土地要素的需求；2019年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行了修訂，將原第六十三條中“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”刪除[5]，修改為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、出租等相關(guān)規(guī)定，并且在新法第六十二條增加了“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規(guī)定[6]。以上各項(xiàng)文件都體現(xiàn)了我國(guó)目前從政策到法律層面都鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民個(gè)人充分利用宅基地，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，使閑置宅基地經(jīng)過(guò)改革重新進(jìn)入到社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去創(chuàng)造價(jià)值，實(shí)現(xiàn)資源的合理使用，進(jìn)而增加農(nóng)民和村集體的收入，使農(nóng)民的生活更加富足，響應(yīng)了建設(shè)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，穩(wěn)定“三農(nóng)”發(fā)展助力。

1 我國(guó)目前宅基地制度建設(shè)面臨的問(wèn)題分析

1.1 宅基地閑置日益嚴(yán)重，土地資源存在浪費(fèi)的現(xiàn)象

我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村人口大量流入城市，導(dǎo)致宅基地大量閑置。2024年，我國(guó)宅基地的閑置率約為10%，這是對(duì)珍貴土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村人口的遷移是17SvE57L2nR6i7+XQpglJqOOg/PTq8nQfLZ+ckaN270=宅基地閑置的直接原因。其中，還存在內(nèi)在的深層原因：一是宅基地的自身權(quán)利屬性。農(nóng)民向村集體提出宅基地申請(qǐng)后，如果符合條件經(jīng)集體批準(zhǔn)便可以無(wú)償性、無(wú)期限地獲得宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)，導(dǎo)致即使農(nóng)戶已經(jīng)全家入城也不選擇放棄宅基地，將其作為自己生存的最后一道保障，不肯輕易放棄這一財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，體現(xiàn)了人對(duì)于權(quán)利所具有的天然的趨向性；二是宅基地流轉(zhuǎn)的主體受限。因?yàn)檎刂荒苡纱寮w的組成人員使用，所以，在進(jìn)行宅基地使用流轉(zhuǎn)時(shí)也只能對(duì)本村的村民而不能對(duì)外村或城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，限制了宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)范圍，大大降低了宅基地流轉(zhuǎn)成功的可能性，最終進(jìn)入閑置狀態(tài)；三是農(nóng)村傳統(tǒng)文化理念的桎梏。農(nóng)村大多都有著“祖宅不可賣”的傳統(tǒng)思想，認(rèn)為祖宅是自己落葉歸根之處，如果隨意地售賣、出租祖宅會(huì)遭受祖先的責(zé)難等封建迷信思維，因此，寧愿將其閑置也不愿意將其處置。四是基層居民自治組織并不能進(jìn)行專業(yè)化的規(guī)劃管理，對(duì)宅基地的分配不合理、不規(guī)范，缺乏上級(jí)政府的監(jiān)督管制，從而導(dǎo)致了很多“人少地多，人多地少”等不合邏輯的情況；五是宅基地功能定位過(guò)于單一。宅基地顧名思義是用來(lái)建筑住宅的土地。但是，新時(shí)代新階段應(yīng)該賦予其更多的意義，使其擁有更多的用途，成為一道豐富的多選題，而不是在居住和閑置兩者之間二選一。宅基地的閑置是對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一大沉重打擊，在農(nóng)村本就為數(shù)不多可以為發(fā)展經(jīng)濟(jì)利用的資源中，土地資源是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要依賴的重中之重，浪費(fèi)了土地資源就是錯(cuò)失了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)。

1.2 宅基地面積持續(xù)增加，威脅耕地面積

宅基地作為農(nóng)民生活的基礎(chǔ)，所涉及范圍很廣，缺乏嚴(yán)格明確的審批程序，監(jiān)管不力導(dǎo)致宅基地的面積越來(lái)越大，出現(xiàn)了侵占耕地建房的情況，還出現(xiàn)了存在一戶多地、超占宅基地等。適當(dāng)擴(kuò)大宅基地面積提高農(nóng)民生活質(zhì)量，滿足農(nóng)民對(duì)美好生活的需求是可以的。但是，通過(guò)犧牲耕地來(lái)擴(kuò)大宅基地是絕對(duì)不允許的。我國(guó)的耕地安全是糧食安全的前提，社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，對(duì)于侵占耕地的行為必須堅(jiān)持“零容忍”的態(tài)度，否則，每家每戶都占一點(diǎn)，最后累積形成的后果將是難以承受的。

1.3 法律法規(guī)不完善，缺乏明確的行為指引

雖然宅基地改革在政策層面上已基本明晰，上文所提到的若干政策也近乎科學(xué)、全面地概括了宅基地改革的注意事項(xiàng)，但是，在社會(huì)主義法治國(guó)家，改革必須于法有據(jù)，改革和法治如車之兩輪，鳥(niǎo)之雙翼。如果不能在法律層面上找到改革的依據(jù)，那么，這一改革的權(quán)威和公信力將會(huì)大打折扣。同時(shí)，如果相關(guān)的法律法規(guī)缺位，在改革程序的運(yùn)行過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)利也會(huì)沒(méi)有保障，從而導(dǎo)致農(nóng)民群眾的合法權(quán)益受到損失。農(nóng)民群眾便不愿參與改革，降低改革的效率和效果。

2 宅基地制度面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及解決路徑探索

2.1 大力推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，提高宅基地的利用率

宅基地制度中的三權(quán)就是指集體對(duì)于宅基地的所有權(quán)以及農(nóng)戶對(duì)于宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一體?！叭龣?quán)分置”改革就是將宅基地的使用權(quán)從其中分離出來(lái)，從而農(nóng)戶可以對(duì)閑置的宅基地?fù)碛懈嗟淖灾魈幹脵?quán)利，在確保所有權(quán)仍然歸集體所擁有、資格權(quán)依然歸農(nóng)戶所擁有的穩(wěn)定前提下，允許農(nóng)戶將宅基地有償出租或者開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)效益，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。

2.1.1 健全相應(yīng)法律法規(guī)，為改革提供法律依據(jù)

改革要堅(jiān)持立法先行，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行改革，不能在法之外開(kāi)展改革活動(dòng)，可以將試點(diǎn)活動(dòng)中積累的成功經(jīng)驗(yàn)通過(guò)立法推行全國(guó)，從而得以通過(guò)法治推動(dòng)改革的效能。宅基地改革的相關(guān)立法必須對(duì)宅基地改革的主體、程序、效力等方面明文規(guī)定，使改革于法有據(jù)，使農(nóng)民群眾信服；同時(shí)，必須在法律法規(guī)中明確農(nóng)民群眾享有對(duì)宅基地改革中所遭受的侵權(quán)行為的救濟(jì)權(quán)，沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利和自由。可以在相關(guān)機(jī)關(guān)設(shè)置專門的宅基地改革糾紛解決部門，在法律援助部門設(shè)置專門窗口為農(nóng)民群眾提供相應(yīng)的法律幫助以及在法院劃分專門審理宅基地糾紛的法庭，專業(yè)化、精細(xì)化地解決宅基地改革中產(chǎn)生的糾紛，做到宅基地改革能夠增加而不是減少農(nóng)民群眾幸福感和滿足感。

2.1.2 推進(jìn)宅基地使用功能和選擇的多元化

宅基地閑置的原因之一就是功能局限于居住，從而導(dǎo)致沒(méi)有選擇的空間而閑置起來(lái)。目前，人民的生活愈加豐富多彩，生活水平也越來(lái)越高，有了超出衣食住行等簡(jiǎn)單生存之外的其他需求，宅基地改革應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代實(shí)現(xiàn)自身功能的多元化以謀求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。一是可以發(fā)揮其作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的功能，可以出租宅基地房屋牟利，也可以將房屋作為抵押的擔(dān)?；I集資金創(chuàng)業(yè)；二是如果村莊處于山清水秀、風(fēng)景優(yōu)美之處，村集體可以大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，既可以為村集體增加收入用以完善村內(nèi)各種基礎(chǔ)設(shè)施，也可以將一些空閑的宅基地改造成度假村、民宿等接待游客，增加村民的收入，使閑置的土地資源得以利用；三是可以將閑置宅基地聯(lián)合起來(lái)成立小作坊、小工廠等，增加村民的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)和手工業(yè)雙軌發(fā)展；四是可以村集體將閑置的宅基地租下來(lái)搭建村民活動(dòng)中心、養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)、診所等便民設(shè)施，促進(jìn)村民物質(zhì)和精神文化的雙豐收。五是可以以宅基地入股企業(yè)。宅基地入股企業(yè)需要通過(guò)試點(diǎn)活動(dòng)確立具體的程序，如宅基地的價(jià)值的評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)如果破產(chǎn)宅基地如何處置都需要進(jìn)一步地探索和實(shí)踐。對(duì)于以上農(nóng)民群眾利用宅基地開(kāi)展的產(chǎn)業(yè)，政府可以為其提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，提高農(nóng)民改革的積極性和主動(dòng)性，使由上而下的改革真正深入人民群眾的內(nèi)心。

2.1.3 形成多元主體格局，多方參與改革

改革不是單一的政府發(fā)號(hào)施令，也不是人民群眾的片面服從政策要求，而是要形成一個(gè)多元互動(dòng)的改革格局，主要為政府推動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和公民自覺(jué)。政府是國(guó)家的代表，是公民權(quán)利讓渡所形成的機(jī)構(gòu)，其應(yīng)該通過(guò)創(chuàng)制法律、制定政策來(lái)指導(dǎo)宅基地改革活動(dòng)，發(fā)揮政府應(yīng)有的統(tǒng)領(lǐng)指引功能；市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)在宅基地這一資源配置中起決定性作用，各地應(yīng)該因地制宜地拓寬宅基地的適用，使宅基地資源得以高效地利用；村集體應(yīng)該積極地召開(kāi)村民會(huì)議，收集民意，尊重民意，通過(guò)村規(guī)民約將法律和政策中的具體要求予以細(xì)化，盡到自己的告知義務(wù)，確保村民能夠享有足夠的知情權(quán)和參與權(quán)，落實(shí)民主集中制的要求，實(shí)現(xiàn)集體利益和個(gè)人利益的平衡，發(fā)揮出“最后一公里”的應(yīng)有的作用；村民個(gè)人應(yīng)該積極了解政策內(nèi)容，配合政府和村集體的改革工作，確保自身權(quán)益不可侵犯，堅(jiān)持自己在改革中的主體地位。

2.1.4 相互配合、相互制約，發(fā)揮協(xié)同作用

與宅基地改革管理的相關(guān)部門包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)土資源部、司法部等應(yīng)該建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)彼此之間的配合，提高改革的效率和工作效能。多方聯(lián)合發(fā)布改革的相關(guān)政策，增強(qiáng)改革的權(quán)威性和保障性。但同時(shí)部門之間也要避免“配合有余，制約不足”的現(xiàn)象發(fā)生，加強(qiáng)相互之間的監(jiān)督，一切以人民的利益為根本宗旨，打擊從宅基地改革中謀取不當(dāng)利益的行為，努力實(shí)現(xiàn)由管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

2.1.5 推進(jìn)宅基地改革政策的宣傳工作

農(nóng)村與城鎮(zhèn)相比較，人們的信息相對(duì)閉塞，基層政府應(yīng)當(dāng)聯(lián)合村民自治組織——村委會(huì)進(jìn)行改革的宣傳工作，通過(guò)張貼公告、調(diào)查問(wèn)卷、入戶走訪等一系列措施使農(nóng)民群眾了解農(nóng)村改革的具體內(nèi)容、方式、優(yōu)點(diǎn)等，提高村民的明知性和明智性，既有利于改革工作的開(kāi)展，也有利于村民積極維護(hù)自身的合法

權(quán)益。

2.2 完善宅基地退出政策

對(duì)于部分進(jìn)城落戶的農(nóng)戶或有其他情況不宜行使宅基地使用權(quán)的，宅基地如何處置需要明確的政策指導(dǎo)。首先，宅基地的退出關(guān)乎很多農(nóng)民的“根脈”，必須尊重農(nóng)民群眾的主體地位，確保其是自愿地退出而不是被威脅、引誘而退出；其次，要保證退出后的農(nóng)民群眾可以獲得合理的補(bǔ)償，目前的補(bǔ)償方式主要有貨幣補(bǔ)償和住房補(bǔ)償兩種；最后，一定要考慮到農(nóng)民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和切身利益，不要為了完成工作考核目標(biāo)而機(jī)械地辦理宅基地的退出，而是要考慮到每個(gè)農(nóng)戶的具體情況，根據(jù)“長(zhǎng)期不變”方針的指導(dǎo)，能不退出就不退出，為農(nóng)民群眾留下最后的基本生存保障。

2.3 完善宅基地制度的監(jiān)督管理，確保宅基地分配的合法合理

對(duì)于現(xiàn)實(shí)中“一戶多地”、給退休回鄉(xiāng)干部分配宅基地等不合規(guī)行為，必須通過(guò)動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理進(jìn)行清算。權(quán)力本身帶有濫用的屬性，必須對(duì)其加以監(jiān)督和制約。宅基地制度的合法實(shí)施，不僅僅需要村委會(huì)干部、基層政府工作人員的政治操守和法律意識(shí)，還需要建立完善的監(jiān)督機(jī)制。宅基地分配管理：首先，應(yīng)該召開(kāi)村民大會(huì)，保證分配宅基地的公開(kāi)透明，接受群眾監(jiān)督；其次，應(yīng)當(dāng)建立備案匯報(bào)審查機(jī)制，由村委會(huì)對(duì)于宅基地的分配情況定期呈報(bào)上級(jí)人民政府的相關(guān)部門由其進(jìn)行審查，對(duì)于不合規(guī)不合法的宅基地分配行為應(yīng)該及時(shí)的制止和糾正；最后，為農(nóng)民群眾就宅基地存在的問(wèn)題提供申訴的途徑，暢通群眾的訴求表達(dá)。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)正處于新發(fā)展階這一建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵時(shí)期。激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，深化要素市場(chǎng)化改革，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。宅基地制度已經(jīng)到了必須改革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過(guò)宅基地改革這關(guān)鍵一招提高宅基地的利用率，優(yōu)化土地資源配置，進(jìn)而大大激發(fā)農(nóng)村的生產(chǎn)活力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展。但是，宅基地改革必須循序漸進(jìn)、審慎推行，充分考慮群眾利益，使這次改革成為我國(guó)土地制度上濃墨重彩的一筆。

參考文獻(xiàn)

[1] 梁紅華.農(nóng)村閑置宅基地盤活利用現(xiàn)狀及對(duì)策建議——以肥西縣4個(gè)試點(diǎn)村為例[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)，2021，27（19）：101-106.

[2] 呂軍書，張碩.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵，價(jià)值與實(shí)現(xiàn)路徑[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2020（6）：92-94.

[3] 胡巍巍，夏紅，王玉庭，等.數(shù)字化賦能閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活改革[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)信息，2022（3）：90-98.

[4] 張明源.財(cái)政赤字貨幣化的闡析及宏觀經(jīng)濟(jì)政策展望[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2020（19）：5-14.

[5] 張曉山.農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)[J].農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)周刊，2008（38）：12-15.

[6] 姚虹.論城市化進(jìn)程中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保障[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2021，19（1）：86-91.