美國政府發(fā)布新版全球發(fā)展戰(zhàn)略

9月18日，美國白宮發(fā)布了《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》。這是拜登政府發(fā)布的首個(gè)全球發(fā)展戰(zhàn)略，也是自2010年奧巴馬政府發(fā)布《全球發(fā)展總統(tǒng)政策指令》以來的首個(gè)全球發(fā)展戰(zhàn)略。

戰(zhàn)略文件包含哪些內(nèi)容

戰(zhàn)略文件闡述了美國全球發(fā)展合作的五個(gè)支柱領(lǐng)域。一是“通過包容性可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長和高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施減少貧困”，包括支持宏觀經(jīng)濟(jì)治理，推動(dòng)私營部門主導(dǎo)的投資改革和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，支持債務(wù)處理，推動(dòng)多邊開發(fā)銀行改革，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。二是“投資健康、糧食安全和人力資本”，包括支持衛(wèi)生體系建設(shè)，加強(qiáng)突發(fā)衛(wèi)生事件響應(yīng)能力；促進(jìn)母嬰健康，防治三大傳染病，解決抗生素耐藥，應(yīng)對(duì)慢性非傳染性疾??；促進(jìn)生殖健康，投資衛(wèi)生人力，建立可持續(xù)的糧食系統(tǒng)，擴(kuò)大教育和就業(yè)機(jī)會(huì)。三是“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低碳化，增強(qiáng)氣候適應(yīng)能力”，包括投資氣候變化適應(yīng)和抵御能力建設(shè)，擴(kuò)大氣候融資規(guī)模，建設(shè)清潔能源經(jīng)濟(jì)。四是“促進(jìn)民主和人權(quán)，解決脆弱性和沖突”，包括支持民主轉(zhuǎn)型，打擊腐敗，促進(jìn)性別平等。五是“響應(yīng)人道主義需求”。

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，該戰(zhàn)略要求采用多種方法，包括搭建包容性的伙伴關(guān)系，利用私營部門的工具、知識(shí)和資金，通過參與多邊論壇優(yōu)先考慮集體行動(dòng)，等等。文件也羅列了拜登政府執(zhí)政前三年在全球發(fā)展合作領(lǐng)域的投資，比如為可持續(xù)發(fā)展投資總額超過1500億美元，并動(dòng)員數(shù)十億美元私營部門投資；承諾未來五年對(duì)全球疫苗免疫聯(lián)盟增資15.8億美元等。

制定戰(zhàn)略文件的五大動(dòng)因

《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》是拜登政府發(fā)布的唯一一個(gè)廣泛關(guān)注全球發(fā)展的全政府戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略已醞釀多時(shí)，其戰(zhàn)略考量緊扣美國當(dāng)前對(duì)外戰(zhàn)略焦點(diǎn)和國家安全議程。拜登政府制定該戰(zhàn)略主要有五大動(dòng)因。

一是服務(wù)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)。2010年，奧巴馬政府發(fā)布《全球發(fā)展總統(tǒng)政策指令》，將發(fā)展定位為在國家安全事務(wù)中與外交、國防并列重要的手段。拜登政府在2022年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中重申了國際發(fā)展合作對(duì)美國國家安全的重要性，并將大國競(jìng)爭(zhēng)定位為美國全球戰(zhàn)略的優(yōu)先事項(xiàng)?！睹绹虬l(fā)展戰(zhàn)略》與上述戰(zhàn)略一脈相承，認(rèn)為“地緣政治競(jìng)爭(zhēng)正在重塑全球發(fā)展體系”，重申了國際發(fā)展合作在大國競(jìng)爭(zhēng)中的重要性，并特別強(qiáng)調(diào)借助集團(tuán)和多邊伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)，如拉攏七國集團(tuán)共同投資，以及推動(dòng)多邊開發(fā)銀行改革，通過多邊體系召集合作伙伴重塑以美國為主導(dǎo)的國際秩序。

二是處理跨國挑戰(zhàn)。今年正值2030年可持續(xù)發(fā)展議程落實(shí)第十年，目前距離2030年時(shí)間已過半，但僅有17%的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)展順利。美國《國家安全戰(zhàn)略》將氣候變化、糧食安全和大流行病等議題定位為與大國競(jìng)爭(zhēng)并重的政策議程?！睹绹虬l(fā)展戰(zhàn)略》與之保持一致，多次提及上述區(qū)域或全球性挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的必要性。

三是布局創(chuàng)新科技。美國重視搶占創(chuàng)新科技的全球布局，在政府內(nèi)部提升科技政策機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，新設(shè)網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字政策局等部門。國際發(fā)展作為重振美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要工具，注重投資前沿技術(shù)，并將前沿技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用融入所有領(lǐng)域援助，幫助美國搶占關(guān)鍵和新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)的國際主導(dǎo)地位。美國國際發(fā)展署發(fā)布的美國首份數(shù)字發(fā)展合作政策文件《數(shù)字合作戰(zhàn)略（2020-2024）》，將數(shù)字技術(shù)的系統(tǒng)應(yīng)用，特別是人工智能技術(shù)應(yīng)用正式提上發(fā)展合作議程?！睹绹虬l(fā)展戰(zhàn)略》關(guān)注解決發(fā)展問題的創(chuàng)新科技應(yīng)用，特別強(qiáng)調(diào)了數(shù)字技術(shù)監(jiān)管和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投資。

四是拉動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。拜登政府的國際國內(nèi)議程高度關(guān)聯(lián)，包括發(fā)展合作在內(nèi)的外交政策關(guān)注服務(wù)本國經(jīng)濟(jì)，如通過全球供應(yīng)鏈戰(zhàn)略推動(dòng)制造業(yè)回流，通過氣候變化融資拉動(dòng)國內(nèi)清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過“重建更美好世界”倡議為國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)創(chuàng)造國際市場(chǎng)等。《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》提出要努力確保美國的“產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)治國策略”與其“發(fā)展努力得到良好協(xié)調(diào)和一致”，其中包括對(duì)供應(yīng)鏈的布局、對(duì)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)政策的塑造、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資以及對(duì)清潔能源的融資。戰(zhàn)略同時(shí)強(qiáng)調(diào)了通過多元的投資主體實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，這與美國私營部門的海外布局密切相關(guān)。

五是意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)。美國認(rèn)為國家安全的核心在于大國競(jìng)爭(zhēng)，而大國競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是所謂“威權(quán)國家”和“民主國家”的競(jìng)爭(zhēng)。發(fā)展合作作為維護(hù)國家安全的重要手段，不僅要直接投資于“民主、人權(quán)和良政”，還要在其他援助安排中挾制“威權(quán)主義”。比如《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》在數(shù)字援助戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)對(duì)“數(shù)字威權(quán)主義”的打擊，在基礎(chǔ)設(shè)施援助戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的“自由和人權(quán)”，在教育援助戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)“消除強(qiáng)迫勞動(dòng)”等。該戰(zhàn)略延續(xù)了拜登政府采用意識(shí)形態(tài)的敘事方式實(shí)現(xiàn)其務(wù)實(shí)利益的做法。

戰(zhàn)略創(chuàng)新還是老生常談？

《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》發(fā)布于總統(tǒng)大選前六周。與其他前瞻性戰(zhàn)略相比，該戰(zhàn)略文件更多是在總結(jié)拜登政府過去取得的成績，其內(nèi)容與當(dāng)前美國國際發(fā)展合作的實(shí)際布局基本一致。有美國高級(jí)官員透露，拜登政府最初制定了一項(xiàng)雄心勃勃的計(jì)劃，以更新美國政府的發(fā)展戰(zhàn)略方針，但該計(jì)劃未能出臺(tái)。從實(shí)際工作看，《美國全球發(fā)展戰(zhàn)略》所提及的支柱領(lǐng)域在拜登執(zhí)政之初就已逐漸成型，而新戰(zhàn)略文件并沒有能將這些支柱更好地聯(lián)系在一起。與其說該戰(zhàn)略文件是一份行動(dòng)計(jì)劃，不如說是希望下一屆政府，無論誰入主白宮，能夠延續(xù)和擴(kuò)大當(dāng)前的努力，并將發(fā)展視為一項(xiàng)長期目標(biāo)。

雖然戰(zhàn)略文件不具備前瞻創(chuàng)新，但其強(qiáng)調(diào)了發(fā)展是國家安全的重要工具，并且重新確立了發(fā)展合作在美國國家事務(wù)中的戰(zhàn)略地位，將其定位為美國的“戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和道義責(zé)任”。正如美國國際發(fā)展署署長薩曼莎·鮑爾在戰(zhàn)略發(fā)布活動(dòng)上所說，“投資發(fā)展和建立一個(gè)更強(qiáng)大的全球體系對(duì)美國人民的安全和繁榮不可或缺，這一戰(zhàn)略對(duì)指導(dǎo)這些努力絕對(duì)至關(guān)重要”。