趙燕菁：城市更新的要義在于重新捕獲流失的價(jià)值

在房地產(chǎn)進(jìn)入存量時(shí)代的背景下，如何有效管理和重塑城市空間已成為關(guān)鍵議題。隨著房屋和基礎(chǔ)設(shè)施的老化，許多城市建筑正面臨資產(chǎn)貶值和功能失效的困境。

傳統(tǒng)意義上，人們認(rèn)為城市更新與政策的推行密切相關(guān)。但廈門(mén)大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院雙聘教授趙燕菁認(rèn)為，城市更新不是一種政策響應(yīng)的結(jié)果，而是在城市發(fā)展進(jìn)入另一階段后的產(chǎn)物，政策的出現(xiàn)只是對(duì)環(huán)境變化的反應(yīng)。隨著存量資產(chǎn)的重要性上升，政策的調(diào)整正在聚焦于如何有效管理和利用這些資產(chǎn)，以激發(fā)更高的商業(yè)和社會(huì)價(jià)值。

在趙燕菁看來(lái)，城市更新的要義就在于通過(guò)對(duì)資產(chǎn)的重置，重新捕獲因時(shí)間演變而流失的價(jià)值。城市更新的方法有很多種，主要路徑是改變?nèi)莘e率、改變用途和改變品質(zhì)這三種。無(wú)論如何改造，只有更新后所收獲的價(jià)值高于為此付出的成本，才有更新的可行性。

Yi：YiMagazine

Zh：趙燕菁

Yi：城市更新與政策有密切關(guān)系，包括政策上的變化。你認(rèn)為政策的出臺(tái)與下達(dá)和城市更新之間是一種什么樣的關(guān)系？

Zh：城市更新并不是簡(jiǎn)單由政策驅(qū)動(dòng)，它實(shí)際上是中國(guó)城市化轉(zhuǎn)型過(guò)程的一個(gè)必然結(jié)果。過(guò)去40年是城市化的1.0階段，我們主要關(guān)注的是新城建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，新城建設(shè)的需求逐漸減少，基礎(chǔ)設(shè)施基本完成，我們不再需要那么多房子和道路。城市化隨之從資本型增長(zhǎng)階段進(jìn)入運(yùn)營(yíng)型增長(zhǎng)階段，重點(diǎn)也從城市開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向城市更新。國(guó)家政策也在這種城市化發(fā)展中逐步演變。過(guò)去，我們的政策主要集中在開(kāi)發(fā)新區(qū)，但現(xiàn)在我們需要關(guān)注已經(jīng)形成的資產(chǎn)。過(guò)去30到40年間，這些資產(chǎn)經(jīng)歷了折舊，功能也已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前需求。所謂城市更新，就是把隨時(shí)間和需求變化而貶值的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楦邇r(jià)值資產(chǎn)。

所以，城市更新與城市新區(qū)建設(shè)對(duì)應(yīng)的是城市化的不同階段，是城市發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)了我們政策的轉(zhuǎn)型。早期城市化水平較低時(shí)，更新的需求并不顯著，但隨著城市面積的擴(kuò)大，更新變得越來(lái)越重要，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)類似的過(guò)程—在城市尚未建成時(shí)，城市更新處于次要地位；在城市建成后，更新的意義變得突 出。最近國(guó)家提出城市更新，就是響應(yīng)城市化的轉(zhuǎn)型。只有理解了城市更新政策出臺(tái)的宏觀背景，才能理解城市更新政策為什么是戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性的，而不是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)。

Yi：我看到有人將城市更新劃分為“三舊”改造前和改造后兩個(gè)階段，這中間是否有一些政策因素在驅(qū)動(dòng)這種變化？

Zh：更準(zhǔn)確的劃分應(yīng)該是“土地財(cái)政”和“后土地財(cái)政”兩個(gè)階段。在原來(lái)土地財(cái)政時(shí)期，城市更新主要通過(guò)房地產(chǎn)融資。比如三舊改造和棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目，都是依靠提高容積率、變相賣地在房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)日子。這一階段城市更新政策操作的前提，在于土地在市場(chǎng)上有無(wú)限的需求。

但是隨著土地財(cái)政進(jìn)入尾聲，房地產(chǎn)泡沫消退，這種方法變得不可持續(xù)。2022年下半年開(kāi)始，市場(chǎng)上的房屋供過(guò)于求，土地流轉(zhuǎn)。政府不得不轉(zhuǎn)向不依賴土地財(cái)政的城市更新模式，城市更新隨之進(jìn)入“后土地財(cái)政”階段，城市更新政策的變化都是基于這一宏觀經(jīng)濟(jì)背景的轉(zhuǎn)變。城市更新政策不是宏觀經(jīng)濟(jì)函數(shù)中的“自變量”，而是對(duì)環(huán)境變化的反應(yīng)，是“因變量”。

Yi：近幾年關(guān)于城市更新有哪些重要趨勢(shì)和變化？

Zh：城市更新的新趨勢(shì)和變化主要基于對(duì)兩個(gè)問(wèn)題的回答：首先，新的城市更新模式的資金從哪里來(lái)；其次，城市更新后財(cái)務(wù)是否可以持續(xù)，新的收益是否能夠覆蓋運(yùn)維成本。第一個(gè)問(wèn)題回答的是城市更新項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表，第二個(gè)問(wèn)題，回答的是城市更新項(xiàng)目的利潤(rùn)表，也就是盈虧平衡表。

以往的城市更新依賴于土地財(cái)政，只要土地易于出售，就可以通過(guò)改變用途、增加容積率等方式在房地產(chǎn)市場(chǎng)上為項(xiàng)目融資。這種方式的本質(zhì)是政府出錢做負(fù)債端，現(xiàn)成的資產(chǎn)在家庭端。顯然，這種通過(guò)政府向居民轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的更新模式是不可持續(xù)的。特別是隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮，政府通過(guò)賣地為城市更新融資已經(jīng)基本不可能了。

城市化存量階段和增量階段最大的不同，就是存量資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人是分散的。每一個(gè)產(chǎn)權(quán)人都有自己的資產(chǎn)負(fù)債表，可持續(xù)的城市更新必須建立在業(yè)主自有資產(chǎn)的基礎(chǔ)上。首先，產(chǎn)權(quán)人必須為自己的“老破小”的更新出資，公共財(cái)政只能負(fù)責(zé)公共資產(chǎn)的更新。其次，城市更新如果帶來(lái)運(yùn)維成本的增加，產(chǎn)生新的公共服務(wù)需求，就必須有新增稅費(fèi)覆蓋新的成本。例如，如果小區(qū)從10戶增加到20戶，政府需要提供相應(yīng)的學(xué)位、公交、保安等服務(wù)，但如果沒(méi)有新增稅收，未來(lái)政府的支出就會(huì)惡 化。

其中第二條尤其容易被城市更新項(xiàng)目忽視。在國(guó)外，政府普遍征收財(cái)產(chǎn)稅，改造后資產(chǎn)升值，政府通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅的增加自然獲得新增稅收。然而中國(guó)是間接稅，政府無(wú)法從財(cái)產(chǎn)升值中獲得增量收入。這就要求更新項(xiàng)目不能帶來(lái)新增的公共服務(wù)支出，否則，城市就會(huì)越更新越窮。由于公共服務(wù)支出主要同人口（特別是戶數(shù)）正相關(guān)，嚴(yán)格控制改造前后的戶數(shù)便成為城市更新審批的重要前提。

簡(jiǎn)言之，依賴政府大包大攬的傳統(tǒng)模式已經(jīng)走不通了。各地正在探索居民自主更新的模式，這也是“后土地財(cái)政”階段更新政策最重要的轉(zhuǎn)變。

Yi：現(xiàn)實(shí)情況下，在可預(yù)期的范圍內(nèi)，你覺(jué)得業(yè)主、政府和開(kāi)發(fā)商的角色應(yīng)該是什么？

Zh：要推動(dòng)城市更新，這幾方角色都必須有更新的動(dòng)力。

首先，怎么樣讓居民有動(dòng)力，愿意投資改造舊房？最主要的是示范。第一個(gè)更新項(xiàng)目往往最難。一旦這個(gè)項(xiàng)目把所有卡點(diǎn)走通，隨后的更新就會(huì)勢(shì)如破竹。周邊的居民看到別人的房子被成功改造后就會(huì)受到震撼，產(chǎn)生參與的意愿。地價(jià)越高、房屋越破，改造的動(dòng)力就越大。

其次，政府也要有動(dòng)力。城市更新的“固投”雖然體現(xiàn)在居民的資產(chǎn)負(fù)債表里，但同樣會(huì)拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；城市更新還會(huì)通過(guò)裝修、家具換新帶動(dòng)本地消費(fèi)，給政府帶來(lái)新增稅收。特別重要的是，城市更新可以幫助政府解決因房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷導(dǎo)致的失業(yè)問(wèn)題，建材、施工、設(shè)計(jì)等下游產(chǎn)業(yè)都會(huì)有活干。由于老舊物業(yè)存量巨大，大規(guī)模更新足以彌補(bǔ)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈帶來(lái)的損失。所以政府要從戰(zhàn)略的角度意識(shí)到城市更新的重要意義。

最后，開(kāi)發(fā)商可以轉(zhuǎn)型為城市更新的中介角色。集合產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的協(xié)調(diào)成本，是中國(guó)自主更新最大的阻力，中介可以極大地減少居民的協(xié)調(diào)成本。特別是開(kāi)發(fā)商非常熟悉建造的過(guò)程，幫助居民做房屋改造可以說(shuō)是駕輕就熟。作為中介，他們可以以輕資產(chǎn)的方式運(yùn)作，通過(guò)幫助居民解決融資、周轉(zhuǎn)、設(shè)計(jì)、報(bào)審和施工等難題，不斷推出新的居住產(chǎn)品，而這些不斷迭代、升級(jí)的居住產(chǎn)品，有可能形成比汽車、手機(jī)規(guī)模更大的產(chǎn)業(yè)鏈。

讓居民、政府、企業(yè)的動(dòng)力形成合力，建立起完整的城市更新生態(tài)，就可以孵化出住房領(lǐng)域的比亞迪、華為，使城市更新為AI、新能源、健康等“新質(zhì)生產(chǎn)力”提供廣闊的應(yīng)用場(chǎng)景。

Yi：解決城市更新的投融資困境的一個(gè)關(guān)鍵在于項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的設(shè)置。針對(duì)項(xiàng)目更新，回報(bào)機(jī)制應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？應(yīng)該如何控制風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)？

Zh：城市更新的根本動(dòng)力在于能否捕獲城市發(fā)展過(guò)程中漏失的價(jià)值。任何物業(yè)建成后，隨著時(shí)間推移，都會(huì)面臨價(jià)值的漏失和貶損。價(jià)值的漏失主要源于政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，比如，地鐵、學(xué)?；蚬珗@等新增公共服務(wù)，這些新的投資都會(huì)使周圍房產(chǎn)的價(jià)值提升，如果老舊資產(chǎn)不更新（改變用途、容積率），這部分投資的價(jià)值就難以被市場(chǎng)捕獲。價(jià)值的貶損則主要來(lái)自物業(yè)的自然折舊，物業(yè)和設(shè)施通常在30到40年后都會(huì)變得陳舊，甚至成為危房。只有通過(guò)城市更新，物業(yè)才能修復(fù)折舊帶來(lái)的價(jià)值貶損，才能確保地價(jià)和房產(chǎn)價(jià)值的同步上升。

比如原本位于城市邊緣的工廠隨著城市的發(fā)展成為市區(qū)的中心，如果將產(chǎn)業(yè)用地改為價(jià)值更高的商業(yè)、居住功能，周邊的學(xué)校、醫(yī)院、公園的投資價(jià)值才能體現(xiàn)。再比如原本沒(méi)有地鐵的社區(qū)只能承載較低的容積率，有了地鐵以后，容積率如果不能隨之提高，地鐵的價(jià)值就會(huì)漏失。只有通過(guò)城市更新，不斷將土地轉(zhuǎn)變?yōu)樽顑?yōu)的用途和強(qiáng)度，公共服務(wù)的價(jià)值才能實(shí)現(xiàn)。在國(guó)外，許多開(kāi)發(fā)商正是通過(guò)收購(gòu)低價(jià)值的老房子、翻新改造，讓老房子改造后符合新的功能再出售，從中獲利。不斷將低價(jià)值資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楦邇r(jià)值資產(chǎn)，是城市更新的主要?jiǎng)恿?lái)源。

Yi：所以關(guān)鍵其實(shí)還是在于如何促進(jìn)這些相關(guān)方做自主的更新？

Zh：沒(méi)錯(cuò)。發(fā)現(xiàn)價(jià)值資產(chǎn)洼地，乃是城市更新的開(kāi)始。好的城市更新就是發(fā)現(xiàn)這個(gè)地方有更高的價(jià)值，沒(méi)有本事的所有者要把資產(chǎn)讓給有本事的所有者。就像阿那亞，原來(lái)也是一個(gè)爛尾的項(xiàng)目，但是后來(lái)通過(guò)引進(jìn)各種文化和娛樂(lè)項(xiàng)目，重新定義了土地的價(jià)值。城市更新的要義，就是不斷發(fā)現(xiàn)低價(jià)值使用或者低效使用的土地，然后制度性地將土地不斷轉(zhuǎn)移到能創(chuàng)造出更高價(jià)值的人的手上。

具有發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造更高價(jià)值資產(chǎn)能力的企業(yè)家，乃是城市更新最稀缺的要素。高價(jià)值運(yùn)營(yíng)商將成為各個(gè)城市在更新過(guò)程中爭(zhēng)奪的主要對(duì)象。

Yi：你覺(jué)得目前有哪些政策需要?jiǎng)?chuàng)新，以應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的更新需 求？

Zh：首先，土地政策亟須變革。目前，服務(wù)于土地財(cái)政的一次性收費(fèi)模式導(dǎo)致城市更新困難。只要土地是一次性收費(fèi)，用途、容積率和使用年限就無(wú)法更改。任何城市更新都有可能觸發(fā)違章。進(jìn)入存量更新階段后應(yīng)該按照不同的用途和強(qiáng)度改為分年收費(fèi)，如果某地塊今年用于居住，就收居住的錢，明年轉(zhuǎn)為商業(yè)就收商業(yè)的錢，讓土地隨時(shí)能根據(jù)市場(chǎng)變化做出調(diào)整。

其次，老城改造面臨的問(wèn)題是現(xiàn)有規(guī)范不適用。許多老房子在建造時(shí)并沒(méi)有日照、抗震、消防等規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行條例會(huì)導(dǎo)致改造無(wú)法獲批。所以，我們應(yīng)該借鑒國(guó)外的規(guī)劃指引的做法，為老房子設(shè)立定制化的審批規(guī)則，以適應(yīng)老舊建筑的實(shí)際情況。

第三，要探索一些新的融資方式。許多居民擁有高價(jià)值地塊，但由于經(jīng)濟(jì)狀況拮據(jù)，難以承擔(dān)改造費(fèi)用。可以考慮用高價(jià)值的物業(yè)做抵押，讓后繼者在轉(zhuǎn)讓或繼承時(shí)支付改造費(fèi)用，以減輕老年居民的經(jīng)濟(jì)壓力。政府可以成立政策性銀行并為融資擔(dān)保。更新過(guò)的房子往往具有很高的“市值”，大多可以成為高價(jià)值的抵押品。以此為核心，很多融資工具都可以根據(jù)城市更新的需求設(shè)計(jì)出來(lái)。

第四，新的施工方法和工藝也應(yīng)隨之創(chuàng)造出來(lái)。城市更新的特點(diǎn)就是施工場(chǎng)地狹小、周邊居民眾多，如果施工周期過(guò)長(zhǎng)，對(duì)周邊干擾嚴(yán)重，就可能極大降低居民更新的積極性，提高建造的成本。只有廣泛應(yīng)用裝配式建筑等新工藝，才能將城市更新對(duì)既有城市的沖擊減到最小。