“自拆自建”，老房更新的可行性試驗

70歲的徐麗在杭州朝暉六區(qū)片區(qū)已經居住了近40年。徐麗說，1987年剛入住時，這里還比較偏僻。三十余年間，小區(qū)內逐漸有了農貿市場、超市和餐飲店，向南步行10分鐘即可抵達浙江省人民醫(yī)院，往北步行5分鐘就是拱墅區(qū)體育中心。而且，用現在眼光來看，這個距離西湖五六公里的小區(qū)應該算得上杭州的市中心。

她喜歡住在這里，兒子購置新房后她沒有一起搬走。不過小區(qū)也在逐漸變舊，徐麗家里的門縫有些變形，關不牢了，住在四樓的她還希望小區(qū)可以加裝電梯。于是她開始盼著老房子能有一次徹底的整修，或者干脆居民們自己出錢把老房子拆掉重建。之所以會萌生這個念頭，是因為隔壁的浙工新村已經在政府批準下啟動了一項居民自掏腰包的“自拆自建”工程。不少周邊老小區(qū)居民認為，如果這個項目成功收尾，那么大家在改善居住環(huán)境上或許就多了一個新辦法。

浙工新村最初是浙江工業(yè)大學（以下簡稱“浙工大”）的教工宿舍，與浙工大只隔著一條馬路。房屋始建于1983年，經歷歲月變遷，13棟樓房中有多棟被鑒定為C級危房。2023年，浙工新村全體548戶居民自籌資金4.7億元，在政府許可下啟動自拆自建。由于項目還未完全收尾，“浙工新村居民主體的城市危房有機更新項目現場辦公室”以及浙工新村所在社區(qū)拒絕了采訪—出于謹慎考慮。

《第一財經》雜志通過項目施工現場的工人了解到，舊房于去年10月拆除，次月底開工，截至今年10月，新樓房已經封頂。一位工人表示，今年杭州夏天最熱的時候，他們也保持著“四天建一層”的施工速度，預計明年就能交付。另據一位業(yè)主透露，他們將在2026年入住。按此計算，浙工新村的“自拆自建”改造項目從拆舊房到收新房，用時三年多。

以浙工新村為代表的老小區(qū)大多建設于1980年代或更早以前。受限于時代條件，這些房屋的主體較多采用預制多孔板加磚塊，且一樓大部分沒有防潮的架空層，住房條件和周邊服務設施逐漸無法滿足居民的生活需求。自2019年起，國務院在全國范圍內逐步推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，浙工新村的自拆自建項目正是基于這一大背景。

在一部分人的慣性思維中，政府通常是負責一片城市區(qū)域的開發(fā)和更新的主體，不僅主導舊房拆遷和新房建造，過程中還會補償居民拆遷款，居民并不需要為此出錢。但浙工新村的案例中，居民不僅成了項目主導，而且還是最主要的出資方。

“政府給予居民拆遷補償款，是在中國城鎮(zhèn)化進程中建設城市的一種方式，這種城市建設和開發(fā)方式都是國家財政兜底和買單，”住房和城鄉(xiāng)建設部科技委社區(qū)建設專委會委員、泛城設計股份有限公司城市更新研究院院長、教授級高級工程師王貴美對《第一財經》雜志介紹：“中國的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展30年后，城市從高速建設階段轉向管理精修階段，大拆大建的時代幾乎過去了，人民城市人民建，老舊小區(qū)探索的自拆自建秉承‘誰受益、誰出資’的原則，以全體業(yè)主為自主更新的主體，政府的角色變?yōu)榱艘龑c支持。”

當然，浙工新村“自拆自建”項目并非僅靠扭轉觀念和角色轉變實現。落實到項目過程里，統(tǒng)一居民意見、獲得政府批準、設計、建造、監(jiān)管與交付，每一環(huán)節(jié)都在考驗業(yè)主的自治能力和政府的智慧。歷經曲折，浙工新村最終成為浙江省首例城市危舊房有機更新試點項目，浙工新村的住戶成了朝暉六區(qū)居民們羨慕的對象，浙工新村的更新故事也為老小區(qū)“自拆自建”提供了一個可參考的樣本。

老舊小區(qū)的現實困境

江明上小學四年級時，和父母一起住進了浙工新村，他的父親是浙工大的老師，1983年經分配得到一套浙工新村86平方米的新房。他的童年玩伴們大多是學校子弟，互相知根知底，對門的鄰居是父親同一個教研組的同事，兩家逢年過節(jié)都會串門。江明回憶，“房改以前，每一棟樓80%的人都互相認識，有些子女還考上了父母的學校。老鄰居基本都是工大的老師，一起住了幾十年，感情深厚。”

住房制度改革后，浙工新村由公房變?yōu)樗椒浚芾碡熑螐膶W校轉到大木橋社區(qū)，和其他幾個小區(qū)一起成為朝暉六區(qū)住宅群的一部分。2007年，江明結婚后也在浙工新村內購置了一個54平方米的房子。

時間流逝，老小區(qū)的問題開始浮現。首先是缺乏專業(yè)的物業(yè)公司。綠樹濃蔭無人打理，遮蔽了一樓住戶的陽光無人解決。沒有地下車庫，樓間距又狹窄，十分考驗業(yè)主們的停車技術。小區(qū)內沒有安保團隊，只有社區(qū)聘用保安輪流值守。

這些是目前中國老小區(qū)普遍存在的問題。武漢大學社會學院副教授王德福長期研究城市社區(qū)治理，他對《第一財經》雜志介紹，狹義上的老小區(qū)通常指20 0 0年以前建成、由單位管理的房子，在相當長的歷史時期里，居民不需要繳納費用。房改后，居民大多會按照一戶一年為單位繳納衛(wèi)生費，并沒有納入市場化的物業(yè)管理。

“時代設計的局限導致老小區(qū)停車難、無電梯、基礎設施老化，維修管理成本逐年上漲，其自身的造血功能又嚴重不足，因此市場化的物業(yè)公司不愿意接手這些體量不大、難以維持內部收支平衡的小區(qū)，最后只能靠政府兜底，但也造成了財政負擔。”王德福說，面對這種困境，“最理想的治理方式，應該是業(yè)主實現自管”。

比沒有物業(yè)更糟糕的是浙工新村的部分住宅出現了外墻皮脫落、鋼筋水泥外露、墻壁開裂的問題。業(yè)主們迫切希望改善居住環(huán)境，他們自發(fā)組織起來，主動向學校提出修繕需求。江明家前面就是67號樓，這棟樓在2001年被鑒定為危房，當時由浙工大加固處理。2010年，浙工大計劃二次加固，遭到了居民們的反對。老舊小區(qū)改造時，居民們還集體反對加裝電梯，“大家都認為小區(qū)太破舊，再改也改不出什么，期待拆除重建?！苯髡f。

2014年和2016年，浙工新村64號、66號、67號、74號樓房屋被鑒定為C級危房。每逢臺風天氣，社區(qū)工作人員要在附近訂酒店，幫助居民避險。浙工大的教師們多次寫材料給學校、區(qū)住建局和區(qū)政府反映情況。自2012年起，《錢江晚報》長期跟蹤報道浙工新村，原下城區(qū)住建局房產科在2015年8月接受采訪時明確，67號樓將推倒重建，其他12棟樓房則成片改造?！拔覀儾⒉粷M意這個結果，要拆就全拆掉，一起重建。”江明說，當時杭州周邊都在拆遷，然后興建地鐵，浙工新村的業(yè)主希望政府出錢主導，還沒有想過自己籌資。

想要重拆重建，居民意見的統(tǒng)一是難點。2018年，區(qū)里的調研組來到社區(qū)辦公室調查，向浙工新村的住宅業(yè)主們征求意見。根據《民法典》第278條規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設施屬于業(yè)主共同決定事項，應當由專有部分面積及人數占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，且應當經參與表決專有部分面積及人數四分之三以上的業(yè)主同意。

江明當年是所屬單元樓的熱心樓道長，負責統(tǒng)計居民意見，當時居民和工作組就同意比例的問題產生過爭論。

考慮到租房、裝修需要資金，部分在危房里居住的老年業(yè)主并沒有同意當年的拆除重建，江明記得，投票結果常常在一夜之間被持反對意見的居民扭轉，最終全體同意率沒有超過90%，重建計劃在2018年只好擱淺。

對此，王貴美對《第一財經》雜志解釋，“如果對沒有安全隱患的房屋來說，按照《民法典》的規(guī)定采用兩個三分之二和四分之三的同意比例將房屋拆除，會影響到他人的居住權，政府考慮到了每一位公民的基本權利，目前試點階段，征求100%的同意率比較穩(wěn)妥?！?/p>

由于居住環(huán)境長期得不到改善，江明的兒子又開始上高中，考慮到實際需求，江明決定賣掉54平方米的舊房，置換120平方米的次新商品房，搬離了生活近40年的地方。

10年曲折，迎來自拆自建

轉機在2020年出現。這一年，《國務院辦公廳關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（以下簡稱“國務院23號文件”）發(fā)布，各地政府日益重視老舊小區(qū)改造。

王貴美對《第一財經》雜志介紹，浙工新村的有機更新也不是一蹴而就的，其實這個項目也是“久拖未決”。選擇“落架大修”模式，受限于原有空間功能布局，改造后的居民獲得感仍舊不高，原有的老舊小區(qū)改造模式不能滿足居民對美好生活的需求。但如果選擇“拆遷商業(yè)開發(fā)”模式，巨大的資金缺口增加了政府公共財政壓力，這種模式更是不可持續(xù)的。

除了拆遷與修繕，江明還記得，浙工大曾提議將老師們搬到生活條件更好的小和山高教園區(qū)，但大部分老師拒絕了搬遷方案，理由是浙工新村距離校本部很近，是杭州的市中心，且自己已經居住了幾十年，習慣了周邊環(huán)境。

國務院23號文件指出，“合理落實居民出資責任。按照誰受益、誰出資原則，積極推動居民出資參與改造?！边@為浙工新村提供了參考依據?！肮笆麉^(qū)政府與居民商量，由居民出資建設成本，政府將本應投入老舊小區(qū)改造的相關費用補給居民，項目按照居民的意愿進行實施，政府負責總體協(xié)調、政策統(tǒng)籌和受托實施”，王貴美說。于是，由居民主體出資、自拆自建的方案在探索中逐漸成形。

不過，這一辦法并非適用于所有小區(qū)。目前階段需要滿足相應條件，“自拆自建適用于房屋結構安全隱患、危舊房等級鑒定為C級和D級的房屋、沒有廚房和衛(wèi)生間的非成套住宅，或存在地質安全隱患的房屋。”

2023年4月，杭州市拱墅區(qū)委區(qū)政府牽頭，再次對浙工新村全體居民開展拆改意愿征詢問卷調查。浙工新村每棟樓選出一位業(yè)主代表，共計13位，組成業(yè)主自主更新委員會，代表全體居民行使權利，采取委托政府部門的形式實施項目改造。

王貴美解釋說：“小區(qū)要自主更新，業(yè)主是主體。政府的角色是配角，任務是統(tǒng)籌和引導，具體體現在，提醒居民每一步流程如何做，報告如何撰寫、方案如何編制、要與哪些部門協(xié)調，以及提供居民需要知曉的規(guī)劃指標和法律法規(guī)?！?/p>

2023年，浙工新村組織了兩輪投票，第一輪是全體居民討論要不要拆除舊房，第二輪是討論重建和出資方案。這一次還是有住戶投反對票：少數老年人不知道何時能重建好，擔心回不來；危房中的釘子戶存在資金困難；將房子租出去的屋主聯(lián)絡不便；購買商品房的新住戶和老教職工們之間并不熟悉……

“統(tǒng)一意見的過程太曲折，但已經比2018年好太多，這次重建意愿更強?！苯髡f，當年居民們自發(fā)動員的力度有限，這次有了社區(qū)引導，業(yè)主間如果實在溝通困難，入駐每棟樓的工作組會協(xié)調，每一棟樓的簽約同意率進度都會做成海報張貼在小區(qū)公示欄。

面對居民過渡期間的住房問題，拱墅區(qū)朝暉街道大木橋社區(qū)多次與住建部門、城發(fā)集團、街道和中介公司溝通，落實了部分周邊小區(qū)的公房給高齡老人過渡。此外，社區(qū)還幫助居民尋找靠譜房源、引進規(guī)范的搬家公司。根據拱墅區(qū)人大、人大朝暉街道工委公開發(fā)布的信息，最終浙工新村全體業(yè)主以99.82%的同意率通過投票，用時66天完成騰房。

浙工新村的更新資金包括全體居民自籌的4.7億元，不足部分由政府舊房改造、加裝電梯等專項資金補齊，整體費用約5.3億元。具體到出資方案，與原住房套內面積相等部分的新房面積改造費用為1350元/平方米，每戶最多擴面20平方米，擴面部分約34520元/平方米，停車位費用約為22萬元。

按上述標準，江明父親的舊房擴面20平方米至106平方米，改造、擴面和車位費加起來大約須出資100萬元。倘若居民沒有擴面需求，只需要給改造費用。

江明置換的次新房開車到父親家10分鐘左右，房價約為47000元/平方米。作為對比，浙工新村業(yè)主們拿到的擴面價格已低于市面上的房價。至于1350元的改造費用，浙江省工程建設標準化專家委員會成員裘黎明接受公開采訪時表示，大部分中檔房子的建設成本目前在每平方米3000到4000元。因地質原因，浙工新村地下室施工基坑維護成本較高，每平方米達到了4000元左右。業(yè)主們如果不擴面積，也不要車位，所承擔的費用遠低于房屋建設的實際成本。

容積率：左右自拆自建落地的關鍵

按照項目規(guī)劃，浙工新村原地新建的7棟11層樓房，戶數、用地性質不變，容積率從1.8提高至2.1—這是業(yè)主們最寶貴的收獲。容積率指一個地塊上建筑物總面積和用地面積的比例，由規(guī)劃局制定。一般城市在發(fā)展過程中，政府要根據經濟發(fā)展、社會配套和城市運行能力管控一個地方的建筑物體量，不能隨意擴大容積率。

在浙工新村自拆自建項目這個特例中，用地面積不變但容積率擴大，意味著548戶居民都可以適當擴大他們的住宅面積。且在首次不動產登記時無需支付增容費用，只需支付擴容部分的建設成本。

“容積率是政府資產，政府免費讓渡容積率，是因為依靠自拆自建完成自主更新是一項民生工程，”王貴美說，“它的前提是不能增加戶數，目前更不能有市場化力量的介入，如果新增戶數用于商業(yè)化銷售，有違社會公平，財政也會流失?！?/p>

全國范圍內老小區(qū)自拆自建的成功案例并不多。在為數不多的案例中，也并非每個小區(qū)都能實現擴面。

同在杭州的瓶窯桃源小區(qū)內有兩棟危房，兩棟房的13戶居民遵循“原址、原面積、原高度”的原則（以下簡稱“三原”原則）重建新房，僅對戶型做了部分優(yōu)化，加裝了電梯。南京虎踞路4號5棟的24戶居民自拆自建成功，同樣沒有擴面。

而成都中央花園二期的業(yè)主們已經爭取小區(qū)拆建5年了，業(yè)主自發(fā)組織多輪調查，在2023年夏天，3295多戶居民的自拆自建同意率達到了99.6%。但該項目還是未能推進。根據成都市住建局等部門的論證意見，成都市目前只有D級危房可以自拆自建。更關鍵的一點是，居民與政府之間未能就增容需求達成一致—居民希望容積率能增加到2.5到3之間以覆蓋修建成本，但最終，他們得到的答復是因為臨近清水河，小區(qū)部分區(qū)域容積率需要控制到1.5。

同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院建筑設計方法團隊責任教授、同濟大學國家現代化研究院城市更新中心主任徐磊青對《第一財經》雜志表示，居民和政府就容積率能否提高合理協(xié)商，是自拆自建成功的關鍵。

“核心問題在于，容積率增加部分的收益應該歸誰？容積率增加部分的收益反映了地價收益，地價提升是由于政府在周邊投資了很多公共服務設施，比如地鐵、公交、學校、文化館等等。而站在居民角度，居民是投資與建設的主體，收益部分應該歸居民。雙方的考量都有一定合理性。”徐磊青解釋說，追溯到房改制度，在公房變?yōu)樗椒康倪^程中經歷過一輪買賣，“當時考慮到職工的住房分配，住房以相對便宜的價格賣給了居民。但當時并沒考慮到，房屋更新后，收益中的多少比例應該歸政府，多少應該歸居民?！?/p>

自拆自建中業(yè)主需參與的核心環(huán)節(jié)

徐磊青介紹，目前并沒有正式的法律法規(guī)對此作出明確規(guī)定?！暗髁骼碚撜J為城市更新的收益應當歸公，因為配套設施是政府提供，屬于公共利益。理論上說，居民只擁有房屋的使用權，并不擁有土地?！?/p>

就容積率展開溝通與協(xié)商，考驗的是居民和政府雙方的智慧。在浙工新村項目中，政府職能部門參照了發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部制定的《綠色建筑行動方案》，該方案提到，住房和城鄉(xiāng)建設部門要研究制定容積率獎勵方面的政策。

浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳副廳長姚昭暉在接受公開采訪時表示，老舊小區(qū)在自主更新過程中解決了住宅建筑節(jié)能性能低下的問題，也解決了民生問題，綠色建筑行動方案的一些要求全面落實，所以可以參照使用容積率獎勵政策，當然，獎勵政策并非無限，不可以所有的都獎勵。

江明回憶，居民們內部一直在爭論：有人想多建造一些住房用于出售，獲得一定資金補貼；有人不理解為何重建房子要自己出錢；有人想要擴面更多，但最多只能擴20平方米—這些爭論本質上都在圍繞容積率展開。江明和父母認為，拆掉重建能徹底改善居住環(huán)境，總歸是好事，容積率的問題政府會考慮好。

徐磊青提到，“擴容應該有一些前提，譬如戶數能不能增加？增加多少？擴容面積能有多少？這些都是政府和社區(qū)、居民需要坐下來談的主要方面。”在他看來，“如果城市風貌得以改善、居民居住環(huán)境提升，滿意度和環(huán)保指標都提升，且對周邊的公共配套沒有帶來壓力，政府也應該會樂意適當擴容，最終考量還是人民與城市?！?/p>

浙工新村的案例啟示

2023年，浙工新村的自拆自建立項獲批，取得建設工程施工許可證。業(yè)主自主更新委員會接下來的工作重點轉移到委托專業(yè)機構實施設計和建造，并全程參與設計、建造、監(jiān)管和交付環(huán)節(jié)。自拆自建項目的流程與其他新建項目一致，設計階段需要接受政府部門的審查；要申請建設工程施工許可證；施工要嚴守法律法規(guī)；施工完成后，要接受規(guī)劃和自然資源、發(fā)改、財政、園林綠化、人防、公安交通等部門的聯(lián)合驗收。

其中，戶型設計是業(yè)主們最關心的地方。浙工新村自主更新的12棟住宅樓中，原有戶型多達54種，且60平方米以下的戶型占比較高，業(yè)主自主更新委員會與設計方就房屋戶型、面積、公共配套等具體方案展開了討論。最終，新房確定了9種標準戶型，最大的戶型117平方米，最小的65平方米。

王貴美說，居民們就戶型設計溝通了幾十輪，新房的戶型結構與建筑標準均有優(yōu)化和提升，對內優(yōu)化了小區(qū)日照、樓間距，增加地下停車庫，提升了小區(qū)綠化及公共環(huán)境、乃至居住舒適度，且對小區(qū)周邊影響也沒有惡化。同時，按照完整居住社區(qū)建設要求和未來社區(qū)建設理念，增加和完善了小區(qū)公共配套、“一老一小”和長效管理等。

“適老化改造也是本次新房建設中的亮點，新建后的浙工新村全部安裝了電梯，小區(qū)公共環(huán)境和服務配套空間按照適老化要求進行設置，大大提升了居民的獲得感、幸福感和安全感。”王貴美說。

浙工新村的項目順利推進后，2024年浙江省住建廳等三部門聯(lián)合發(fā)布《關于穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點工作的指導意見（試行）》。其他老舊小區(qū)的居民看到浙工新村的案例也想要效仿，杭州的采荷新村、翠苑北二區(qū)、朝暉六區(qū)等小區(qū)的業(yè)主都展開過自拆自建的同意率調查。

朝暉六區(qū)的多位居民對《第一財經》雜志表示，業(yè)主們曾在微信群討論過這件事，但同意率并沒有超過90%，“年輕住戶大多支持自拆自建。前期都是業(yè)主自發(fā)在問，但當時的投票應該還有一些人不知情，沒有參與。老年人不會用微信，還有很多租客，后期就沒有人在跟進了?！币晃痪用癖硎?。

徐麗不了解業(yè)委會是否存在，70歲的她也沒有小區(qū)業(yè)主微信群。她只記得有一次去取快遞時，快遞驛站的桌上放了一個小冊子，用于統(tǒng)計居民們是否支持自拆自建，但隨后兩天冊子就消失了。和一些不愿參與重建的老年人不同，徐麗希望自拆自建，她喜歡朝暉六區(qū)便利的生活圈，同時也想改善一下居住環(huán)境。不過，這些老小區(qū)的居民們并不清楚自拆自建的前提條件，不知道房屋需要做危房鑒定，且只有鑒定為C級和D級的危房才可以拆掉重建。

回顧浙工新村的案例，教職工們較為凝聚的社區(qū)自治意識、高校教師相對高出平均水平的退休工資、小規(guī)模的住戶數，以及區(qū)政府的引導綜合促成了項目的成功推進。

王德福表示，通常500戶以下的社區(qū)被稱為小微社區(qū)。由于體量小，商議事情相對簡單，居民自我管理的難度相對低，“居民想要實現自管，需要有幾位熱心人出來動員大家”。

如果社區(qū)戶數在500到1000戶之間，出現熱心人的概率會更高，但統(tǒng)一所有居民的意見難度也會變大，“業(yè)主之間互相不熟悉，存在信任赤字，是實行自管非常大的挑戰(zhàn)?！?/p>

他在研究了老小區(qū)加裝電梯的案例后發(fā)現，業(yè)主間的信任缺乏往往會產生巨大的合作成本：熱心人可能會因其他業(yè)主質疑存在利益糾葛感到寒心，放棄管理；另一些“熱心人”可能確實存在以此牟利的情況?！袄娣峙涫亲蠲舾?、最容易引發(fā)猜疑的。解決信任赤字的關鍵是主動做到財務公開與透明，涉及到共同出資的每個環(huán)節(jié)，都需要開業(yè)主會共同決策。”

王德福認為，浙工新村對老小區(qū)自主更新有很大的啟示意義。由業(yè)主做主體，堅持“誰受益、誰出資”的原則，政府的角色是催化劑，“土地的出讓和開發(fā)通常由政府主導，容積率合法增加的收益部分法律還沒有規(guī)定，未來的法律包括稅收制度怎么去適應小區(qū)的自主更新改造需求，可能是政府需要做的?！?/p>

徐磊青認為，自拆自建或將成為城市更新的一條主要發(fā)展路徑。截至2019年，全國需要改造的老舊小區(qū)（2000年以前建成）有17萬個，涉及住戶4200萬戶，建筑面積40億平方米?！袄吓f小區(qū)的體量太大，存在改造需求，如果主要依賴政府，會增加財政負擔。此外，老舊小區(qū)的壽命在不斷延長，而具有歷史保護價值的老小區(qū)并不多。關鍵是要依靠政策創(chuàng)新，做好容積率的協(xié)調?！毙炖谇嗾f。