城市共享電動單車治理中的理論問題

摘 要：共享電動單車在我國城市的快速發(fā)展，在給人民群眾帶來便利的同時也產(chǎn)生很多問題。治理這些問題必須依據(jù)一定理論。首先明確共享電動單車的準(zhǔn)公共物品屬性，進(jìn)而明確政府對其負(fù)有監(jiān)管職責(zé)；其次現(xiàn)代公共管理講求善治，在當(dāng)代中國就是要“以人民為中心”，共享電動單車治理必須圍繞這個中心不斷改進(jìn)；再次必須實(shí)現(xiàn)共享電動單車治理的法治化，不僅要盡快地立法還要實(shí)現(xiàn)“良法善治”，即圍繞“以人民為中心”進(jìn)行立法并執(zhí)行。從這些理論及其他相關(guān)理論出發(fā)制定相應(yīng)對策，才能解決前述問題。

關(guān)鍵詞：共享電動單車 治理 理論依據(jù) 公共物品 行政善治 行政法治

近年來共享電動單車在我國城市迅速發(fā)展。據(jù)艾媒咨詢（iiMedia Research）的數(shù)據(jù)顯示，“中國共享電單車投放規(guī)模逐年擴(kuò)大，2021年已投放382萬輛，預(yù)計(jì)2022年將投放495萬輛共享單車。”[1]共享電動單車與共享單車相比有很多不同，如前者比前后者馬力大、速度快，更易造成交通安全事故；且前者為內(nèi)含鋰電池的機(jī)電結(jié)構(gòu)，置于街邊長期日曬雨淋容易出現(xiàn)故障，從而導(dǎo)致安全事故甚至自燃起火……這些問題使其治理比對共享單車的治理更復(fù)雜、更棘手。[2]運(yùn)用行政法治理城市共享電動單車必須要依據(jù)相關(guān)理論。這些理論主要包括。

1 公共物品理論

公共物品理論是現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)以及公共管理領(lǐng)域中的重要理論。這個理論由亞里士多德最早提出，然后經(jīng)亞當(dāng)·斯密、托馬斯·霍布斯等思想家不斷發(fā)展，在現(xiàn)代的集大成者是美國學(xué)者保羅·薩繆爾森。薩氏將人類的物品分為兩類，即公共物品和私人物品。公共物品具有非競爭性和非排他性的特征，而私人物品則恰好相反，準(zhǔn)公共物品的競爭性和排他性位于前兩者之間。在現(xiàn)代社會中，公共物品基于其特性一般由政府提供，私人物品基于其特性一般由廠商提供。正如薩氏所說：“高效的公共物品通常需要政府提供，而私人物品則可由市場進(jìn)行有效的分配?！盵3]公法和私法是大陸法系國家對法律的分類，[4]政府提供公共物品必然要遵循行政程序、使用財政資金，其主要由以行政法為代表的公法規(guī)制。城市共享電動單車治理，首先要明晰城市共享電動單車的性質(zhì)。這樣才能對癥下藥，繼而實(shí)現(xiàn)法治和善治。

繼共享單車后，共享電動單車在我國迅速從一線城市向二線、三線城市發(fā)展；甚至在有些縣城都可見到其蹤影，而這些地方共享單車之前從未涉足過。共享電動單車在有些城鎮(zhèn)中“野蠻增長”，產(chǎn)生了很多的問題。這些問題的成因有很多，政府市政、交管部門的放權(quán)棄責(zé)、疏于管理是其中重要原因。這些部門在共享電動單車管理上之所以不作為，很大程度上與它們對共享電動單車的性質(zhì)認(rèn)識不清有關(guān)。“政府對公共物品或準(zhǔn)公共物品的提供負(fù)有不可推卸之責(zé)，然而并不代表政府必須基于此種職責(zé)而由其自身來直接提供此類物品……公共物品與準(zhǔn)公共物品的提供逐漸由政府直接提供轉(zhuǎn)向政企合作或由私企提供的方式，政府由以前的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡呋虮O(jiān)督者?！盵5]在城市中，由私人廠商提供作為公共物品或準(zhǔn)公共物品的共享電動單車運(yùn)營服務(wù)，政府應(yīng)對這種運(yùn)營服務(wù)履行監(jiān)管職責(zé)，扮演監(jiān)管者的角色，其手段就是行政法。共享電動單車涉及城市道路交通，理應(yīng)由道路交通法律法規(guī)調(diào)整，這類法律法規(guī)在我國屬于行政法的范疇?！霸谖覈审w系中，道路交通法律法規(guī)屬于行政法的范疇……道路交通管理是國家行政管理的重要組成部分。所以道路交通法律法規(guī)是一種行政法律規(guī)范。”[6]

2 行政善治理論

黨的十八屆三中全會做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在這個背景下，我國正在歷經(jīng)從“行政管理”到“行政治理”再到“行政善治”的重大變革。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！盵7]傳統(tǒng)社會強(qiáng)調(diào)“管制”，而現(xiàn)代社會則強(qiáng)調(diào)“治理”，兩者之間具有很多差異。就以行政管理為例。比“治理”更優(yōu)異的是“善治”，后者較之前者融入了更多的道德元素，即“善”?！吧浦尉褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵8]善治具有合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、穩(wěn)定性、廉潔性、公正性等十大特征。善治比治理更優(yōu)越：治理主要表現(xiàn)為方式的改進(jìn)，屬于形而下的層面；善治主要側(cè)重于理念的更新，屬于形而上的層面，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告當(dāng)中闡述了“以人民為中心”的思想：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民?！盵9]共享電動單車解決了城市“最后一公里”問題，其本身具有便民性，某種程度上也體現(xiàn)了“以人民為中心”的思想——增進(jìn)民生福祉、現(xiàn)代化建設(shè)成果惠及人民。

在共享電動單車運(yùn)營行為治理中，某些城市的做法就難稱得上善治，大致可歸納為三類：有些城市“一禁了之”，如杭州市。2017年9月，杭州市出臺《促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中指出暫時禁止發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)電動自行車。然而同年8月，交通運(yùn)輸部等十部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中僅僅是“不鼓勵發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車”；有些城市像對待此前的共享單車一樣“一罰了之”，[10]即經(jīng)常采用行政處罰（主要是罰款）的方式對待運(yùn)營商的不規(guī)范行為，其中難免存在“以罰代管”之嫌。

這些城市在共享電動單車運(yùn)營行為治理中，都不同程度地運(yùn)用了行政法手段，例如制定規(guī)范性文件是抽象行政行為，做出行政處罰等是具體行政行為，等等。但這些行為都很難稱得上是善治。例如“一收了之”，就徒增了共享電動單車騎行者的費(fèi)用，就很難稱得上是“以人民為中心”的“善治”。在行政管理領(lǐng)域中，我們可以這樣理解“行政善治”，即在對同一問題可采用多種行政法手段時，也應(yīng)堅(jiān)持“以人民為中心”，即從人民的利益出發(fā)選擇最有利于廣大民眾的手段。具體到共享電動單車治理中，就是逐步減少前述“禁”“收”“罰”等強(qiáng)制性手段的運(yùn)用，而更多應(yīng)采用行政指導(dǎo)等“柔性”化手段。

3 行政法治理論

行政法治既是行政法的基本原則，更是行政法的基本理念?！靶姓ㄖ卧瓌t乃是行政法之基本原則， 其貫穿行政立法、行政執(zhí)法及司法審判始終，并揭示行政法的根本價值屬性和基本價值目標(biāo)，是現(xiàn)代憲政法治精神的集中體現(xiàn)。”[11]無論是作為基本原則，還是作為基本理念，行政法治在內(nèi)涵上都非常地豐富。它強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的形成來自法律授予，行政權(quán)力的行使必須有法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)違法亦要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在邁向全面依法治國的當(dāng)代中國，行政法治已超越了行政法本身的范疇，而在整個法治建設(shè)中居于重要的地位，“行政法治建設(shè)是新時代法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容”。[12]然而另一方面，行政法治又與行政善治密切相關(guān)。古希臘思想家亞里士多德曾指出，所謂的“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定得良好的法律”，[13]即法治等于良法加普遍守法。黨的十八屆四中全會公報中指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！惫珗笾赋觥胺傻纳υ谟趯?shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！倍姓ㄒ嗳??！胺芍贫ǔ鰜硎且獙?shí)行的，如果制定的行政法律被束之高閣，那么即使再好也毫無意義?！盵14]良法不僅要“用”更要“善用”，“善用”是廣義上的良法的題中應(yīng)有之義。所謂“善用”，就是要在法律運(yùn)用的動機(jī)、過程以及效果上都始終保持良善。在當(dāng)代中國語境下就是始終“以人民為中心”，也就是法律運(yùn)用的動機(jī)、過程以及效果都要始終以人民的利益為中心。

在共享電動單車運(yùn)營行為治理中，從行政法治理論角度看，首先要重視相關(guān)的立法。2017年8月，交通運(yùn)輸部等十部門出臺《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》。從廣義上來看，“互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車”既包括共享單車，也包括本文論及的共享電動單車。但從內(nèi)容上看，這份文件主要針對共享單車，而關(guān)于共享電動單車只有一句“不鼓勵發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車”。據(jù)此，很多省市在隨后制定的有關(guān)地方政府規(guī)章時都是照抄原文，有些地方甚至變本加厲地將“鼓勵”二字刪去，變成了“不發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車”，如前文提及的杭州市。此前，國家文件稱“不鼓勵發(fā)展”共享電動單車，地方文件也稱“不鼓勵發(fā)展”甚至“不發(fā)展”共享電動單車，而今現(xiàn)狀卻是共享電動單車在這些城市中的大發(fā)展。有些城市共享電動單車規(guī)模已與共享單車等量齊觀，甚至有些城市（如商丘市），街面上已見不到共享單車的蹤影，而共享電動單車則隨處可見。

目前國家和很多地方都沒有專門針對共享電動單車運(yùn)營行為的規(guī)范性文件，政府治理共享電動單車仍缺乏有針對性的法律依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)呼喚有關(guān)共享電動單車的立法盡快地出臺。共享單車作為公共物品，需要政府、共享單車企業(yè)和市民合作共同管理。共享電動單車亦然。據(jù)此而言，這里有兩個方面的要求：一是政府固然仍然需要運(yùn)用行政法的手段施行行政管理，但必須改變以往居高臨下的官僚態(tài)度，將自己視為合作共同管理其中的一方，甚至是服務(wù)者。在這個過程中，“人民”既包括騎行者也包括車輛運(yùn)營商?！耙匀嗣駷橹行摹本褪且鲞M(jìn)騎行者和車輛運(yùn)營商利益，至少要保障他們的利益，而不是損害他們的利益。就此而言，前文提及的“一禁了之”“一收了之”，就都對他們的利益有不同程度的損害。二是政府在為達(dá)到同一目標(biāo)而有多種行政法手段可供選擇時，應(yīng)從騎行者和車輛運(yùn)營商的角度選擇最有利于他們的行政法手段，而不能僅選擇最有利于政府管理的行政法手段。有些城市對共享電動單車的“一罰了之”，就暴露出政府在共享電動單車運(yùn)營行為治理中這方面的不足，管理簡單、粗暴而非精細(xì)化。

4 結(jié)語

共享電動單車在我國很多城市的迅速發(fā)展，用戶數(shù)量以及使用量的快速增長，這些都表明它正在日漸成為我國城市居民交通出行中占比較高的工具。它在給城市居民帶來出行便利的同時，因管理不善也產(chǎn)生了很多的問題。治理這些問題首先要依據(jù)一定的理論基礎(chǔ)。城市共享電動單車的公共物品或至少是準(zhǔn)公共物品屬性，決定了政府有關(guān)部門對其具有不可推卸的監(jiān)管職責(zé)?，F(xiàn)代公共管理講求“善治”，其在當(dāng)代中國的語境下就是“以人民為中心”。而“善治”的前提和保證是“法治”。鑒于我國城市共享電動單車快速發(fā)展，必須盡快地制定適宜的立法，實(shí)現(xiàn)對其監(jiān)管的法制化。然而，僅有立法甚至已是“良法”都還不夠，還要加以“善用”，這種“善用”在當(dāng)代中國語境下也要“以人民為中心”。在城市共享電動單車治理中，政府要始終從人民的利益角度考慮不斷地改進(jìn)管理。當(dāng)然，對于城市共享電動單車治理問題，本文也未窮盡所有相關(guān)理論，僅是拋磚引玉，希望引起更多共鳴。

基金項(xiàng)目：2022年湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“城市共享電動單車的行政法規(guī)制研究”（編號：22C0955）;湖南女子學(xué)院創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“基于相關(guān)因素計(jì)算分析的城市不同街區(qū)共享單車停車點(diǎn)規(guī)劃與投放量研究”（編號：2020012）。

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