堅持以制度建設為主線：基本邏輯、深刻內涵與辯證方法

［收稿日期］ 2024-09-15

［基金項目］國家社科基金項目“中國特色社會主義文化制度的內在邏輯研究”（23BKS083）。

［作者簡介］郭榛樹，中共南京市委黨校教授，南京新時代中國特色社會主義發(fā)展研究院研究員，210046。

［摘 要］以制度建設為主線是進一步全面深化改革必須堅持的重要原則，這一原則蘊含著其深刻的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。堅持以制度建設為主線，就是要將制度建設放到更加突出的位置，貫穿進一步全面深化改革的全過程，覆蓋進一步全面深化改革的各層次和各領域。堅持以制度建設為主線必須正確認識和處理“變”與“不變”、“破”與“立”、“體”與“能”、“人”與“制”等重要關系。

［關鍵詞］進一步全面深化改革；制度建設；基本邏輯；深刻內涵；辯證方法

［中圖分類號］A8［文獻標識碼］A［文章編號］1672-1071（2024）05-0001-08

2024年7月，黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》提出了進一步全面深化改革必須貫徹“六個堅持”的重大原則，其中，第四個堅持就是“堅持以制度建設為主線”［1］。這是中國共產黨全面深化改革和積極探索制度建設得出的一個重要結論，我們只有深入把握其基本邏輯、深刻內涵和科學方法，才能不斷增強制度建設的自覺性、科學性和有效性，為進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化提供強有力的制度保證。

一、 進一步全面深化改革必須堅持以制度建設為主線的基本邏輯

以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興是新時代、新征程黨和國家的中心任務，進一步全面深化改革是推進中國式現(xiàn)代化的根本動力，制度建設則是進一步全面深化改革的重要保證。為此，我們必須深刻領悟“堅持以制度建設為主線”這一重大原則所蘊含的深刻歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。

（一） 進一步全面深化改革必須堅持以制度為主線的歷史邏輯

恩格斯曾經指出：“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始，而思想進程的進一步發(fā)展不過是歷史過程在抽象的、理論上前后一貫的形式上的反映?！保?］14列寧也曾說過：“在分析任何一個社會問題時，馬克思主義理論的絕對要求，就是要把問題提到一定的歷史范圍之內?！保?］375進一步全面深化改革是堅持和完善中國特色社會主義制度，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的重大戰(zhàn)略舉措，“更加需要系統(tǒng)研究中國歷史和文化，更加需要深刻把握人類發(fā)展歷史規(guī)律，在對歷史的深入思考中汲取智慧、走向未來”［4］。

制度的起源非常早，根據(jù)文化人類學的研究，原始社會就已有了婚姻、分配、宗教、圖騰等一系列制度。進入奴隸社會后，人類又發(fā)明了各種制度，如古代西亞烏爾第三王朝（約公元前2113-2006年）就制定了世界上最早的一部法律——《烏爾納姆法典》；古希臘雅典時期就有了選舉制度；我國西周時期就有了比較完備的宗法制度，即“天子建國，諸侯立家，卿置側室，大夫有貳宗，士有隸子弟”［5］，等等。但是，任何制度都不是一成不變的，會隨著經濟社會的發(fā)展而變化。在數(shù)千年的歷史長河中，人類經歷了無數(shù)次社會變革，如世界史上的雅典梭倫改革、歐洲宗教改革、日本明治維新、美國羅斯福新政，等等；我國歷史上的商鞅變法、孝文帝改革、王安石變法、戊戌變法、辛亥革命，等等。所有這些變革的核心都是制度的變革，如雅典梭倫改革的主要內容包括頒布債務解除令、實行財產等級制、設立四百人會議制，等等；我國古代的商鞅變法主要包括廢井田、重農桑、獎軍功、建縣制，等等。正是由于每一次社會變革都伴隨著一系列制度的破與立，所以我們說，人類社會發(fā)展史就是一部人類改革史，而人類改革史則是一部制度變革史。

（二） 進一步全面深化改革必須堅持以制度為主線的理論邏輯

所謂制度，是人類在改造自然、社會和自我的實踐中制定和形成的一系列規(guī)則、規(guī)范的總和；所謂改革，是對舊的生產關系、上層建筑作局部或根本性的調整變動。制度的最大特點是其穩(wěn)定性，改革的最大特點是其變動性。從表面上看，兩者似乎相互對立、彼此矛盾，但實際上，兩者互為條件、互相促進。

首先，改革是制度變遷的直接動力。馬克思主義告訴我們，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，因此，歸根到底，生產力的發(fā)展才是制度變遷的最終動因。但是，制度并不會隨著生產力的發(fā)展自然而然地發(fā)生變化，這就需要先進生產力的代表者來推動制度的變遷。制度變遷有不同的方式，如“誘致性變遷”（自下而上）和“強制性變遷”（自上而下）［6］378等，而無論哪一種變遷，都是改革推動制度變遷的結果。如果沒有那些敢闖敢試的改革者，即使是遠遠落后于生產力發(fā)展的制度，仍有可能十分頑固地長期存在。

其次，改革的核心是制度變革。不管是什么改革，一般都會涉及三個層面：一是觀念更新，二是制度變革，三是實踐創(chuàng)新。這三者都很重要，其中，觀念更新是前提，習近平總書記指出：“解放思想是前提，是解放和發(fā)展社會生產力、解放和增強社會活力的總開關?！保?］實踐創(chuàng)新是基礎，任何進步的變革都需要正確思想的引領，但“人的正確思想，只能從社會實踐中來，只能從生產斗爭、階級斗爭和科學實驗這三項實踐中來”［8］839。制度變革是關鍵，如果改革僅停留在觀念層面，坐而論道、紙上談兵，永遠改變不了現(xiàn)實；如果改革僅停留在實踐層面，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，則永遠解決不了問題。只有將改革落實到制度上，才能發(fā)揮制度管全局、管根本、管長遠的優(yōu)勢，做到“牽一發(fā)動全身，一子落滿盤活”［9］。

最后，制度建設是改革的保障。制度具有統(tǒng)一性、可預期性、強制性和穩(wěn)定性等優(yōu)勢，可以明確哪些可以做，哪些不能做，對人的行為和利益關系做出統(tǒng)一要求，降低經濟社會運行成本；可以根據(jù)社會需求和公眾期望，設定一系列的目標和原則，為人們提供明確的方向和動力；可以對一些不當行為或錯誤行為做出處罰，保障改革措施順利實施，確保改革成果不受侵害；可以防止因人而變、因人而廢，確保改革在規(guī)范、有序和持續(xù)的軌道上進行。因此，古今中外的改革都離不開制度的廢與立。

（三） 進一步全面深化改革必須堅持以制度為主線的實踐邏輯

新時代以來的“中國之治”何以可能，關鍵是有一套“中國之制”?！半S著中國特色社會主義不斷發(fā)展，我們的制度必將越來越成熟，我國社會主義制度的優(yōu)越性必將進一步顯現(xiàn)，我們的道路必將越走越寬廣?！保?0］22但是，我們也必須承認，在制度建設上還存在不少短板和弱項，集中地體現(xiàn)在以下三個方面。

一是制度不適應、不健全。實踐的發(fā)展性與制度的穩(wěn)定性是一對永恒的矛盾?！案母锏纳罨透鞣N利益關系的不斷調整，對從法律和制度上統(tǒng)籌兼顧各方面利益提出了新的要求”［11］202，但是，“一些體制機制對新形勢新任務‘不適應’‘不管用’，新舊制度過渡交替期間出現(xiàn)‘制度漏洞’‘制度缺失’”［12］。

二是制度不系統(tǒng)、不協(xié)調。由于過去的改革強調重點突破，鼓勵“摸著石頭過河”，制度碎片化、不協(xié)調的問題比較明顯，比如在經濟建設中，應當是“花錢買制度而不是花錢買穩(wěn)定，著力解決地區(qū)差異大、制度碎片化問題”［13］100。此外，“不同制度之間未能形成合力甚至相互沖突” ［12］的情況也一定程度存在著，如在政治建設中，我們的根本政治制度是好的，但是，“社會主義民主政治的體制、機制、程序、規(guī)范以及具體運行上還存在不完善的地方”［14］62。

三是制度不嚴格、未落實。過去，由于制度執(zhí)行不嚴，甚至有制度而不執(zhí)行，導致有些制度成為“稻草人”“橡皮筋”或是“束之高閣的一紙空文”。有的則是因為難度大、時間緊，還沒有完全落實，如十八屆三中全會出臺的改革舉措，“有的尚未完成，有的甚至需要相當長的時間去落實，我們已經啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關但還有許多難關要攻克”［15］。

總之，我們“應該看到，中國特色社會主義制度是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的”［10］10。新時代的改革“更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重”［15］，因此，進一步全面深化改革必須堅持以制度建設為主線。

二、 進一步全面深化改革必須堅持以制度建設為主線的深刻內涵

“秉綱而目自張，執(zhí)本而末自從?！保?6］進一步全面深化改革必須以制度建設為主線，就是要抓住制度建設這個綱，將制度建設貫穿進一步全面深化改革的全過程，覆蓋進一步全面深化改革的各個層次和各個領域，以保障進一步全面深化改革取得更大成效。

（一） 必須將制度建設擺到進一步全面深化改革更加突出的位置

“凡將立國，制度不可不察也。”［17］我們黨自成立起，就十分重視制度建設。改革開放以后，制度建設在現(xiàn)代化建設中的地位日益凸顯。黨的十八大之后，“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內涵和特點”［18］，“新時代謀劃全面深化改革，必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，深刻把握我國發(fā)展要求和時代潮流，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置”［15］。

首先，既要將制度看成手段，又要將制度視為目標。很顯然，目標是與手段相對的一個概念，目標不同于手段。但目標與手段并不是截然分開的，在一定條件下，目標與手段可以相互轉化，目標可以成為手段，手段也可以成為目標。過去，由于我們僅僅把制度建設看成一種工具、一種手段，制度建設沒有得到應有的重視。改革開放之后，特別是黨的十八大以來，制度建設的地位不斷提升，黨的十九屆四中全會首次將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標。這就明確宣示了：制度建設不僅是中國式現(xiàn)代化的重要保障，也是中國式現(xiàn)代化的重要內容和重要目標。

其次，既要看到制度的穩(wěn)定功能，又要看到制度的發(fā)展功能。在進一步全面深化改革中，改革、穩(wěn)定與發(fā)展的關系是一組十分重要的關系。穩(wěn)定是改革和發(fā)展的前提，但穩(wěn)定必須靠制度來保障。這正如習近平總書記所強調的：“真正實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍?！保?0］91-92發(fā)展是改革的目的，改革是發(fā)展的動力，而制度則是將有效動力穩(wěn)定化和長效化的重要措施，從這個意義上來講，制度也是發(fā)展的一種動力。《決定》強調堅持以制度為主線，不僅闡明了制度建設與全面深化改革、中國式現(xiàn)代化之間的邏輯關聯(lián)，而且凸顯了制度建設的穩(wěn)定功能和發(fā)展功能。

再次，既要看到制度在國內發(fā)展中的作用，又要看到制度在國際競爭中的地位。當今世界，國家之間的競爭早已由過去的軍事、經濟為主的競爭轉變?yōu)橐晕幕泴嵙楹诵牡木C合國力競爭。而在廣義的文化軟實力中，制度是一個十分重要的因素。古今中外的歷史充分表明，“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，國力競爭是國家間最根本的競爭”［19］。當今世界，社會主義與資本主義的制度競爭日趨激烈，“普世價值論”“歷史終結論”甚囂塵上，我們只有始終堅持和不斷完善中國特色社會主義制度，不斷地將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，方能在這場跨世紀的兩制競爭中取得優(yōu)勢。

（二） 必須將制度建設貫穿進一步全面深化改革的全過程

歷史的發(fā)展是連續(xù)性與階段性的統(tǒng)一。歷史的發(fā)展是從不間斷的，這是歷史的連續(xù)性；但歷史的發(fā)展又有一個從量變到質量的過程，這是歷史的階段性。中國的改革和現(xiàn)代化建設同樣是連續(xù)性與階段性的統(tǒng)一，與之相適應，我們必須將制度建設貫穿進一步全面深化改革的全過程，有計劃、按步驟、分階段地推進中國特色社會主義制度建設。

“改革開放40多年歷程中，黨的十一屆三中全會是劃時代的，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設歷史新時期。”［1］在改革開放初期，鄧小平認真總結歷史的經驗和教訓，深刻指出，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”［20］333，并且開啟了中國特色社會主義制度建設的一系列前無古人的探索，如黨和國家領導制度的改革、社會主義市場經濟體制的建立、行政體制和司法體制的改革，等等。在此基礎上，鄧小平還第一次提出了中國特色社會主義制度建設的目標，即“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”［21］372。這一切為新時代的制度探索奠定了堅實基礎。

“黨的十八屆三中全會也是劃時代的，開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設計推進改革的新時代，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面?！保?］這一階段的制度建設承繼了前一階段的改革基礎，又有很多新的突破，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是從“摸著石頭過河”到注重頂層設計的轉變。習近平總書記強調：“必須以更大的政治勇氣和智慧，堅持摸著石頭過河和加強頂層設計相結合，不失時機、蹄疾步穩(wěn)深化重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革綜合效能?！保?2］二是從重點突破到全面改革的轉變。黨的十八屆三中全會推出了15個領域共336項一攬子改革舉措，更加強調改革的統(tǒng)籌推進以及經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設的全面發(fā)展。三是從先易后難到啃硬骨頭的轉變?！爸袊母锝涍^三十多年，已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！保?3］為了突破政府與市場關系等改革難點，黨的十八屆三中全會提出了市場在資源配置中起“決定性作用”等一系列重大論斷，并且部署了相關配套的體制機制制度措施，將我國的改革開放和制度建設推進到新的歷史階段。

40多年來的一切成就靠的是改革開放，“新時代新征程上，要開創(chuàng)中國式現(xiàn)代化建設新局面，仍然要靠改革開放”［15］。黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化做出了系統(tǒng)部署。但是，“要把這些戰(zhàn)略部署落到實處，把中國式現(xiàn)代化藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實，根本在于進一步全面深化改革，不斷完善各方面體制機制，為推進中國式現(xiàn)代化提供制度保障”［15］。為此，《決定》出臺了300多條改革措施，絕大多數(shù)都涉及體制和機制，其目的就是要進一步打破觀念束縛、體制機制障礙和利益固化樊籬，實現(xiàn)制度建設與中國式現(xiàn)代化的齊頭并進，爭取“到二〇三五年，全面建成高水平社會主義市場經濟體制，中國特色社會主義制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，為到本世紀中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實基礎”［1］。

（三） 必須將制度建設覆蓋進一步全面深化改革的各層次和各領域

社會系統(tǒng)是一個巨型復雜系統(tǒng)，縱向上可分為國家、地區(qū)、城市和農村、社區(qū)等不同層次的子系統(tǒng)，橫向上可分為經濟、政治、文化、社會（狹義）、生態(tài)和黨的建設等子系統(tǒng)。根據(jù)馬克思主義的基本原理，我們的改革一方面必須抓主要矛盾和矛盾的主要方面，即必須抓住重點；另一方面又不能忽視次要矛盾和矛盾的次要方面，即必須注重全面。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會以來，我國改革戰(zhàn)略的一個重大轉變，就是從過去的重點突破到現(xiàn)在的全面深化?，F(xiàn)在的改革一方面是縱向到底，貫穿了從國家到基層、從宏觀到微觀的每一個層面；另一方面是橫向到邊，涵蓋了經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊改革、黨的建設等各個方面、各個領域。與此相適應，我們必須圍繞“三個層次”和“七個聚焦”，積極推進中國特色社會主義制度建設。

首先，必須圍繞“三個層次”進行制度建設。與中央、地方、基層，或者說宏觀、中觀和微觀三個層次的改革基本上相對應，黨的十九屆四中全會首次明確提出了根本制度、基本制度和重要制度三個層次的制度框架，《決定》則進一步提出了“筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”［1］的戰(zhàn)略要求。根本制度是反映社會主義本質，對全局和各主要領域起決定作用的制度。它們是中國式現(xiàn)代化的“四梁八柱”，必須始終堅持，越筑越牢?；局贫仁歉局贫仍诮洕⒄魏臀幕阮I域的具體化，是各領域建設的主要依據(jù)和基本規(guī)范。由于基本制度對根本制度的反映不可能完美無缺，加上經濟社會總是變動不居，因此必須不斷調整和完善。重要制度是依據(jù)根本制度和基本制度而制定的，用于調整各領域重要關系，解決各領域主要問題的具體制度。由于社會關系復雜多變，各領域的矛盾和問題層出不窮，這就需要我們不斷創(chuàng)新，以適應經濟社會的變化和發(fā)展。

其次，必須圍繞“七個聚焦”進行制度建設。習近平總書記指出： “國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度?！保?0］91為推進中國式現(xiàn)代化，《決定》提出了“七個聚焦”的目標任務，即“聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制”“聚焦發(fā)展全過程人民民主”“聚焦建設社會主義文化強國”“聚焦提高人民生活品質”“聚焦建設美麗中國”“聚焦建設更高水平平安中國”“聚焦提高黨的領導水平和長期執(zhí)政能力”［1］。這“七個聚焦”涵蓋了經濟、政治、文化、社會、生態(tài)、安全和黨的建設等領域，實際上涉及中國式現(xiàn)代化的所有重要方面。而每一個聚焦都包括一個十分關鍵的內容，即制度建設 。如第一個聚焦的關鍵是“堅持和完善社會主義基本經濟制度”，第二個聚焦的關鍵是“推動人民當家作主制度更加健全”，第三個聚焦的關鍵是“堅持馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位的根本制度”，第四個聚焦是“完善收入分配和就業(yè)制度”［1］，等等。

三、 進一步全面深化改革必須堅持以制度建設為主線的辯證方法

全面深化改革是一項系統(tǒng)復雜的工程，作為其主線的制度建設同樣如此。我們只有遵循科學的思維和方法，正確認識和處理制度建設中的一系列重要關系，才能“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”［24］。

（一） 堅持以制度建設為主線必須正確認識和處理“變”與“不變”的關系

恩格斯曾經指出，“所謂‘社會主義社會’不是一種一成不變的東西，而應當和任何其他社會制度一樣，把它看成是經常變化和改革的社會”［25］558。進一步全面深化改革是社會主義發(fā)展的內在要求，是我國40多年改革開放的經驗總結，是以中國式現(xiàn)代化推進中華民族偉大復興的迫切需要。為保障進一步全面深化改革的順利進行，就必須建立一套完善的中國特色社會主義制度體系。但是，“要清醒看到，完善中國特色社會主義制度是一個動態(tài)過程，必然隨著實踐發(fā)展而不斷發(fā)展，已有制度需要不斷健全，新領域新實踐需要推進制度創(chuàng)新、填補制度空白”［15］。這也就是說，制度建設不能沒有“變”，沒有“變”也就談不上什么制度建設。

但是，“變”不是無條件而是有條件的。早在1978年10月，鄧小平就強調，“過去行之有效的東西，我們必須堅持。特別是根本制度，社會主義制度，社會主義公有制，那是不能動搖的”［20］133?？墒?，過去有一段時期，有一些人缺少文化自信，有一些人思想過于激進，有一些人則是想改旗易幟，不管哪方面的制度都主張學習西方甚至照搬西方，結果導致了思想上的混亂和社會的不穩(wěn)定。習近平總書記深入總結改革開放40年的歷史經驗和教訓，強調指出：“改什么、怎么改必須以是否符合完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標為根本尺度，該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改?！保?6］在黨的二十大上習近平總書記明確提出“三個不動搖”，即“堅持馬克思主義基本原理不動搖，堅持黨的全面領導不動搖，堅持中國特色社會主義不動搖”［27］。這就要求：中國特色社會主義制度體系不管怎么變，這三條堅決不能變。

可是，我們決不能將“不變”簡單理解為絕對的靜止不動。從哲學上講，“不變”都是相對的，而“變”是絕對的。在中國特色社會主義制度建設實踐中，“不變”也是相對的。即使是我們的根本制度（實際上都是一個制度體系），也是在不斷變化的，但所有的“變”恰恰是為了“不變”，即保證根本制度不受破壞、不能動搖。比如，黨的十八大以來，為了筑牢我國的根本文化制度，我們黨制定和修改了一系列相關制度，如將習近平新時代中國特色社會主義思想寫入黨章、憲法，制定《關于繁榮社會主義文藝的意見》等一系列宣傳思想文化工作指導性意見，健全用黨的創(chuàng)新理論武裝全黨、教育人民工作體系，出臺《黨委（黨組）意識形態(tài)工作責任制實施辦法》，等等。所有這些完善性的或創(chuàng)制性的制度建設都是“變”，而這些“變”都是為了“不變”，即堅持馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位不動搖。

（二） 堅持以制度建設為主線必須正確認識和處理“破”與“立”的關系

“破”與“立”是對立統(tǒng)一的?！捌啤辈煌凇傲ⅰ?，“破”是要打破舊觀念、舊制度或舊模式；“立”是要確立新觀念、新制度或新模式。但它們又是相互聯(lián)系、相互依存的。一方面，無破就難以為立，只有打破舊觀念、舊制度或舊模式，才能為新觀念、新制度或新模式創(chuàng)造條件、拓展空間；另一方面，無立也難以為破，只有將新觀念、新制度或新模式確立起來，才能讓舊觀念、舊制度或舊模式無法立足，退出歷史舞臺。

“破”與“立”通常有三種不同次序，即先破后立、破立并舉和先立后破。在特殊條件下，沒有破就不可能有立，因而必須先破后立。比如，在新民主主義革命時期，反動統(tǒng)治階級是絕對不允許任何革命力量存在的。為了把紅軍扼殺在搖籃中，國民黨反動派曾先后發(fā)動五次大圍剿；在抗日戰(zhàn)爭時期，國民黨反動派竟然置民族危亡于不顧，將“攘外必先安內”作為基本國策。在當時，不打碎一個舊中國，根本不可能建設一個新中國。再如，改革開放初期，計劃經濟的觀念和體制根深蒂固，農民養(yǎng)幾只雞會被當作“資本主義尾巴”，老百姓做點小生意則會被定性為“投機倒把”。在這種歷史條件下，如果不沖破“市場經濟等于資本主義”等舊觀念，不打破“一大二公”等舊體制，就不可能建立有計劃的商品經濟，更不可能建立起社會主義市場經濟體制。

“改革有破有立，得其法則事半功倍，不得法則事倍功半甚至產生負作用。”［28］進入中國特色社會主義新時代，各方面的制度已經基本定型，為避免破立脫節(jié)形成制度真空、造成資源浪費甚至社會動蕩，一般不宜先破后立。因此，習近平總書記強調：“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行?！保?9］35如果遇到一些等不得的事情，則應當“邊立邊破”。如黨的十八大以來，在推進全面從嚴治黨的過程中，我們黨一邊確立明規(guī)則，一邊打破潛規(guī)則，“新制定修訂的黨內法規(guī)占比超過70%”，“黨內法規(guī)制度建設力度之大前所未有，數(shù)量之多前所未有，執(zhí)行之嚴前所未有，保障之強前所未有，黨內法規(guī)制度建設實現(xiàn)了跨越式、高質量發(fā)展”［30］。

（三） 堅持以制度建設為主線必須正確認識和處理“體”與“能”的關系

“體”即體系結構，“能”即功能效能。體系結構與功能效能之間存在著復雜而密切的互動關系。一方面，制度的體系結構是制度功能效能的基礎，制度的體系和結構決定著制度的功能和效能；另一方面，功能效能是體系結構的表現(xiàn)，功能的需求和效能的變化會影響體系結構的調整和優(yōu)化。它們相互依存、相互適應、相互作用，共同推動著制度及社會的發(fā)展和進步。

新時代新征程上，進一步全面深化改革的功能和效能指向就是要推動“三個相適應”。一是推動生產關系和生產力相適應。生產力是社會發(fā)展的決定性力量，但生產力能否發(fā)展，生產關系起著十分重要的反作用，因此，“構建高水平社會主義市場經濟體制”就成為進一步全面深化改革的首要任務，也是下一步制度建設的重中之重。二是推動上層建筑和經濟基礎相適應。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。新質生產力的發(fā)展、社會主義市場經濟體制的完善，對上層建筑建設提出了許多新的要求，如政府調控和監(jiān)管等職能的優(yōu)化、人民當家作主制度的健全、中國特色社會主義法治體系的完善、黨的建設制度改革等。三是推動國家治理和社會發(fā)展相適應。馬克思在《黑格爾法哲學批判》中曾經指出：“政治國家沒有家庭的自然基礎和市民社會的人為基礎就不可能存在。它們對國家來說是必要條件。”［31］12隨著改革的不斷拓展和深化，經濟社會文化結構日益多元化和復雜化，客觀上要求不斷完善中國特色社會主義制度，大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

“三個相適應”對中國特色社會主義制度建設提出了新的要求。一要堅持突出重點與全面推進相結合，不斷增強制度建設的針對性。一方面，要“抓住重點，突出體制機制改革，突出戰(zhàn)略性、全局性重大改革，突出經濟體制改革牽引作用”［15］；另一方面要著眼于“七個聚焦”，推進各領域體制機制的創(chuàng)新完善。二要堅持總體謀劃與局部安排相結合，不斷增強制度的系統(tǒng)性協(xié)調性。全面深化改革的系統(tǒng)性決定了制度建設的系統(tǒng)性，而制度建設的系統(tǒng)性必然涉及單項制度創(chuàng)新與某個領域制度創(chuàng)新的協(xié)調性，以及某個領域制度創(chuàng)新與整個制度體系的協(xié)調性。三要堅持頂層設計與基層探索相結合，不斷增強制度的可行性。頂層設計是基層探索的根本指導和基本遵循，基層探索是頂層設計的實踐基礎和源頭活水；頂層設計必須通過基層執(zhí)行才能有效落實，基層探索只有得到上級支持才能順利推廣?？傊?，只有堅持上述“三個結合”，才能保證中國特色社會主義制度“系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效”，有力推動改革的深化和發(fā)展。

（四） 堅持以制度建設為主線必須正確認識和處理“人”與“制度”的關系

“人”與“制度”的關系，從哲學上看，主要涉及到主體與客體、目的和手段等關系；而從實踐上看，主要體現(xiàn)為“為了誰”與“依靠誰”、“有治人”與“有治法”、“約束人”與“激勵人”等關系。

一是從制度主體來看，必須正確認識和處理“為了誰”與“依靠誰”的關系。中國共產黨自成立起，就一直將“為人民謀幸福”作為自己的初心使命。1942年，毛澤東強調：“為什么人的問題，是一個根本的問題，原則的問題?！保?2］857進入新時代，人民至上是中國式現(xiàn)代化的首要價值?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲褪俏覀兊膴^斗目標，抓改革、促發(fā)展，歸根到底就是為了讓人民過上更好的日子?！保?8］堅持以制度建設為主線，就必須堅持以人民為中心，保障“改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”［1］。而要真正讓制度建設成為人民利益的“保護神”，就必須發(fā)展全過程人民民主，讓人民成為制度建設的主體。憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。黨的十九大將“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”作為發(fā)展社會主義民主政治的首要戰(zhàn)略任務。《決定》不僅強調“發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質要求”，而且提出要“豐富各層級民主形式，把人民當家作主具體、現(xiàn)實體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活各方面”［1］。這一切都要求：在中國特色社會主義制度建設過程中，首先必須尊重群眾的主體地位和首創(chuàng)精神，必須加強和保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

二是從制度運行來看，要正確認識和處理“有治人”與“有治法”的關系。在制度與人兩者之間，中國古代更強調人的地位和作用，如孔子主張“為政在人”［33］，荀子認為“有治人而無治法”［34］，其理由主要有兩點：一是“君子者，法之原也”［34］，即制度都是由人來制定的；二是“徒法不能以自行”［35］，即制度要靠人來執(zhí)行。這種“賢人治國”論有一定道理，它啟示我們：在制度建設過程中，一定要加強思想教育，提高人的素質，才能從根本上保證制度的良好運行。但是，現(xiàn)代制度運行的核心機理是將集體意志非人格化，以實現(xiàn)對人和事的統(tǒng)一、規(guī)范、公平和有效的管理。因此，“要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決維護制度的嚴肅性和權威性”［36］18。這樣才能做到“有治人”和“有治法”的有機統(tǒng)一，確保制度高效運行。

三是從制度效能來看，要正確認識和處理“約束人”與“激勵人”的關系。美國著名經濟學家道格拉斯·C.諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約?！保?7］5-6但是，我們決不能簡單地認為制度就是對人的一種約束，甚至錯誤地認為制度多了、嚴了就一定會抑制社會活力。事實上，制度的功能是多元的，它不僅可以約束人，而且可以激發(fā)人的創(chuàng)造性，增強社會活力，這是因為：第一，制度為人們處理各種社會關系明確了界限和程序，可以有效降低交易成本，提高社會運行效率和效益；第二，制度所要禁止的一般都是負面行為，它在禁止少數(shù)人有害行為的同時，可以保護絕大多數(shù)人的合法權益；第三，在制度規(guī)范中，除了禁止性規(guī)范外，還有大量的授權性規(guī)范，如《決定》提出“深入破除市場準入壁壘，推進基礎設施競爭性領域向經營主體公平開放”，“擴大財政科研項目經費‘包干制’范圍”，“推進公共文化設施所有權和使用權分置改革”［1］，等等，明確要賦予民營企業(yè)、科研單位、文化機構等更多的經營權、自主權，激發(fā)全社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，加快中國式現(xiàn)代化的進程。

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