強(qiáng)化公共信息資源開(kāi)放的制度保障
——《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》專題解讀

黃 金 中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所工程師

楊劍彪 中國(guó)電信股份有限公司吉林公司

1 引言

公共信息資源開(kāi)放是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，法律法規(guī)與管理制度的滯后，會(huì)嚴(yán)重制約開(kāi)放進(jìn)程。國(guó)際上普遍將法律制度建設(shè)作為公共信息資源開(kāi)放的首要任務(wù)，通過(guò)制定專門的管理辦法，輔以政府行政命令，為開(kāi)放工作提供制度保障。為了給公共信息資源開(kāi)放打造良好的制度環(huán)境，《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）提出要求，試點(diǎn)地區(qū)要制定管理辦法，明確責(zé)任分工、開(kāi)放流程、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督檢查等內(nèi)容。

2 制度不完善嚴(yán)重制約公共信息資源開(kāi)放

近年來(lái)，我國(guó)公共信息資源開(kāi)放工作穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一些積極成效。但總體來(lái)看，相當(dāng)多地方仍存在開(kāi)放工作無(wú)策可依、統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)缺乏等問(wèn)題，從而導(dǎo)致“不愿開(kāi)放、不會(huì)開(kāi)放、不敢開(kāi)放”的現(xiàn)象普遍存在。

（1）不愿開(kāi)放的問(wèn)題

公共信息資源開(kāi)放工作涉及眾多部門，有些部門觀念滯后，利益本位思想嚴(yán)重，為了維護(hù)自身利益，通常會(huì)以種種理由分割和壟斷所掌握的數(shù)據(jù)，阻礙數(shù)據(jù)開(kāi)放共享。有些部門對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放有助于改善服務(wù)能力、提升治理水平的認(rèn)識(shí)不足，甚至認(rèn)為數(shù)據(jù)開(kāi)放與自身工作沒(méi)有太多相關(guān)性，缺乏主動(dòng)作為的干勁與動(dòng)力。同時(shí)，從我國(guó)現(xiàn)有的探索來(lái)看，一些地區(qū)的公共信息資源開(kāi)放工作通常由經(jīng)信委等機(jī)構(gòu)牽頭，協(xié)調(diào)能力有限，難以有效推進(jìn)相關(guān)工作。因此，公共信息資源開(kāi)放亟需依靠強(qiáng)有力的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)加以推動(dòng)。

（2）不會(huì)開(kāi)放的問(wèn)題

公共信息資源開(kāi)放工作在我國(guó)推進(jìn)的時(shí)間不長(zhǎng)，有關(guān)開(kāi)放的技術(shù)規(guī)范、平臺(tái)構(gòu)架、開(kāi)放流程等，都缺乏成熟的操作經(jīng)驗(yàn)，甚至有些部門將公共信息資源開(kāi)放完全等同于政府信息公開(kāi)。在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理缺失、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況下，一些部門所開(kāi)放數(shù)據(jù)的完整性、及時(shí)性與可機(jī)讀性較差，給后續(xù)的數(shù)據(jù)開(kāi)放利用帶來(lái)了相當(dāng)大的難度。

（3）不敢開(kāi)放的問(wèn)題

由于公共信息資源開(kāi)放工作職責(zé)分工不明確，部分人員不愿意承擔(dān)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)心開(kāi)放工作可能會(huì)帶來(lái)國(guó)家秘密與商業(yè)秘密泄露，以及侵犯?jìng)€(gè)人隱私等潛在問(wèn)題。于是，一些部門在具體的工作中，抱著“寧可無(wú)功、不可有過(guò)”的心態(tài)對(duì)待開(kāi)放工作，能不做就不做、能少做就不多做，即使由于考核等壓力而必須開(kāi)放時(shí)，也會(huì)選擇開(kāi)放少量無(wú)關(guān)緊要的數(shù)據(jù)。

3 試點(diǎn)地區(qū)在制度建設(shè)方面所作探索

為了破除公共信息資源開(kāi)放中的障礙，試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)了一系列文件，從明確統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等不同方面作出規(guī)定，并取得了一些成效，給全國(guó)的公共信息資源開(kāi)放提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（1）北京：率先發(fā)布文件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制不斷完善

北京市對(duì)公共信息資源開(kāi)放工作的布局較早。早在2012年，北京市便下發(fā)《關(guān)于做好通過(guò)北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會(huì)開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)工作的通知》，要求各政務(wù)部門編制數(shù)據(jù)資源開(kāi)放目錄，通過(guò)北京政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)站統(tǒng)一發(fā)布開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源。2016年8月發(fā)布的《北京市大數(shù)據(jù)和云計(jì)算發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》中提出，到2020年，政府部門公共數(shù)據(jù)開(kāi)放單位將超過(guò)90%，數(shù)據(jù)開(kāi)放率超過(guò)60%，北京將形成“開(kāi)放為常態(tài)、不開(kāi)放為例外”的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制?，F(xiàn)階段，北京市已形成了市政府辦公廳與市經(jīng)信委共同牽頭、市經(jīng)信委主抓實(shí)施、政務(wù)部門開(kāi)放數(shù)據(jù)的推進(jìn)模式和機(jī)制，組織建設(shè)北京市政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站，推進(jìn)政務(wù)部門單位組織協(xié)調(diào)開(kāi)放公共信息。

（2）上海：制定年度計(jì)劃，有力保障開(kāi)放工作持續(xù)推進(jìn)

上海市在2014年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府信息資源向社會(huì)開(kāi)放利用工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》，該文件從明確公共信息資源開(kāi)放范圍、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、建立考核機(jī)制等方面，對(duì)上海市的開(kāi)放工作做出了頂層設(shè)計(jì)。之后，上海市每年印發(fā)《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開(kāi)放年度工作計(jì)劃》，強(qiáng)有力地推動(dòng)了公共信息資源開(kāi)放的持續(xù)有序開(kāi)展。2016年9月，上海市發(fā)布了《上海市大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》，要求實(shí)施政務(wù)數(shù)據(jù)資源清單管理，制定開(kāi)放目錄和數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，研究出臺(tái)政務(wù)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放的制度規(guī)范。

（3）浙江：強(qiáng)化數(shù)據(jù)應(yīng)用，借助數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型

浙江省強(qiáng)調(diào)讓公共信息資源的開(kāi)放工作，服務(wù)于全省“最多跑一次”等政務(wù)服務(wù)改革。浙江省于2016年1月印發(fā)的《浙江省“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放，制訂公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃，規(guī)范數(shù)據(jù)開(kāi)放的目錄、格式、標(biāo)準(zhǔn)和程序。2016年2月，浙江省發(fā)布《浙江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》，提出到2020年底，適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展需要的地方性法規(guī)和政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基本完善，政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制機(jī)制基本健全，各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)集中管理，政府?dāng)?shù)據(jù)依法依規(guī)全面共享和開(kāi)放。該文件強(qiáng)化組織實(shí)施保障，提出成立省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立省數(shù)據(jù)管理中心，并建立統(tǒng)籌整合機(jī)制。2017年3月發(fā)布的《浙江省深化“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作方案》要求，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)省市縣全覆蓋。

（4）福建：規(guī)范數(shù)據(jù)管理，打造多主體共同開(kāi)發(fā)的格局

福建省于2016年6月印發(fā)了《福建省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施方案（2016—2020年）》，提出強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源跨部門共享，有序、穩(wěn)妥推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放，形成政府、企業(yè)和公眾共同開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)的格局。2016年10月，福建省印發(fā)《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》，要求省、區(qū)市數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄，按照開(kāi)放類型分為普遍開(kāi)放類和授權(quán)開(kāi)放類，依托統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，向社會(huì)開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)。

（5）貴州：優(yōu)化制度環(huán)境，政策法規(guī)體系建設(shè)全國(guó)先行

貴州省有關(guān)公共信息資源開(kāi)放的制度建設(shè)走在全國(guó)前列，現(xiàn)已形成相對(duì)完備的政策體系。2016年1月，貴州省發(fā)布全國(guó)首部大數(shù)據(jù)地方法規(guī)《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，該條例規(guī)定對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)行負(fù)面清單制度，除法律法規(guī)另有規(guī)定外,公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放。2016年11月，貴州省政府辦公廳印發(fā)《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》，提出政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)依托云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)，對(duì)本地區(qū)、本部門的政務(wù)數(shù)據(jù)資源實(shí)行存儲(chǔ)、編目、共享、開(kāi)放等規(guī)范化管理。2017年7月，貴州省印發(fā)實(shí)施《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記暫行辦法》，成為全國(guó)首個(gè)出臺(tái)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記辦法的省份。

4 加強(qiáng)公共信息資源開(kāi)放的制度建設(shè)

為更好地解決公共信息資源開(kāi)放中“不愿開(kāi)放、不會(huì)開(kāi)放、不敢開(kāi)放”的問(wèn)題，為開(kāi)放工作提供強(qiáng)有力的制度保障，《方案》在結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)工作實(shí)際的基礎(chǔ)上提出，各地要制定管理辦法，明確部門責(zé)任分工、開(kāi)放流程、質(zhì)量管理、安全保障、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督檢查等內(nèi)容。

（1）明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為了有效解決開(kāi)放工作中的協(xié)調(diào)不力、責(zé)任分工不明確等問(wèn)題，《方案》要求，試點(diǎn)地區(qū)要建立和完善由網(wǎng)信辦、政府辦公廳、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等部門組成的試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確牽頭部門和責(zé)任分工，制定試點(diǎn)實(shí)施方案，協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。有了強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，才能更好地調(diào)動(dòng)各方力量積極參與到公共信息資源的開(kāi)放工作中來(lái)。

（2）加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理

數(shù)據(jù)的質(zhì)量直接關(guān)系到開(kāi)放工作的成效。針對(duì)所開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量不夠高、可機(jī)讀性不夠強(qiáng)等問(wèn)題，《方案》要求試點(diǎn)地區(qū)研究制定開(kāi)放技術(shù)規(guī)范，確保開(kāi)放數(shù)據(jù)的完整性、機(jī)器可讀性與格式通用性等，明確數(shù)據(jù)開(kāi)放格式、數(shù)據(jù)質(zhì)量要求、下載獲取方式、查詢展現(xiàn)方式等。同時(shí)，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)的地方實(shí)踐來(lái)看，建立開(kāi)放目錄體系是實(shí)現(xiàn)公共信息資源有序開(kāi)放的重要基礎(chǔ)與關(guān)鍵抓手。因此，各地可以運(yùn)用正面清單或負(fù)面清單等形式，建立完善的數(shù)據(jù)目錄體系。

（3）建立考核評(píng)估體系

針對(duì)有些部門對(duì)公共信息資源開(kāi)放的重要性認(rèn)識(shí)不到位、工作積極性與主動(dòng)性不高等問(wèn)題，《方案》提出，要建立績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督檢查機(jī)制，明確考核內(nèi)容和考核方式，定期開(kāi)展考核評(píng)估，并要求試點(diǎn)地區(qū)將考核評(píng)估結(jié)果納入政府年績(jī)效考核評(píng)價(jià)范圍。為了使評(píng)估更為科學(xué)，各地應(yīng)從開(kāi)放許可、機(jī)器可讀、數(shù)據(jù)免費(fèi)、批量獲取、適時(shí)更新等方面建立指標(biāo)體系，并暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，組織公眾、專家和第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果與政府績(jī)效考評(píng)掛鉤，并以此作為經(jīng)費(fèi)預(yù)算的依據(jù)，切實(shí)保障公共信息資源開(kāi)放工作持續(xù)推進(jìn)。

（4）探索建立容錯(cuò)機(jī)制

為了減少相關(guān)人員對(duì)于公共信息資源開(kāi)放工作的顧慮與擔(dān)憂，鼓勵(lì)大膽探索，《方案》提出探索建立容錯(cuò)機(jī)制，提升公共信息資源開(kāi)放的積極性。容錯(cuò)機(jī)制的建立，有利于對(duì)愿干事、敢干事、能干成事的人員形成相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)人員打破既有的部門利益格局。從而，在公共信息資源開(kāi)放工作中營(yíng)造一種允許試錯(cuò)、寬容失敗、鼓勵(lì)創(chuàng)新的濃郁氛圍。