地方政府編外用人的歷史邏輯與現(xiàn)實優(yōu)化

摘 要：隨著社會治理重心不斷下移，地方政府職責(zé)范圍不斷擴大，“職責(zé)—編制”矛盾日益突出。這種情況下，地方政府普遍采用編外用人的行動策略來充實基層治理力量，保障地方干事創(chuàng)業(yè)的資源需求，以實現(xiàn)良好的社會治理效果。這使得編外人員成為了政府管理中不可忽視的重要人力資源。但是，編外用人并非當(dāng)代中國政府過程的產(chǎn)物，其生成和發(fā)展具有深厚的歷史依據(jù)。通過梳理我國地方政府編外用人的歷史演變過程，發(fā)現(xiàn)政府編外用人行動經(jīng)歷了中國古代胥吏制度、近現(xiàn)代臨時工制度、計劃外用工、勞務(wù)派遣等發(fā)展階段。盡管所處歷史方位、經(jīng)濟水平、政治制度、文化環(huán)境等都有所差異，但政府編外用人在招錄方式、角色定位、薪酬待遇、身份轉(zhuǎn)換與晉升通道等方面存在較強的延續(xù)性或相似性。這種延續(xù)性相似性生發(fā)于中央一統(tǒng)與地方自主始終共存、正式與非正式并行不悖，并受到東方思維中“二元合一”的邏輯慣性深刻影響。新時代優(yōu)化地方政府編外用人需要堅持差異化、法治化和專業(yè)化原則，重點優(yōu)化編外人員培訓(xùn)開發(fā)、薪酬保障和組織激勵機制。

關(guān) 鍵 詞：編外用人；編外人員；編制；薪酬保障機制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）11-0051-14

一、問題的提出

近年來，地方政府尤其是基層政府雇用了大量的編外人員，他們廣泛分布在行政管理、綜合執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)和后勤保障等崗位中，從事著輔助性、可替代性和臨時性的政府管理、社會治理工作，對政府治理效果和社會治理效能產(chǎn)生了重要影響。隨著政府職責(zé)范圍的不斷擴大，編外人員的數(shù)量越來越龐大，出現(xiàn)逐步膨脹的趨勢，在一些政府部門中，編外人員的數(shù)量甚至超過了編內(nèi)人員。2018年，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出要“嚴格控制編外聘用人員，從嚴規(guī)范適用崗位、職責(zé)權(quán)限和各項管理制度”。可以說，編外人員已經(jīng)成為政府人力資源管理和地方治理人事結(jié)構(gòu)中不可忽視的重要群體和關(guān)鍵要素。

政府編外用人現(xiàn)象并非現(xiàn)代政府發(fā)展的產(chǎn)物，也非當(dāng)代中國的獨有現(xiàn)象，其生成和發(fā)展邏輯具有深厚的歷史依據(jù)。習(xí)近平總書記曾講到，“中國的今天是從中國的昨天和前天發(fā)展而來的。要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結(jié)”［1］。盡管現(xiàn)代中國經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會形態(tài)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是中國社會和大眾不可能短時間內(nèi)丟掉所有文化傳統(tǒng)和思維方式。［2］中國治國理政的歷史文化傳統(tǒng)悠久并深刻影響了現(xiàn)代的政府用工制度。［3］政府編外用人的行動選擇對歷史傳統(tǒng)、文化制度等存在一定的路徑依賴。深入了解政府編外用人的歷史演變過程有助于更加清晰且深刻地把握當(dāng)下的政府編外用人行為?；诖?，筆者深入探究古今政府編外用人行動以及編外人員長期存在的歷史邏輯，以期對優(yōu)化當(dāng)代編外人員管理和規(guī)范政府編外用人行為提供思路與啟發(fā)。

二、歷史變遷：從古至今編外用人現(xiàn)象梳理

盡管編制和編制管理是20世紀90年代以后才明確提出的，但從其外延角度來進行考察可以發(fā)現(xiàn)，類“編外人員”在我國漫長的古代官制發(fā)展的歷程中早已出現(xiàn)。在傳統(tǒng)封建官制中，基層官府的“胥”和“吏”是作為區(qū)別于“官”的群體存在的，協(xié)助地方官治理一方。魏晉南北朝以來的“官吏分途”加劇了官與胥吏在錄用、俸祿、流動和晉升等方面的差異性，明清時期的胥吏專政又強化了胥吏“位卑權(quán)重”的特征。隨后的民國時期，政府“編外用人”現(xiàn)象也得到了延續(xù)并在中華人民共和國成立以后繼續(xù)發(fā)展，突出表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟時期的臨時工、計劃外用工和市場經(jīng)濟時期的服務(wù)外包、勞務(wù)派遣。

（一）中國古代胥吏共存共治

我國幅員遼闊，為了應(yīng)對超大政府規(guī)模之困，實現(xiàn)中央對各個地方的有效管理和掌控，在地方上形成了胥吏共存共治的局面。同時，中國古代有“皇權(quán)不下縣”的一種說法，其含義是指縣級以上主要是皇權(quán)控制的官治系統(tǒng)，縣級以下則是由地方宗族長老或者鄉(xiāng)紳控制的地方自治系統(tǒng)。所以，地方官為了更好地實現(xiàn)對地方的治理，往往也會使用大量的胥吏，這些胥吏多為當(dāng)?shù)厝?，熟諳當(dāng)?shù)厍闆r，具有較好的地方性知識，能夠更好地協(xié)助處理地方事務(wù)。

胥吏共存共治的現(xiàn)象出現(xiàn)于秦漢，伴隨著郡縣制而產(chǎn)生。郡縣制之下，郡縣完全受中央和皇帝的控制，是中央政府下轄的地方行政單位，皇帝任免郡縣的主要官吏，包括郡守、郡尉、郡監(jiān)（監(jiān)御史），縣（道）的縣令、尉、丞。相對于自身的轄區(qū)范圍來說，這些地方官員是力不從心的，因此他們都會組成一個以自我為中心的“管理團隊”，包括公差、衙役等。從魏晉南北朝至隋唐，出現(xiàn)了“官吏分途”人事改革特征，“下品無高門，上品無賤族”的官品分化趨勢明朗，胥吏日趨卑下。［4］官與吏在職業(yè)發(fā)展、職位等級、激勵保障等組織制度方面產(chǎn)生了巨大的溝壑。唐宋時期，隨著科舉制度日臻完善，眾多的社會精英通過科舉制這一選官途徑得以任用，其直接后果是胥吏晉升的通道越來越窄，雖然胥吏仍可為官，但科舉制度的發(fā)展使得胥吏不再擁有晉升高位的資格，而只能處于官僚結(jié)構(gòu)的底層。同時，國家開始嚴格規(guī)范胥吏的選拔任用，并確定了一些具體的選拔標準和方式。例如宋朝前期實行的“揀選制”和宋朝后期的“保引考試制”，但縱使如此，“官吏分途”給胥吏群體帶來的消極影響已深入中國官僚體制深處。到了明清時期，胥吏政治逐步發(fā)展成為胥吏專政?？婆e制度的“異化”發(fā)展導(dǎo)致了此時期選拔的官員的知識結(jié)構(gòu)不甚合理，由于他們不諳國家治理，因此官府的運轉(zhuǎn)，尤其是地方層級上越來越依賴于胥吏群體。雖然其身份轉(zhuǎn)換仍舊受到限制，但由于其掌握基層情況且具備一定的能力，加之官場對于胥吏群體的依賴，胥吏已然成為了真正的“掌權(quán)者”，成為和皇權(quán)共天下的力量。從積極意義的層面上來講，胥吏群體承擔(dān)了大量基層工作，他們和民眾直接接觸，傳遞了來自“皇權(quán)”的旨意，并將其具體施加于民眾，有力地保證了古代中國官制體系的正常運轉(zhuǎn)，尤其是在“皇權(quán)不下縣”的時代，胥吏的存在維持了正常的政治和社會間關(guān)系。但是，隨著歷史的不斷發(fā)展，到清代時胥吏制度弊端已經(jīng)十分嚴重，形成了“胥吏專政”“皇權(quán)與胥吏共天下”的局面。

胥吏制度并不是封建國家自上而下建構(gòu)起來的一種正式化的用人制度，而是封建政治制度在歷史長期發(fā)展過程中為了適應(yīng)現(xiàn)實中的中央與地方關(guān)系、國家與社會關(guān)系而形成的一種適應(yīng)性策略，并逐漸發(fā)展成為一種帶有“約定俗成”色彩的封建官僚制度的輔助制度和支持制度。胥吏作為官僚集團的外圍群體，不受封建官制的限制并具有一定的獨立性，但在事實上又與地方官員建立了賓主關(guān)系。盡管言輕身微，卻直接參與各種基層事務(wù)的處理工作。即使在封建社會后期胥吏廣受詬病，但政府和社會的運轉(zhuǎn)仍舊無法脫離胥吏群體?？梢哉f，胥吏輔助地方官吏實施地方管理，正式官僚與非正式官僚的共同存在使得一個規(guī)模相對不大的官僚機構(gòu)能夠?qū)嫶蟮闹腥A帝國實施有效治理。［5］

（二）民國時期政府編外用人正式化

清朝覆亡，民國繼之。中華民國成立后，民國政府吸收古代中國官吏制度和西方公務(wù)員制度的經(jīng)驗，創(chuàng)立了選任官員的考銓制度。作為“五權(quán)分立”體系其中之一，考銓制度通過考試，按照資歷或?qū)嵖兒硕ü俾毜氖谟杌蛏w。具體而言，南京國民政府規(guī)定：公務(wù)員的選拔，一律實行公開競爭考試，非經(jīng)考試及格不得任用?？荚嚪譃槠胀荚?、高等考試、特種考試。此外，民國政府還規(guī)定了公職人員任用制度、考績制度、進修制度、俸給制度和服務(wù)制度，對政府公職人員的分類、任用、俸祿、休假、保障及懲戒等內(nèi)容有著詳細的規(guī)定，形成了較為系統(tǒng)的政府公職人員管理制度體系。北洋政府統(tǒng)治時期，地方行政采取省、道、縣三級政權(quán)的管理體制并著手制定了上述文官管理法規(guī)。到了南京國民政府統(tǒng)治時期，公務(wù)員管理制度進一步完善。從上世紀30年代開始，逐漸以“公務(wù)員”的名稱代替“官吏”的舊稱謂。

民國時期不僅建立了比較完整的現(xiàn)代公務(wù)員管理系統(tǒng)，而且改革了中國古代的胥吏制度。民國政府規(guī)定“一等縣設(shè)四科，二等縣三科，三等縣二科。二等縣將以上第三、四科合并；三等縣將以上第一、二科合并，第三、四科合并?！备骺圃O(shè)科長一人，由縣長呈請民政廳委任；科員二到四人，科員由縣長委任。［6］對此《縣政府辦事通則》補充規(guī)定，各科科員總數(shù)一等縣不得超過10人，二等縣不得超過8人，三等縣不得超過6人。然而，在正式的編制之外，封建時代的胥吏制度也在一定程度上得以保留和延續(xù)下來。這些舊朝傳統(tǒng)所遺留下來的冗雜的“非正式人員”仍然飽受詬病。對于這部分群體的管理，民國時期進行了較為徹底的變革，其基本思路是以正式的編制管理對其進行嚴格的規(guī)制，出臺了一系列政策法規(guī)，包括《文官任用法草案》《文官考試法草案》《典試委員會編制法草案》《官吏服務(wù)令》等。盡管文官仍存在高級與低級、特殊與普通之分，但是胥吏借此機會改變了自身以往單純執(zhí)行具體行政事務(wù)的地位，不僅獲得了文官的身份，也獲得了相應(yīng)的地位、收入和法律保障等。

（三）計劃經(jīng)濟時期的臨時用工和計劃外用工

中華人民共和國成立后，計劃經(jīng)濟體制下出現(xiàn)的“臨時工”群體廣泛存在于政府、企事業(yè)單位中。其中，政府機關(guān)的臨時工即和現(xiàn)在的“編外人員”相類似，主要是指協(xié)助政府開展公共事務(wù)服務(wù)管理而沒有正式編制的人員群體。大致可以分為三大類，即公共秩序類、行政執(zhí)法類、黨群工作類。［7］“臨時工”制度是計劃經(jīng)濟時期區(qū)別于當(dāng)時的長期固定工而言的一種用工形式，是計劃經(jīng)濟模式在用工制度和勞動關(guān)系中的反映。該群體的出現(xiàn)本質(zhì)上源于計劃經(jīng)濟體制下的勞動用工制度無法滿足當(dāng)時用工單位的需求。

中華人民共和國成立之初，為了開展大規(guī)模的國民經(jīng)濟建設(shè)，確立了“國家包攬，行政隸屬，身份差別，終身固定，全面依附”的固定工制度，在政、軍、教界實施“包下來”政策。但是，這種制度也暴露出了一些現(xiàn)實問題，比如積極性不夠、效率不高、活力不足等。為了解決這些問題，上世紀50年代后期，政府機關(guān)、事業(yè)單位中就出現(xiàn)了大量的臨時工，用以提高工作效率，最大限度發(fā)展生產(chǎn)。［8］自此，臨時工“蜂擁式”發(fā)展，在“大躍進”時期激增到2000萬職工中有大約50%都是臨時工。［9］基于此，在上世紀60年代遭遇嚴重困難時期中央開始上收勞動計劃權(quán)限，控制地方自主用工形式的發(fā)展，大規(guī)模裁撤臨時工和合同工。隨著國民經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展初見成效，招聘臨時工的現(xiàn)象又變得多了起來。1971年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革臨時工、輪換工制度的通知》中明確指出：“常年性的生產(chǎn)、工作崗位，應(yīng)該使用固定工，不得再招臨時工?！辈⑶胰缟线@些生產(chǎn)、工作崗位已經(jīng)使用臨時工，并且確實有必要繼續(xù)使用的，可以改為固定工。［10］1979年4月，國務(wù)院以〔1979〕108號文件批轉(zhuǎn)國家計劃委員會《關(guān)于清理壓縮計劃外用工的辦法》，要求當(dāng)年要在已經(jīng)清理壓縮的基礎(chǔ)上，再清理壓縮計劃外用工200多萬人。1982年8月，國家計劃委員會和勞動人事部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)清理壓縮計劃外用工的通知》，指出1982年全國預(yù)計清退計劃外用工200萬人，其中農(nóng)村勞動力120萬人。同時，強調(diào)要嚴格勞動計劃管理，完善定員定額工作。1986年8月，勞動人事部、國家計委下發(fā)《關(guān)于嚴格控制計劃外用工的通知》，重申要強化勞動力管理，立即停止增加計劃外用工。尤其是在計劃經(jīng)濟體制和城鄉(xiāng)二元分割嚴重的背景下，當(dāng)時清退壓縮臨時工和計劃外用工的主體和重點是全民所有制單位、城鎮(zhèn)集體所有制單位和國有企業(yè)中來自農(nóng)村的勞動力。同時，由于“國家勞動計劃指標不能滿足用工單位需求”等實際情況，臨時工縮減政策的實際效果并不十分理想。

關(guān)于這一問題，當(dāng)時的基本解決思路有二：一是將計劃外用工納入“計劃內(nèi)”，二是通過市場調(diào)節(jié)機制之下的“勞動合同”制度迫使臨時工“自然消亡”。由于第二種解決思路的試點工作推進相對較為順利，中央政府便決定拓展范圍，全面推行勞動合同制度。1994年后，國家陸續(xù)出臺了《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國工會法（修訂）》等法律法規(guī)，通過健全相關(guān)法律法規(guī)來完善對勞動關(guān)系的調(diào)整。由此，我國逐步建立起了以勞動合同制為核心的勞動法體系。［11］

（四）市場經(jīng)濟時期的勞務(wù)派遣

1995年1月1日起開始實行的《勞動法》從勞動合同和集體合同、工作時間、工資報酬、勞動安全衛(wèi)生、禁止使用童工、職業(yè)培訓(xùn)、社會保險和福利、勞動爭議、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和懲處等方面對勞動者的勞動權(quán)益進行了明確規(guī)定?！秳趧臃ā奉C布實施以后，我國開始推行應(yīng)用勞動合同制度，通過引入合同管理來規(guī)范和約束用人單位與員工之間的行為，進而保障雙方的權(quán)益。受此影響，1996年，遼寧省勞動廳向勞動部請示“關(guān)于臨時工的用工形式是否存在”等問題，同年10月9日，勞動部辦公廳作出復(fù)函，明確指出“過去意義上相對于正式工而言的臨時工已經(jīng)不復(fù)存在了，用人單位在臨時性崗位上用工，可以在勞動合同期限上有所區(qū)別”。同年11月，勞動部辦公廳對于臨時工相關(guān)問題的請示作出復(fù)函，再次申明不再保留“臨時工”的提法，于是臨時工這一稱呼便不再使用。同時進一步指出，用人單位如果在一些臨時性崗位上用工，不僅要與勞動者簽訂勞動合同還要依法為其繳納各種社會保險，使他們享受到相關(guān)的合法的福利待遇。國家機關(guān)事業(yè)單位和社會團體中的工勤人員也要按照《勞動法》及其配套規(guī)章的有關(guān)規(guī)定實行勞動合同制。2006年1月1日起開始實行的《中華人民共和國公務(wù)員法》第95條規(guī)定：“機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制?！睆姆蓪用娲_立了政府在編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)可以采用合同的、聘任的方式聘任公務(wù)員。

政府機關(guān)單位既不允許隨便招收編制以外人員，也不能隨意突破既定編制額外擴編，因此，地方政府通過購買服務(wù)的方式，經(jīng)由勞務(wù)派遣公司招聘相關(guān)工作人員。2014年3月1日起實行的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》對勞務(wù)派遣單位、用工單位、勞務(wù)派遣合同等方面進行了較為詳細的規(guī)定，其中，第二章“用工范圍和用工比例”第三條規(guī)定：用工單位只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動者。此規(guī)定的目的在于規(guī)范勞務(wù)派遣，維護勞動者的合法權(quán)益。機關(guān)派遣人員代表機關(guān)的利益和形象，輔助機關(guān)正式人員開展工作或者直接負責(zé)一些原本需要機關(guān)人員來完成的工作，待遇和機關(guān)工作人員基本等同，另外還有一定的補助。機關(guān)事業(yè)單位引入市場化用人方式，通過勞動派遣補充政府人力，既有助于解決機關(guān)事業(yè)單位用人受編制和指標限制的難題，又在一定程度上規(guī)避了招聘、遣散員工等問題給政府帶來的負擔(dān)。

三、路徑依賴：政府編外用人的古今延續(xù)性與相似性

疏理從古至今政府編外用人的發(fā)展脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，雖然編外人員身處不同性質(zhì)的社會政權(quán)環(huán)境之中，但政府編外用人行為有著很強的傳承性和延續(xù)性，重點體現(xiàn)在編外人員招錄方式、角色定位、薪酬待遇、晉升通道與身份轉(zhuǎn)換等方面的相似性上。

（一）招錄方式的相似性

在招聘和任用方面，中國歷史進程中出現(xiàn)的類編外人員，諸如胥吏群體、臨時工、勞務(wù)派遣人員等，和當(dāng)下的編外人員在招錄方式上有較大的相似性?？歼x招錄是從古至今編外用人都有采用的方式之一。胥吏的考選招錄方式自唐以來便已經(jīng)開始實行，并在宋代有所發(fā)展。到了明代，要求凡充吏者“皆從藩府或巡按御史考選差拔”［12］，清代在招募衙門書吏時更注重通過考試選拔的方式進行統(tǒng)一招錄。可以說，隨著歷史的發(fā)展，從體制外引入相關(guān)人員的方式方法越來越趨于規(guī)范化和公開化。至民國時期，采用公開考選、評定成績的辦法將舊社會胥吏、差役等群體納入政府部門之中更成為了一種主流的趨勢。目前，對于非編人員的選拔和任用同樣堅持了“逢進必考”的原則，采用統(tǒng)一報名、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一聘用的辦法。但有一點需要注意的是，歷史上一些招錄任用方式如承襲式招錄、保引式招錄、捐納式招錄等，與當(dāng)今政府編外用人行為差異較大，已無較多參考價值。考選方式作為規(guī)范招錄的代表得以保存下來，而承襲、保引、捐納等“靈活”方式只會帶來更多的編外用人弊端?；诖?，當(dāng)下編外人員招錄要崇尚規(guī)范化，力除隨意化，以最大限度地保障編外人員招錄的公平、公正、公開。

（二）角色定位的相似性

歷史上的“類編外人員”主要指在官府中工作的胥吏群體，他們是“庶人之在官者”，往往負責(zé)具體的事務(wù)性工作，抄寫、批勘、收發(fā)、傳送公文，或管錢糧、牢獄、徭役、文書等，突出表現(xiàn)出具體性、事務(wù)性和輔助性特征。以清代胥吏群體為例，胥吏群體中出現(xiàn)了一批擅長記賬籌劃、訓(xùn)練有素的師爺，他們代替了地方官員去催征田賦、計算各種附加稅額、統(tǒng)計應(yīng)上繳朝廷及地方政府留成的稅款分配等。胥吏代替或輔助正式官僚完成一些工作。如今，政府部門中的一些編外人員實際上承擔(dān)了正式編制人員的工作，除了領(lǐng)導(dǎo)、重大決策以外，與正式編制人員的工作內(nèi)容無較大差別。地方政府運行中普遍存在的“混編混崗”現(xiàn)象一定程度上反映了這個問題。同時，編外人員不僅從事輔助性工作，很多時候甚至承擔(dān)起地方治理“主力軍”角色。［13］可以說，古今編外人員都扮演著具體事務(wù)執(zhí)行者和正式官僚輔助者的角色。

（三）薪酬待遇的相似性

非編制人員待遇相對較低。古代胥吏群體“薪資刻薄”，他們雖然在官府部門工作，承擔(dān)著復(fù)雜的事務(wù)性工作，但是朝廷在對這一群體的認識和定位上，仍將他們視為服役者。因而提供給他們的薪資普遍過低，更沒有完善的薪酬保障制度機制。為了能夠滿足自身需求，胥吏所獲更多的是灰色收入甚至黑色收入。在當(dāng)下，低薪是編外人員的重要特征之一。編外人員的工資低于正式職工的收入水平，大多數(shù)情況下只略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準水平。盡管工作內(nèi)容和工作量有時多與正式編制人員相同，甚至崗位互相交叉重疊，但收入水平完全不同。一般編外人員群體中人事代理的工資待遇較好，但仍比正式職工差，勞務(wù)派遣的工資收入最低，而且還和工作單位沒有勞動關(guān)系?？梢哉f，薪資待遇較低是從古至今編制外人員的共同特征。

（四）晉升通道與身份轉(zhuǎn)換的相似性

歷史和當(dāng)下的編外人員在職位晉升方面表現(xiàn)出較高的一致性。在中國古代歷史上，胥吏群體“不入流品”，他們鮮有晉升通道。通過《唐律疏議》記載的“雜任，謂在官供事，無流外品”可以發(fā)現(xiàn)，在唐代，胥吏群體所處政治地位較低，仕途不暢。到了宋代，胥吏群體出職為官的可能性更小，這源于該群體身份轉(zhuǎn)變所受到的限制越來越多。及至明代，胥吏轉(zhuǎn)官的通道更加滯塞，吏員被視為“雜流出身”，終生只能擔(dān)任“佐貳、幕職、監(jiān)當(dāng)、庫之職，非有保薦者，不得為州郡正員”［14］。可以看出，為吏者并沒有通過科舉考試選任為官的資格，他們只能等待舉薦的時機，晉升通道毫無暢達可言。到了清代，由于胥吏群體數(shù)量的空前龐大，吏員身份轉(zhuǎn)換的壓力也空前加大。計劃經(jīng)濟時期用人單位在提拔用人時，只會從正式工里挑選，而不會考慮臨時工。臨時工群體面臨著和胥吏群體同樣的晉升困境。在當(dāng)下，編外人員想要進入體制內(nèi)，同樣面臨一定的困難。當(dāng)然也有小部分編外人員通過持續(xù)學(xué)習(xí)和不斷努力，成功改變自身身份，成為一名正式編制人員，獲得了更好的職業(yè)發(fā)展機會。但是2018年以來，一些地方相繼取消了編外人員擔(dān)任部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)崗位的資格。這在一定程度上影響了編外人員的工作積極性，容易使他們產(chǎn)生被排除在外甚至區(qū)別對待的思想顧慮甚至萌生辭去工作的想法，進而影響到組織的穩(wěn)定性。

四、邏輯動因：政府編外用人的思維慣性與制度因素

政府編外用人的行動選擇受到歷史傳統(tǒng)、文化、制度等多因素影響。其中一些內(nèi)在的、穩(wěn)定的因素，即使歷史變遷，仍然穩(wěn)定地發(fā)揮作用。研究發(fā)現(xiàn)，中央一統(tǒng)與地方自主始終共存、正式與非正式機制并行不悖深刻影響了政府編外用人的這種延續(xù)性。更進一步，東方思維中“二元合一”的邏輯慣性又是這種深刻影響背后的內(nèi)在原因。

西方邏輯思維方式中多強調(diào)“二元對立”和“非此即彼”，而中國社會之下的思維方式多是一種既承認“二元對立”，又看到“二元合一”的現(xiàn)實狀況?！岸弦弧钡闹袊季S在看到矛盾之對立性的同時，更加強調(diào)矛盾相互轉(zhuǎn)化和走向平衡的特點。中華帝國的治理邏輯中存在著正式制度和非正式制度共存并相互轉(zhuǎn)化的聯(lián)系，這一聯(lián)系居于國家治理邏輯的核心地位，并且正式與非正式共生并存、互為依賴的制度安排在很大程度上緩和、調(diào)節(jié)著權(quán)威體制與有效治理間的基本矛盾。［15］中國歷史發(fā)展長河中，嚴格的、規(guī)范的制度使得權(quán)力在運行過程中獲得更強的穩(wěn)定性和可信性，彈性的、靈活的規(guī)則使得地方獲得一定的靈活、可控空間，可以說，這種 “不變”與“變”的統(tǒng)一維持著國家統(tǒng)一和穩(wěn)定運行。這便是一種“二元互動”“二元合一”中國思維方式的體現(xiàn)。

從表面上看，編外用人是突破編制管理剛性約束的一種政府行為，編外用人和嚴格的編制管理并不可能同時存在于政府用人管理過程中，二者具有不可兼容的矛盾性。然而，在我國地方政府，尤其是基層政府中，為了緩解正式編制人員不足的矛盾，順利完成上級任務(wù)，在“三定”原則和編制相關(guān)政策的約束之下，結(jié)合自身財政實力，會主動采用市場化方式雇用一些編外人員，協(xié)助編內(nèi)人員完成上級政府任務(wù)。編外用人沒有增加編制數(shù)量，符合編制“只減不增”的政策要求，同時在政府自身財政實力和政策自主允許范圍之內(nèi)，達到了充實內(nèi)部人力資源的目的。可以說，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，編外用人是地方政府緩和“人—職”“人—事”矛盾的策略性選擇，在矛盾之中，政府通過發(fā)揮自主性尋找解決現(xiàn)實問題的路徑。因此，編外用人的長期存在正體現(xiàn)了矛盾統(tǒng)一的中國思維。

（一）中央一統(tǒng)與地方自主始終共存

周雪光認為中國政體內(nèi)部始終存在著權(quán)威體制和有效治理之間的基本矛盾，集中體現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的緊張和不兼容，具體來看，中央管轄權(quán)趨于權(quán)力、資源向上集中，而地方治理權(quán)多表現(xiàn)為各行其是、靈活執(zhí)行等。這一組基本矛盾始終存在，并且沒有辦法根本解決，只能在動態(tài)調(diào)整中實現(xiàn)平衡，既遵循中央權(quán)威要求又靈活變通，中央一統(tǒng)與地方自主同生共存，正是這一基本矛盾之下的產(chǎn)物。而基層政府編外用人行動受到一直以來中央一統(tǒng)和地方自主性長期存在的深刻影響。

中央一統(tǒng)體制依托于正式制度和科層組織。美國著名制度經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·C諾斯在其著作《制度、制度變遷和經(jīng)濟績效》中指出，正式制度包括政治（及司法）規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約。正式制度的正式程度存在一定的差異性，從憲法到成文法、普通法，再到細則和合約，其正式程度逐漸降低。［16］以正式規(guī)則和正式制度為基礎(chǔ)，德國著名社會學(xué)家和哲學(xué)家馬克斯·韋伯提出了影響深遠的官僚制理論。韋伯官僚制理論之下的科層組織具有專門化、等級制、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化和公私分明等主要特征。［17］但是嚴格的或者純粹的理性科層制度是應(yīng)然的和理想化的，作為實然的科層制可以趨于這個目標而趨于自我規(guī)制和自我完備。具體來看，我國建立了從中央到地方的科層組織體系，政府組織又通過種種正式制度規(guī)定了職位間的權(quán)威關(guān)系、等級結(jié)構(gòu)、嚴令密法。不論是科層組織還是正式制度均強調(diào)一種權(quán)威性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和規(guī)范化，當(dāng)然這些有利于維護中央權(quán)威和強化政策執(zhí)行的“不折不扣”。但是中國國土幅員遼闊、地方情況千差萬別，一統(tǒng)體制下的決策過程難以應(yīng)對這種變化和差異，并且過度的制度約束也會造成體制缺乏活力。因此，解決問題、應(yīng)對危機和降低交易成本的壓力促使這一體制不斷地將問題和解決方案下放到基層社會；與此同時，正式制度威嚴穩(wěn)定，不得觸動，只能默許其與實際政策運行過程松散關(guān)聯(lián)，即官僚體制向下延伸止于縣府，官府正式制度與民間社會之間松緊強弱因地而異，這一結(jié)構(gòu)特點提供了巨大的靈活空間，也推動正式制度走向儀式化，使得地方自主、靈活變通成為可能。［18］可以說，這種靈活變通一定程度上緩解了權(quán)威體制和有效治理之間的基本矛盾。

中央一統(tǒng)之下，仍存在著逐級代理制度。地方政府作為地方“代理人”時常處于資源不足的狀況，在維護中央權(quán)威前提下，地方代理人會主動采用變通的方式來改變自身處境。近些年來，政府機構(gòu)和人員規(guī)模膨脹的弊端日益顯現(xiàn)，政府通過禁止隨意擴編、壓縮正式編制數(shù)量、事業(yè)單位“去行政化”等方式縮小政府機構(gòu)和人員規(guī)模，以減少政府財政壓力，提高政府運轉(zhuǎn)效率。但是與此同時，社會利益訴求日益多元化，政府職責(zé)也日益多樣化，不斷增加的政府事務(wù)，要求相應(yīng)的人力等資源支持，解決編制與職責(zé)之間的矛盾成為迫切的現(xiàn)實要求。在此情況下，地方政府在正式制度框架內(nèi)，即上級政府準許和自身財力允許的情況下，采取這種靈活、可控的用人方式以緩解政府組織對輔助、臨時性崗位人員的需求。

（二）正式與非正式并行不悖

英國人類學(xué)家瑪麗·道格拉斯在《制度是如何思維的》一書中對制度的產(chǎn)生和影響進行了深刻詮釋，她認為制度在賦予人們“身份”的同時，塑造了社會群體的記憶和遺忘功能，還可以對事物加以分類。［19］具體可以理解為，制度是通過規(guī)范和權(quán)威的一種方式，給予人們一種穩(wěn)定的“身份”，讓人們形成一種穩(wěn)定的心理預(yù)期，來規(guī)范自身的行動選擇。在“不逾矩”的同時，制度產(chǎn)生的穩(wěn)定性和凝固性將一些事物放入不同的類別并賦予道德和政治的內(nèi)容，加上價值判斷?；诖?，國家通過建構(gòu)制度的方式影響人們的注意力，利用信息和規(guī)則來代替?zhèn)€人思維。

在國家治理中，正式和非正式的交叉并行邏輯在一定程度上調(diào)節(jié)中央和地方的關(guān)系，緩和權(quán)威體制和有效治理之間的矛盾。中央通過建構(gòu)嚴格的正式制度體系，樹立國家權(quán)威，進而維護社會穩(wěn)定和秩序，而同時給予地方一定的自主權(quán)，允許一些領(lǐng)域的靈活性并且根據(jù)事項的差異以及變化，非正式的制度空間亦會發(fā)生相應(yīng)的變化。因此，中央通過這種允許正式和非正式、權(quán)威和靈活的同時存在調(diào)整中央和地方關(guān)系，進而維持長治久安的局面。當(dāng)然，正式制度和非正式制度之間也存在一定的張力和內(nèi)在的緊張。非正式制度的過度使用或者運行過程中的“異化”，會衍生出更多的負效應(yīng)，例如“地方化”傾向、地方性知識的權(quán)力扭曲，威脅到中央的一統(tǒng)體制；正式制度的過度使用或者運行過程中的“極化”，會導(dǎo)致組織的僵化和效率低下，影響組織的整體穩(wěn)定性。故而，正式制度和非正式制度之間處于不斷地動態(tài)調(diào)整過程中。

基于此，有學(xué)者認為，包括文化傳統(tǒng)、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)和價值觀念的非正式制度是在社會結(jié)構(gòu)變遷過程中長期演化而來的。在用人方面，長期存在非正式制度，例如地方性知識、忠實人際關(guān)系、官本位思想等。［20］中華帝國的治理核心不僅在于龐大的官僚結(jié)構(gòu)中存在的正式權(quán)威關(guān)系，更為重要的是廣泛存在于各個層級的官僚胥吏的非正式行動以及相應(yīng)的非正式制度安排。歷史上的胥吏到近現(xiàn)代的臨時工、計劃外用工，再到市場經(jīng)濟體制之下各種形式的編外人員，都是在正式官僚制度和人事制度之外的一種靈活的非正式制度安排。具體來看，在政府機構(gòu)和人員管理方面，國家建立了較為完善的組織制度體系并實行嚴格的編制管理，但是在政府中除了編內(nèi)人員外，還長期穩(wěn)定存在著沒有編制卻參與政府管理的編外人員群體，并且編外人員日益發(fā)展成為基層政策執(zhí)行和基層治理的重要力量。可以說，編內(nèi)人員與編外人員共存于政府組織之中受到正式制度和非正式制度可以同生共存的制度路徑啟發(fā)，也是正式和非正式制度共生并存的具體表現(xiàn)方面之一。

五、優(yōu)化策略：政府編外用人的基本原則與機制建設(shè)

從政府組織運行和發(fā)展現(xiàn)實來看，編外人員是政府組織不可或缺的重要組成部分，將編外人員“一刀切”或者完全杜絕政府編外用人行為都是不可取的。因此，從組織理性視角出發(fā)，規(guī)范政府編外用人具有必要性和現(xiàn)實性。在差別化、法治化、專業(yè)化原則指導(dǎo)之下，通過規(guī)范編外人員管理來規(guī)避編外人員對政策執(zhí)行和社會治理帶來的諸多負效應(yīng)，進而更好地發(fā)揮編外人員對政府管理、社會治理的正向功能。

（一）政府編外用人的基本原則

⒈差別化原則。由于編外人員和體制內(nèi)人員在承擔(dān)職能、福利待遇、獎懲晉升和后續(xù)發(fā)展等多方面的根本性差異，試圖將兩類群體進行統(tǒng)一化管理，即以同一套管理標準和規(guī)章制度對兩類群體加以同等標準約束的管理模式，往往在現(xiàn)實中會產(chǎn)生新的諸多問題。因此，對于編外人員的管理，應(yīng)首先堅持和正式編制人員的差別化管理原則。一是確立編外人員的“權(quán)責(zé)清單”，對比當(dāng)前地方政府權(quán)責(zé)清單的相關(guān)要求，建立編外人員的權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確編外人員必須承擔(dān)哪些責(zé)任、必須做哪些事情，明確其“職責(zé)邊界”。二是按照差別化管理的原則，確立編外人員待遇和獎懲方面的基本標準，應(yīng)首先承認編外人員和編內(nèi)人員待遇的差異性，在此基礎(chǔ)上重新審視現(xiàn)行編外人員工資待遇的問題，適當(dāng)提高過低的工資收入，使其待遇與職責(zé)基本匹配起來。三是在差異化管理原則的指導(dǎo)下，確立編外人員職業(yè)發(fā)展和能力提升的管理辦法。

⒉法治化原則。編外人員這一群體在政府中大量、廣泛存在已經(jīng)成為了不爭的事實。基層政府通過合同制、聘任制等多種形式雇用了大量的編外人員，尤其是公安、城管、街道辦、縣直等部門。近年來基層編外人員數(shù)量膨脹明顯，規(guī)模不斷擴大。在一些地區(qū)或部門，編外人員數(shù)量甚至超過了正式編制人員。然而，對于該群體的科學(xué)化和規(guī)范化管理的相關(guān)制度建設(shè)依然闕如。這其中尤其以法治化管理的滯后性表現(xiàn)最為突出。雖然只是一種體制之外的用工模式，但面對數(shù)量龐大的政府編外群體，只有對其實施法治化管理才能促使編外用工走上良好的發(fā)展道路。應(yīng)堅持法治化的管理思維，將編外人員管理納入法治化發(fā)展的軌道，完善編外人員管理的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)?？梢杂蓢鴦?wù)院牽頭制定行政法規(guī)，或者人力資源與社會保障部門等制定部門規(guī)章，將編外人員納入規(guī)范管理之中。在條件成熟的地區(qū)和部門，著手出臺法治化標準下的編外用人管理細則，不斷提升相關(guān)規(guī)定的法律位階，以使編外人員管理邁入法治軌道。

⒊專業(yè)化原則。對于編外人員的管理是一項復(fù)雜而繁瑣的工作，以現(xiàn)階段地方政府承擔(dān)的實際職能來看，各部門在很大程度上已經(jīng)處于“超負荷運作”的狀態(tài)。將編外用人管理橫加于政府之上無疑會平添許多負擔(dān)，況且政府部門管理編外用人的經(jīng)驗相比于專業(yè)的人力資源管理“第三方”仍舊顯得“專業(yè)不足”。這種情況下，堅持專業(yè)化管理原則，讓“專業(yè)的機構(gòu)從事專業(yè)的行為”，把編外人員管理外包給專業(yè)的人力資源管理的“第三部門”無疑是一種合理的選擇。目前許多人力資源管理公司已經(jīng)接手編外用人的招錄等工作，他們提供勞務(wù)派遣解決方案，組織人員承接政府事業(yè)單位行政文秘、信息管理、物業(yè)后勤、呼叫坐席等輔助性崗位的工作職能，這無疑是專業(yè)化管理道路上的有益嘗試。

（二）規(guī)范編外人員管理的機制建設(shè)

⒈編外人員培訓(xùn)開發(fā)機制。世界銀行的經(jīng)濟學(xué)家曾指出，教育影響生產(chǎn)率和經(jīng)濟發(fā)展，尤其是在技術(shù)發(fā)展的動態(tài)和不確定環(huán)境中，一個受過良好教育的個人可以更快地汲取新信息，更為有效地采取新工藝、新材料和新技術(shù)等。［21］所以，對現(xiàn)代經(jīng)濟社會而言，經(jīng)濟增長主要源于增加勞動力和提高勞動力的質(zhì)量。而在組織管理中，提高勞動力質(zhì)量、提升人力資本的重要途徑之一就是培訓(xùn)。培訓(xùn)不僅是著眼于現(xiàn)在的一件事情，更是為未來培養(yǎng)人才的超前投入。由于編外人員參與政府工作崗位和內(nèi)容日益廣泛，編外人員素質(zhì)對于政府績效和公共政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響也越來越大。因此，政府理應(yīng)強化對編外人員這一群體的培訓(xùn)，從而提高該群體的整體素質(zhì)能力。一是強化政府對編外人員培訓(xùn)的重視程度，在制度、政策和經(jīng)費等方面予以支持。尤其是基層政府，要改變編外人員培訓(xùn)可有可無的觀念，轉(zhuǎn)變對編外人員培訓(xùn)的態(tài)度，充分認識到編外人員培訓(xùn)對提高基層政府組織績效和優(yōu)化群眾服務(wù)的重要價值。二是明確編外人員的培訓(xùn)目標和培訓(xùn)計劃，搭建培訓(xùn)與激勵間的聯(lián)系。政府對于編外人員的培訓(xùn)，應(yīng)該與職位工作相關(guān)，注重現(xiàn)狀和需求，本著“干什么學(xué)什么、缺什么補什么”的原則設(shè)計學(xué)習(xí)內(nèi)容和標準，通過組織面向需求的培訓(xùn)內(nèi)容來彌補編外人員技術(shù)或者能力的不足。培訓(xùn)計劃應(yīng)該是雙向互動的結(jié)果，應(yīng)結(jié)合編外人員的實際需求和崗位的客觀需求，強化培訓(xùn)的供需匹配和精準化。三是優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，豐富培訓(xùn)方式。從內(nèi)容上看，加強對編外人員道德、價值層面的培訓(xùn)，深化其對于公權(quán)力、組織忠誠和責(zé)任的認識。注重對編外人員處理政府事項的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提升編外人員解決實際問題的能力。從培訓(xùn)方式來看，除了可以采用案例研究、講座報告、角色扮演、小組研討、實地調(diào)研等多種培訓(xùn)形式外，還應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，將現(xiàn)代化和智能化方式應(yīng)用于政府編外人員培訓(xùn)工作中。

⒉編外人員薪酬保障機制。隨著組織制度的發(fā)展和完善，薪酬制度將很大程度上影響組織成員的工作積極性和績效表現(xiàn)。編外人員薪酬影響著編外人員主觀能動性的發(fā)揮和組織績效的實現(xiàn)。因此，應(yīng)強化對編外人員的薪酬管理。一是從薪酬激勵的視角來看，政府應(yīng)對編外人員的薪酬體系進行調(diào)整，形成薪酬動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)基層工作者薪酬待遇穩(wěn)步增長。應(yīng)建立基層編外人員的績效考核機制，將基層編外人員的薪酬與考核績效掛鉤，工作績效好，有相應(yīng)的補貼和獎勵，工作績效差，也要給予相應(yīng)的懲罰。由于我國公安系統(tǒng)較早地使用編外人員，警務(wù)輔助人員的數(shù)量也較為龐大，對于這一群體的管理制度建設(shè)相對完善，公安系統(tǒng)警務(wù)輔助人員管理的相關(guān)頂層設(shè)計和具體做法具有一定的借鑒價值。以河南省輔警改革為例，河南省率先在省級層面聯(lián)合多部門出臺了《河南省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員層級和薪酬管理辦法》，通過設(shè)定輔警的七個層級以及薪級工資、崗位工資、績效工資和津貼補貼組成的薪酬體系，將層級與薪酬制度整合，完善輔警薪酬結(jié)構(gòu)，提高輔警的整體薪酬待遇，實現(xiàn)薪酬動態(tài)調(diào)整，更好地發(fā)揮了薪酬激勵的作用。并且通過實行層級升降制度和退出制度，實現(xiàn)輔警隊伍的優(yōu)勝劣汰，增強輔警隊伍的整體能力素質(zhì)。［22］二是從組織公平的視角來看，政府應(yīng)關(guān)注到基層編外人員的福利問題，徹底解除基層編外人員只有“死工資”卻無法享受福利的限制，建立起編外人員福利補貼機制，規(guī)范基層津、補貼發(fā)放，發(fā)揮“正激勵”的作用。例如，西方許多國家將組織成員的薪酬與職務(wù)、責(zé)任、功績等掛鉤，美國的公共部門會給予工作優(yōu)秀的組織成員一定的獎金，具體金額由部門負責(zé)人視情況而定，但一般不低于一個月的工資標準。［23］

⒊編外人員組織激勵機制。編外人員作為政府中的一個重要群體，同樣應(yīng)該是政府組織激勵的對象之一。政府應(yīng)針對編外人員的需求，采取多樣的激勵措施，建構(gòu)起完善的激勵保障體系，從而提高編外群體的組織績效。編外人員激勵機制應(yīng)涵蓋薪酬激勵機制、培訓(xùn)激勵機制、績效考核激勵機制、獎勵激勵機制、機會激勵機制、情感激勵機制、環(huán)境激勵機制等內(nèi)容，從組織到個體、從工作到心理，搭建起全方位的基層編外人員激勵機制體系，達到適才適用，人盡其才。除了激勵機制以外，還應(yīng)該建立競爭機制、監(jiān)督問責(zé)機制、更新機制等配套機制，避免激勵的極端化，形成合力，真正發(fā)揮編外人員服務(wù)基層的最大積極性和主動性。一要堅持物質(zhì)激勵和精神激勵并舉。物質(zhì)是組織成員賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是滿足自身基本生活需要的支撐和來源。物質(zhì)激勵可以通過薪酬、補貼、保險、獎金、福利等方式實現(xiàn)。多種實踐表明，合理的精神激勵對員工行動具有正向引導(dǎo)作用。因此，政府可以通過組織關(guān)懷、情感激勵、尊重等方式來對編外人員實施精神激勵，弱化政府中由于編制給編外人員帶來的身份差異，增強其組織歸屬感，進而提高其績效。二要堅持正向激勵和負向激勵互促。正激勵的方式主要有獎勵、表揚、加薪、委以重要的工作等等，而負激勵主要通過獎懲分明、考核問責(zé)機制等予以實現(xiàn)。通過建立組織懲罰機制來抑制政府工作人員的自利傾向之下的“謀利”行為，起到規(guī)制和約束的作用。

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of Non-staff Employment of Local Governments

Tian Xiujuan， Wang Sheng

Abstract：As the focus of social governance continues to shift， the scope of responsibilities of local governments continues to expand， and the contradiction between“responsibility and establishment” is becoming increasingly prominent. Under such circumstances， the local government generally adopts the action strategy of non-staff employment to enrich the grass-roots governance force and ensure the resource needs of local governance， so as to achieve good social governance effects. Non-staff personnel have become an important group in the local government management. But the phenomenon of non-staff employment is not a product of modern government development， its generation and development has profound historical basis. Looking back at the historical evolution of non-staff employment of local government from a historical perspective， it is found that non-staff employment in our country has experienced the development of the system of“Xuli” in ancient China， the system of temporary workers in modern times， the planning of external workers， labor dispatch and so on. Although the historical position， economic level， political system， cultural environment and so on are different， the action of non-staff employment has continuity or similarity in recruitment methods， role positioning， salary treatment， identity transformation and promotion channels. This kind of continuity or similarity is born of the coexistence of central unity and local autonomy， the coexistence of formal and informal， and is deeply influenced by the logic inertia of“unity of opposites” in eastern thinking. So to optimize the management of non-staff employment of local government in the new era， it is necessary to adhere to the principles of differentiation， legalization and specialization， and focus on optimizing the training and development mechanism， salary guarantee mechanism and organizational incentive mechanism of non-staff personnel.

Key words： non-staff employment； non-staff personnel； establishment； salary guarantee mechanism

（責(zé)任編輯：劉劍明 助理編輯：劉 霖）