以政治穩(wěn)定為基礎的中國漸進政治改革

徐湘林

序言

中國20年的經(jīng)濟改革的成就似乎是已經(jīng)得到廣泛的承認，但政治改革所獲得的進展卻較少得到一致的贊譽和認同。這種不認同可能產(chǎn)生于主觀和客觀兩個方面。從主觀上講，一些人對中國政治改革具有某種特殊的期望，而這種期望與中國現(xiàn)實的政治改革進程相去甚遠，以至他們不能認同政治改革的進展。從客觀的方面看，中國政治改革是在一種漸進模式下的體制變革，比較激進的改革，在特定時間內(nèi)漸進改革帶來的變化容易被人們忽視。然而，如果我們對中國20年政治改革的進程作客觀的和細致的經(jīng)驗性考察和歷史的比較，我們將不難發(fā)現(xiàn)，中國政治改革所取得的進展遠遠超出人們一般的想象。

本文認為，中國的政治改革是中國領導人為重建統(tǒng)治合法性的理性選擇，是以政治穩(wěn)定為現(xiàn)實目標的，其特點是漸進的和累積性的，它是通過一系列政策選擇來實現(xiàn)的。通過這種漸進的改革所產(chǎn)生的累積效應，中國的政治體制正在逐漸地脫離過去那種極具人格化色彩的、非制度化的、不穩(wěn)定的體制特征。漸進改革能否帶來中國政治體制的實質(zhì)性的變化和建立"長治久安"的制度合法性仍然需要時間的檢驗，然而，持續(xù)性的漸進政治改革無疑是實質(zhì)性變化的一個重要的條件。此外，中國共產(chǎn)黨在建國初期建立的規(guī)范性憲政制度是其取得統(tǒng)治合法性的重要制度性基礎。這一根本制度所包含的政治內(nèi)涵為持續(xù)性漸進政治改革提供了廣闊的宏觀制度空間。

一、政治改革的目的與政治穩(wěn)定

1980年代中期以來，中國政治改革的內(nèi)容和目標一直是學界十分關注的問題。進入90年代，由于對政治改革進程的不同評價和對改革目標的的不同認識而形成了對政治改革的不同觀點。為討論的方便，我們可以將這些不同觀點大致地分為社會中心論和國家中心論兩派。一般而論，社會中心論者在學理上強調(diào)社會－國家關系互動中社會的作用，國家中心論者則強調(diào)國家的主導作用。社會中心論者對中國政治改革的進程基本上持批評的態(tài)度，他們認為，中國經(jīng)濟改革取得很大進展，但政治改革嚴重滯后，現(xiàn)行的政治體制已經(jīng)越來越不能適應日益多樣化和多元化社會的需要。國家中心派對政治改革進程的態(tài)度則溫和的多，他們一般認為，中國政治改革雖然滯后于經(jīng)濟改革，但仍然有不斷的進展，為了促進經(jīng)濟的發(fā)展，政治體制在政治改革中不斷地得到了改進。

兩種不同的評價體現(xiàn)了對政治改革目標的兩種不同的認識和兩種不同的價值追求。社會中心論者把政治改革認定為民主化改革，即把政治改革看作是擴大言論、集會、結社的自由以及擴大民主權利，促進市民社會的成長，限制政府的權力。他們認為如果要進行更為徹底的市場化改革，就必須徹底改變現(xiàn)有政治體制，盡快建立一套與市場經(jīng)濟體系相吻合的民主政治體制，或者委婉地說，將計劃體制下形成的無所不包的權力體制轉換為合乎市場體制的有限的權力體制。也有些人則通過對西方自由民主思想的評介，主張擴大個人自由，引進民主政治體制以確立國家權力的正當性。為此，社會中心論者提出了各式各樣的民主政治制度的設計方案。在政治改革的根本任務問題上，社會中心論者更強調(diào)通過政治民主化解決政府統(tǒng)治的合法性問題。[1]

國家中心論者把政治改革目標確定為改革不適應經(jīng)濟發(fā)展要求的政治體制。不管是經(jīng)濟改革還是政治改革，國家都是起主導作用的力量。在國家主導下，經(jīng)濟改革優(yōu)先于政治改革，政治改革服務于經(jīng)濟改革。政治改革是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的程度和經(jīng)濟改革的進展而選擇改革的力度、時機和內(nèi)容的，因此，政治改革的"相對滯后"是一種正常的現(xiàn)象，不能夠搞不顧經(jīng)濟發(fā)展要求的"超前"政治改革。[2]持這種觀點的人強調(diào)20年來中國經(jīng)濟改革所帶來的巨大成就，并確認，沒有適應于經(jīng)濟改革要求的政治改革的支持，取得這樣的經(jīng)濟成就是不可能的。國家中心論者還認為，中國的政治改革不是或不應該是照搬西方式民主的改革。以發(fā)展經(jīng)濟的這一目標為前提，他們中的一些人認為，西方式的民主化的改革并不一定會促進經(jīng)濟的發(fā)展，相反，在中國現(xiàn)有情況下，這種民主化可能會使整個社會落入政治失序的陷阱而葬送經(jīng)濟發(fā)展。國家中心論者一般比較重視研究經(jīng)濟改革和社會發(fā)展所帶來的各種具體的政策問題，并提出針對性的改革方案和建議。某些一般性的改革方案包括：改革高層領導集團內(nèi)部的游戲規(guī)則并使之制度化，解決公共政策的穩(wěn)定性，加快國家機構現(xiàn)代化的進程，整治官僚的腐敗和政府的濫用權力。[3]也有學者明確反對盲目追隨西方的民主價值觀和民主政治體制，建議在中華文明的基礎上選擇中國未來政治體制，并提出以法治為導向以吏治為核心的政治體制改革建議。[4]

有關中國政治改革的目的之爭無疑對改革方向的合理選擇具有重要的啟示作用，并或多或少對改革的決策產(chǎn)生影響。然而，這些觀點具有較多的主觀價值判斷的色彩，往往停留在"應該如何""不應該如何"的規(guī)范倫理判斷的層面上，而對許多客觀行為和過程等現(xiàn)象缺乏有效的解釋力。面對中國政治改革中的許多重大課題，社會科學的任務首先應該是以事實為基礎，如實地認識中國政治改革的特點及其運行方式，并解釋這些特點和方式產(chǎn)生的原因，為改革的實踐提供可靠的知識。鑒于此，避免規(guī)范倫理目標的推斷，盡量從客觀事實出發(fā)，探討和解釋中國20年政治改革的基本特點和運行方式就顯得是十分必要的。

此外，不管是社會中心論者還是國家中心論者，他們的觀點更多的是學術界的思想認識（且不說這些認識彼此之間還存在著激烈的爭論），與官方的政策思考和政策選擇的實際情況仍然存在著相當?shù)牟顒e。例如，中國政治改革的領導人從一開始就拒絕建立在以自由主義民主的價值體系基礎上的西方式的政治制度安排，并在不同的時期反復強調(diào)這一基本的立場。國家中心論者也許會說"政治改革的目標是為了發(fā)展經(jīng)濟"的觀點與十一屆三中全會確定的"以經(jīng)濟建設為中心"的基本方針是一致的。然而，基本方針不一定就是基本的政治目標。我們可以從當時和以后的許多主要領導人的講話中看到，發(fā)展經(jīng)濟提高社會生產(chǎn)力是為了改善人民的生活水平，體現(xiàn)我國根本社會制度的優(yōu)越性，而經(jīng)濟的發(fā)展與最終實現(xiàn)社會共同富裕的社會目標是相輔相成的。從發(fā)展政治學的角度講，發(fā)展經(jīng)濟和共同富裕是發(fā)展中國家建立統(tǒng)治的合法性和實現(xiàn)政治穩(wěn)定的基本條件。

在黨和政府的大多數(shù)有關文獻中，政治改革的議題常常是以政治體制改革的概念來闡述的。政治體制改革一詞的定義常常較為模糊，其具體內(nèi)涵也時常有所變化。這種模糊性和變化性體現(xiàn)了中國的政治改革在一開始就缺乏前后一致的明確目標，改革是在"摸著石頭過河"的方法論指導下進行的不斷探索，以滿足既能化解危機又能保持穩(wěn)定的政治需求。目標的模糊性也體現(xiàn)了政治改革運作的實際需要。政治改革在十一屆三中全會之后已經(jīng)成為長期的基本共識，但在改革過程中，政治精英在政治改革的具體內(nèi)容和步驟等方面常常會存在分歧。因此，改革目標的模糊性為政治精英在意識形態(tài)以及改革的具體方案、步驟和時機上的爭論，提供了必要的回旋余地。但是，從鄧小平時代到江澤民時代，中國領導層都一致認為，政治穩(wěn)定是中國改革順利進行的基本前題。沒有政治穩(wěn)定，改革就無法繼續(xù)，已有的改革成果也可能喪失。因此，能否保持政治穩(wěn)定成為改革領導人選擇改革方案、步驟和時機的重要考慮因素，保持政治穩(wěn)定一直就是中國領導人推動政治改革現(xiàn)實考慮的基礎。

二.漸進政治改革的歷程

中國20年來的政治改革可以分為行政體制改革和政治體制改革兩個領域。行政體制改革包括黨政分開、政企分開、干部制度的改革和四次政府機構的改革。[5]

政治體制改革涉及到中國政治體制的民主化和法治化的內(nèi)容。這一改革在70年代末80年代初開始，由于這方面的改革對國內(nèi)和國外政治因素的影響十分的敏感，其進程時斷時續(xù)，其改革的內(nèi)容主要有：領導體制的改進和制度化、人民代表大會制度和選舉制度的改進、以及政治參與渠道的逐步拓寬。

改革建立在人格化基礎上的領導體制是中國改革領導層最早達成的政治共識之一。結合意識形態(tài)上對個人崇拜主義的批判，改革領導層首先在中央和各級黨的組織和機構中建立紀律檢查委員會，恢復黨內(nèi)監(jiān)督機制。紀律檢查委員會的權力和職能在隨后的改革中不斷加強和擴展，到90年代其職權不僅限于調(diào)查處理違法亂紀的黨員干部（包括高層領導干部），而且擁有制定各種規(guī)章制度以規(guī)范黨員干部行為的權力。1980年2月中共十一屆五中全會上，決定在黨的中央領導機構中重新建立起經(jīng)常工作機構，以改變權力過于集中在少數(shù)人手中的狀況。全會還通過了《黨內(nèi)政治生活若干準則》，確立了溫和的領導集體內(nèi)部政策爭論以及權力斗爭的游戲規(guī)則。同年8月，鄧小平正式提出進行領導制度改革方案。[6]改革后的領導體制在中央一級仍然保留了"政治核心"的傳統(tǒng)慣例，即在重大問題和決定上存在分歧的時候，由黨內(nèi)公認的領袖作出最后的裁決，以保證黨內(nèi)領導層的統(tǒng)一。[7]由于集體領導的制度化，在維持黨內(nèi)統(tǒng)一的基礎上基本防止了個人專制和政治動亂的發(fā)生。

觀察中國近現(xiàn)代政治發(fā)展的西方學者往往把立法機構是否活躍和受到尊重看作是考察其政治理性化的重要標志之一。[8]毛以后的中共領導人則把健全和發(fā)展人民代表大會制度作為民主化建設的一個重要方面。1978年黨的十一屆三中全會提出"發(fā)展社會主義民主、加強社會主義法制"的方針，人民代表大會作為經(jīng)常性立法機構的功能不斷加強。1982年通過的現(xiàn)行憲法確立了從縣級人大到全國人大"一院兩層"的立法機構組織模式并確定縣級人大代表通過直接選舉產(chǎn)生的制度。[9]新憲法增加了全國人大常委會這一常設立法機構的權力，從法的基礎上強化了全國人大常委會作為全國人大常設機關和常務代表的權威和地位。[10]隨著改革的進展，人大實施憲法賦予的權力的能力和在中國政治系統(tǒng)中的地位和作用逐步增強。尤其是進入90年代以后，人民代表大會的"逐步完善"和制度化使得這一機構的"橡皮圖章"的形象開始發(fā)生變化。從1991年全國人大委員長萬里開始把人大的監(jiān)督工作提到與立法工作同等重要的位置以來，歷屆人大都無例外地強調(diào)其監(jiān)督職責的重要性。盡管黨對人大的活動和對代表的選舉過程仍然有相當?shù)目刂?，但這種控制已經(jīng)在明顯弱化。隨著民主意識的普及和選舉制度的改善，當選代表的自主性在逐步提高，黨對人大自主性的容忍程度也在逐漸地增加。代表對黨和政府的某些具體政策以及政府的施政效績的批評越來越多。如1995年的第8屆全國人大第3次會議上，人大代表對政府的工作提出許多的批評，在政府重大人事安排上出現(xiàn)大量的反對票，使黨在政府人事方面的安排越來越感到必須考慮人大的態(tài)度。[11]同時，在省一級人大，上級指定的人選在人大選舉中落選和代表聯(lián)名提名的人選當選的事件不時發(fā)生。[12]這種情況在地方人大尤其普遍。

政治體制改革另外一個重要的方面是法治建設。我國司法體系建立于建國后的50年代中期，但從反右運動到"文革"結束，司法體系一直沒有真正發(fā)揮其應有的功能。七十年代末恢復"文革"中被撤銷的檢察院和法院，在隨后的司法制度改革中"兩院"在法律審判和司法監(jiān)督的職能不斷完善，1982年憲法確定了公開審判和人民法院獨立行使審判權的司法制度，以"兩院"的職能替代過去由黨和行政機關辦案的慣例。[13]1980年五屆人大通過《中華人民共和國律師暫行條例》，律師辯護制度在終止了23年以后得以恢復。隨著律師制度和公證制度的重建，全國各地的法律顧問處、公證處相繼建立。司法程序在改革中也得以不斷改進，其中包括刑事訴訟制度的改革和"無罪推定原則"的確立。另外是制定各個方面的法律法規(guī)，使政府和社會的各種行動有法可依。有學者統(tǒng)計，從十一屆三中全會提出的"有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究"的方針以來到1997年底，全國人民代表大會及其常務委員會制定了328件法律和有關法律問題的決定，國務院發(fā)布和批準了791件行政法規(guī)，另外，全國30個省、市、自治區(qū)的人民代表大會及其常務委員會制定和批準了7 000多件地方性法規(guī)。[14]

在立法工作取得進展的同時，法律的有效實施也成為關注的問題。提高全民法律意識開展普及法制教育成為法治建設的一個有機部分。從1986年以來，根據(jù)憲法關于普及法制教育的規(guī)定，黨和政府在全國實施了以五年為一期的大規(guī)模普法教育計劃。普法計劃的實施使全國八億一千萬普法對象中的七億人接受了不同程度的普法教育，基本上完成了在全國范圍普及法律常識的任務。[15]通過10年的普法教育計劃的實施，法制觀念已經(jīng)開始進入各項政府和企事業(yè)的工作程序。到"一五"普法結束，全國2/3的縣（區(qū)）以上的政府部門聘請法律顧問，約12萬多家企業(yè)聘請了法律顧問，許多大型企業(yè)還建立了法律顧問機構和工作制度。[16]到90年代中后期，中國的法治建設進入了一個新的階段。1995年2月江澤民在中共中央舉辦的"中央領導同志法制講座"上的講話中第一次提出了要"實行和堅持依法治國"。同年3月17日，第八屆人大第四次會議批準的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展九五計劃和2010年遠景目標綱要，將"依法治國，建設社會主義法制國家"規(guī)定為戰(zhàn)略目標之一。從1997年開始，在學者專家的提議下，黨和政府的有關文件將"法制"一詞改為"法治"，進一步強調(diào)了法律在中國政治生活中的重要地位。在黨的十五大上，江澤民所作的政治報告中的第6節(jié)專門闡述了關于政治改革的問題，提出了"發(fā)展社會主義民主政治"、"建設社會主義法治國家"的政治目標和任務。政治報告里還明確指出，依法治國必須制度化和法律化，其制度和法律不因政治領導人的變化而變化。

可以肯定地說，通過20年的政治改革，中國的政治體制（包括行政體制）在制度化、民主化和法治化等方面都取得了相當?shù)某删汀?/p>

三.作為政策選擇過程的漸進政治改革

中國自戊戌變法至1949年中華人民共和國成立以來經(jīng)歷過數(shù)次政治改革，這些改革幾乎都是短命的，不是被保守勢力的鎮(zhèn)壓所斷送就是被革命所代替。中國近代政治發(fā)展始終是在改革、反改革、革命、動亂的循環(huán)中度過。中國共產(chǎn)黨以革命手段建立政權以后也曾幾度試圖通過改革建立理性化的、制度化的、穩(wěn)定的國家運行機制，這些努力大多被領導人發(fā)動的革命性的群眾運動所中斷。然而，自1978年以鄧小平為首的改革派領導人所發(fā)動的政治改革，卻在"摸著石頭過河"的漸進模式下持續(xù)了20年之久并仍然保持著改革的勢頭。應該指出，八九年的政治風波曾一度使改革陷入困境，但這并沒有終止改革的繼續(xù)。即使是在鄧去世之后，中國第三代領導人仍然高舉著鄧的改革旗幟，不失時機地選擇政治改革的路徑。為什么鄧的政治改革能夠如此長期地繼續(xù)？為什么這場改革沒有被反改革和革命所夭折？又是什么因素使這場改革免于以往的命運？

在"八九"政治風波以后，中國思想界的某些資深學者曾提出了漸進主義的政治主張，認為中國歷經(jīng)的諸如辛亥革命、五四運動、共產(chǎn)主義革命、文化大革命以及八九年風波的激進主義給中國帶來的只是災難，因此，中國需要的不是激進改革而是"漸進的改良"。[17]另外一些學者則從國家或社會在政治改革中扮演的角色來說明政治改革路徑。受國家主義影響的新權威主義者認為，在過去計劃經(jīng)濟和集權政治體制向市場經(jīng)濟和民主政治體制轉型時期，建立強有力的具有現(xiàn)代化導向的政治權威十分重要。他們主張通過自上而下的改革推動中國政治發(fā)展，靠樹立國家的意志和權威強制地積累資本、有效地配置資源和快速地建立進行商品交換所需要的政治和法律秩序。[18]而受市民社會理論影響的學者則指出自上而下改革的局限性，認為中國的市場化改革正在培育要求保障個人自由、阻止國家力量過于干預社會生活的市民社會，成長中的市民社會正在形成一股自下而上的力量，推動中國的政治改革向民主化發(fā)展。[19]然而，無論是漸進主義政治主張、國家主義論的分析方法、還是市民社會論的分析方法都只是停留在宏觀分析的領域，充其量只能是對各自改革主張的政治學與社會學注釋，而對中國漸進政治改革的過程不能提供經(jīng)驗性的解釋。

在有關中國政治改革問題的討論中，人們一般習慣于把政治改革看作是在經(jīng)濟發(fā)展和由此發(fā)生的社會結構性變化過程中現(xiàn)有政治體制以及體制內(nèi)權力安排所進行的必要的調(diào)整。但是，在具體運作的層面上看，政治改革首先是一種政治的選擇，這種選擇是于黨和政府領導人對政治經(jīng)濟的形勢和當前政治局勢的認識密切相關。從中國的現(xiàn)實經(jīng)驗著眼，我們不難看出，中國一切重大的社會政治經(jīng)濟的變化都是以黨的政策的變化為前提的，而黨的政策的變化又是與黨的核心領導層的理性選擇密切相關的。不從這個角度來認識中國的政治改革過程，就無法理解中國政治改革運行的特點。應該指出，中國漸進的政治改革實際上是一個不斷進行政策選擇的過程，而進行選擇的主體是具有自身目的、具有判斷能力的、并擁有決策權威的人或由這種人所組成的核心團體。在中國現(xiàn)實的政治體制下，這種人和小團體主要是黨的領袖和領導層。政策選擇以及政策的實施最終可能體現(xiàn)了國家與社會、以及社會團體之間的利益交換和利益在一定程度上的重新分配，但這并不能說明國家與社會這樣過于籠統(tǒng)的概念足以解釋中國政治改革的運行特點。所謂抽象的國家意志并不能進行具體的決策，而利益分散甚至相互沖突的社會大眾通過有效的利益整合機制影響決策主體這樣的情況，在中國還很少發(fā)生。[20]因此，了解黨的領導層在政治改革問題上如何進行政策選擇而不是僅僅從社會經(jīng)濟環(huán)境變化考慮政治改革如何進行，就顯得十分的必要。

如果我們把中國的漸進政治改革看成是一個不斷進行的政策選擇過程，從理論上講，改革能夠持續(xù)進行必須具備五個方面的基本條件。首先，政治改革必須能夠解決所面臨的社會政治危機。這種危機可能是明顯的，也可能是潛在的，危機的存在給社會政治穩(wěn)定帶來直接的或者潛在的威脅，但這種危機可以通過改革得以緩解。其二，政治改革必須能夠維持和鞏固執(zhí)政者（黨）的政治地位，為其增加政治資源和合法性。政治改革往往是由執(zhí)政者（黨）推行實施的，如果改革能化解社會危機但不能維持執(zhí)政者的合法地位，改革就會得不到執(zhí)政者的支持甚至遭到抵制，改革進程就會因此中斷。其三，政治改革必須能夠基本上維持政治體制的相對穩(wěn)定性和繼承性。政治體制具體表現(xiàn)為國家權力的組織機構和這些機構運行的規(guī)則和方式。政治改革所面臨的最大挑戰(zhàn)往往是，現(xiàn)行政治體制既是改革的對象，又是推行改革所依賴的組織手段。政治體制的劇烈變化不但會使改革的領導者失去推動改革的有效的組織手段，而且會使改革面臨舊體制的頑強抵制而流于破產(chǎn)。其四，現(xiàn)行政治體制必須有相對的自我調(diào)整的能力。僵化的政治體制往往會成為政治改革最難突破的政治障礙，迫使改革推動者不得不動員體制外的政治力量進行劇烈的變革，從而大大地增加了政治改革后果的不穩(wěn)定性，增加改革者的顧慮甚至動搖改革者的決心。最后，執(zhí)政者（黨）必須具有在實踐中學習的能力，能夠在改革中不斷地吸取經(jīng)驗教訓和新的知識，并能夠認識和把握政治改革的結果。以上五個條件互為因果，如果不能同時滿足，政治改革就不可能持續(xù)進行。[21]

中國政治改革能夠保持持續(xù)性和取得成果，最關鍵的原因是，改革的推動者一開始就以務實的而不是以理想的改革目標為指導，并自始至終堅持了漸進的改革模式。[22]這種漸進改革模式能夠順利實施，則是因為改革過程中以上五個基本條件都同時具備。在改革的整個過程中始終存在著明顯的或潛在的危機，改革政策的逐步實施不斷地化解了這些危機，并始終保持了黨的領導權和在改革中的主導地位。政治改革的政策選擇是理性的和審慎的，對舊的政治體制的改革始終保持了繼承和變革的相對平衡。

毛以后的務實的改革領導層對政治改革的構想基于對當時政治體制所面臨的問題的認識。在改革初期，這種認識基本上是封閉式的，其認識主要來源于他們所經(jīng)歷過的經(jīng)驗。其改革主要是回復到"文革"以前的政治體制，調(diào)整體制內(nèi)部的權力分配，以及放松對社會的政治的和意識形態(tài)的過度控制。內(nèi)部權力分配的調(diào)整及其制度化取得一定的成果，但也受到體制內(nèi)部龐大的官僚利益團體或強或弱的抵制。放松政治和意識形態(tài)的控制產(chǎn)生了一個有利于經(jīng)濟發(fā)展的較為寬松的社會政治環(huán)境，但也附帶地產(chǎn)生了所謂"資產(chǎn)階級自由化"的問題以及保守意識形態(tài)的挑戰(zhàn)。面對政治改革結果的不確定性和對政治成本的考慮，政治改革的構想和行動在對舊體制進行改革和保持穩(wěn)定的兩難困境中不斷地選擇和調(diào)試其方案和行動。[23]在這一過程中，政治改革的思路開始從封閉式的思維方式和政策選擇過渡到開放式的思維和制度創(chuàng)新。權力精英在改革經(jīng)驗的基礎上，開始有選擇地吸收外部世界的經(jīng)驗和探索以前沒有經(jīng)歷過的嘗試。中國的政治改革在領導層對可能產(chǎn)生的成本效益進行權衡和選擇的過程中循序漸進地（有時是間歇式地）向前推進。

正因為這些因素，中國的政治改革過程表現(xiàn)為一種波浪式的漸進模式，即在合適的時候大膽地推動被認為是必要的改革方案，但當改革取得進展同時出現(xiàn)不穩(wěn)定的因素時收縮改革的范圍，等待下一次時機的來臨。[24]在經(jīng)歷了80年代中期的"學潮"和"八九"年政治風波之后，政治改革的步驟顯得更加的小心翼翼。進入90年代以后，由于體制制度化程度的增強，意識形態(tài)作用的弱化和領導層的代際轉換，這種波浪式的政治改革方式似乎有了某些變化，人們比較難以從時間上來劃分"收"與"放"的界限，因為兩種因素往往同時存在。第三代領導人在政治改革和穩(wěn)定的兩難選擇中更傾向于以制度化的和個案處理的方式而不是以意識形態(tài)和政治運動的方式化解影響政治穩(wěn)定的社會政治因素，從而保持了改革的良好的政治環(huán)境和改革政策實施的連續(xù)性。

四.當前漸進政治改革面臨的現(xiàn)實問題

中國的政治改革與經(jīng)濟改革有著許多必然的聯(lián)系。這種聯(lián)系在改革的前10年主要體現(xiàn)為經(jīng)濟改革為統(tǒng)治合法性提供社會物質(zhì)基礎，政治改革為經(jīng)濟改革鋪平道路。但中國的政治改革并不只限于為了促進經(jīng)濟發(fā)展，尤其是進入90年代后期，政治改革所要解決的現(xiàn)實課題已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。如果說政治體制改革過去主要是為適應經(jīng)濟改革和發(fā)展的需要的話，當前的政治改革已經(jīng)基本轉向主要是解決由經(jīng)濟改革和社會發(fā)展所帶來的政治社會問題。

當前中國政治改革面臨的首要問題是，如何在新的社會政治經(jīng)濟的環(huán)境下建立新的合法性基礎。在經(jīng)歷了20年改革的今天，中國的社會政治經(jīng)濟的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，無論是從政治的角度還是從社會和經(jīng)濟的層面來看，這些變化都是極其深刻的。從政治的角度看，經(jīng)濟的發(fā)展和政治改革使得中國的政治結構發(fā)生了許多的變化。這些變化包括有：領導人的政治權威從過去的人格權威轉向職位的權威；政治決策日益重視民主的程序和形式，盡管這些程序和形式還不完善；正統(tǒng)的意識形態(tài)在淡化，意識形態(tài)對社會道德和社會規(guī)范方面的影響力和控制力在弱化；政府的職能在轉變，工作單位的政治控制功能和社會福利的功能都在減弱，國家對社會生活領域的影響和控制的能力弱化。從社會經(jīng)濟的層面來看，社會經(jīng)濟結構發(fā)生的變化有：從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型，大量的農(nóng)業(yè)人口向城市流動，城市化和都市化進程加快（20年來平均每年有1％的人口從農(nóng)業(yè)轉向非農(nóng)業(yè)）；從指令性計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的轉型基本完成；社會經(jīng)濟發(fā)展及其發(fā)展的不平衡帶來了社會利益結構的變化。

過去中國基本上是一種單一的社會利益結構，其表現(xiàn)為生產(chǎn)資料的公有制以及國家控制幾乎所有的社會資源和分配權。通過改革，新的政策承認個人利益的合法化和合理化，社會利益結構由此逐漸多元化或分化。社會利益的多元化一方面使社會形成了不同層次的社會階層和利益團體，這些階層和利益團體自覺地或不自覺地以不同方式影響著公共政策的制定和實施。[25]與此同時，經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡加速了不同社會階層的利益分化和多元化。最主要的有：在經(jīng)濟改革中受益的中產(chǎn)階級和在不平衡發(fā)展中受損的弱勢群體（包括5 000～6 000萬的農(nóng)村絕對貧困人口、1 000～2 000萬城市絕對貧困人口如下崗工人等、以及其它低能力的社會群體約一億人）。[26]社會利益的分化和貧富差別的增大產(chǎn)生了社會利益的沖突和廣泛的政治參與的要求，從而對政治的穩(wěn)定和統(tǒng)治的合法性提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

過去的20年中國基本保證了政治的穩(wěn)定，包括共產(chǎn)黨統(tǒng)治地位的穩(wěn)定，基本政治制度的穩(wěn)定，黨的政治路線和基本政策的穩(wěn)定以及社會的基本穩(wěn)定。這種政治穩(wěn)定的基礎主要來自三個方面。第一，持續(xù)高速的經(jīng)濟增長和人民生活水平的提高。第二，有序政治改革增加了政治體制滿足社會政治參與要求的實際容納范圍和程度。第三，對政治異己分子和有組織的體制外政治參與的"壓制"。[27]

現(xiàn)在，這些穩(wěn)定的基礎都已經(jīng)開始出現(xiàn)新的問題。首先，以經(jīng)濟的增長和人民生活水平提高這種政績型合法性基礎是有一定時效性和局限性的，當經(jīng)濟增長放慢時這種政績合法性就會弱化，當經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了巨大貧富差距時，政績合法性就會面臨挑戰(zhàn)。這幾年中國經(jīng)濟的增長開始放緩，經(jīng)濟出現(xiàn)疲軟，經(jīng)濟改革尤其是國有企業(yè)的改革又產(chǎn)生了大量的下崗職工。分配政策的不公和再分配政策的軟弱無力使貧富差距隨經(jīng)濟的增長而擴大。其次，中國所進行的漸進政治改革依然存在著許多的局限。民主選舉作為民意表達的合法渠道有利于緩解來自社會的政治壓力，但這種選舉仍然停留在村民自治的非政府職位的層次上，人民代表大會的選舉還有許多的限制，民意表達渠道仍然有許多的梗塞，尤其是在基層和中層。中國在立法方面取得了很大的成就，但在執(zhí)法方面仍然存在許多問題。司法獨立和司法公正至今還沒有得到有效的制度保障。由于各級黨政領導對所屬法院和檢察院的人事任命有實際的權力，兩院的財政撥款也是由所屬政府來決定，因此，長期存在的"權大于法"的現(xiàn)象難以改變。從中國的媒體報道可以看出，在地方和基層，政府和官員"有法不依"、"執(zhí)法犯法"、"徇私枉法"、"以權代法"的問題大量存在。吏治腐敗、司法腐敗的問題已經(jīng)成為目前中國十分嚴重的政治問題。第三，隨著中國經(jīng)濟日益融入以西方國家為主導的國際社會，中國的國內(nèi)政治也日益受到來自西方國家"人權記錄"的政治壓力。只要中國政府想繼續(xù)通過融入國際社會獲得國際政治上的好處和經(jīng)濟利益，就不得不考慮來自國際社會的政治壓力。

中國當前政治改革的課題是如何在政績合法性弱化的同時，通過各項政策和措施維護社會公正，并加快民主與法治的改革進程，建立制度合法性的基礎。中國共產(chǎn)黨的第十五次代表大會已經(jīng)提出了這方面的任務和規(guī)劃，確定了"發(fā)展社會主義民主政治"和"建設社會主義法治國家"的基本方針，規(guī)劃到2010年建成一套有中國特色的法律體系和實現(xiàn)依法治國的政治目標。在確定時期內(nèi)建立民主與法治國家體制的這一舉措已經(jīng)引起了關注中國政治發(fā)展的國內(nèi)外學者的反響。[28]但所面臨的問題是，中國是否可以繼續(xù)通過持續(xù)了20年的漸進政治改革的方式實現(xiàn)這一政治目標。

五.漸進政治改革的限度和制度空間

漸進政治改革是在現(xiàn)行政治制度的框架下對作為制度外在表現(xiàn)形式的政治體制以及體制內(nèi)權力結構進行逐漸的、適度的調(diào)整。漸進政治改革的實質(zhì)是在不改變基本政治制度性質(zhì)的前提下對制度的運行進行逐步的改良。這種漸進的改良到底能走多遠則取決于三個基本的變量。第一個變量是現(xiàn)行的政治制度框架的容納量，它在多大程度上能夠包容因社會經(jīng)濟結構變化所產(chǎn)生的基本政治需求。第二是政治體制自身的調(diào)整和完善能力的程度，在政治體制運行不能滿足實際政治需要時，其自身是否具備調(diào)整和完善的能力。第三是中國社會經(jīng)濟結構的變化所產(chǎn)生的基本政治要求的總量，這種總體的政治要求會給中國現(xiàn)有政治體制帶來什么樣的挑戰(zhàn)。在這三個變量中，最后一個變量具有較大的伸縮性，在缺乏經(jīng)驗性研究的基礎上較難作出定性的表述，在此僅就第一、第二變量進行分析。

中國共產(chǎn)黨在1984年黨的十二屆三中全會上作出了《關于經(jīng)濟體制改革的決議》，該決議中將"制度"與"體制"作了理論上的區(qū)分，即把決定社會主義性質(zhì)的基本制度稱為"制度"，而把制度的外在表現(xiàn)形式稱之為"體制"，并明確指出，當時全面展開的經(jīng)濟體制改革和將要展開的政治體制改革，決不是對社會主義基本制度的否定，而是中國的社會主義制度的自我完善。這種制度和體制概念上的區(qū)分在當時具有非常現(xiàn)實的意義，同時，由于將確定政治制度的基本原則和國家權力實際運行的過程區(qū)分開來，這就在理論上提供了對兩者進行可比較分析的手段。[29]這一手段對分析漸進政治改革的限度和制度空間具有重要的意義。

中國基本的政治制度確定于建國初期，其具體的體現(xiàn)是1954年通過的憲法。在隨后的政治運行過程中先后通過了1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法，而1982年憲法使中國的憲政規(guī)范制度得以穩(wěn)定下來。如果從規(guī)范的角度看，中國政治制度的包容性和容納量可以從中國憲政體制的規(guī)范中找到主要的制度性依據(jù)。根據(jù)憲法規(guī)定，國家的根本政治制度是人民代表大會制，國家的一切權力屬于人民，人民通過全國人民代表大會和地方人民代表大會行使權力。這一政治制度的基本規(guī)范性內(nèi)容包括兩個方面，其一，國家公民通過直接選舉或間接選舉選出各級人民代表，組成全國和地方人民代表大會；所有人民代表和人民代表大會對選民負責，受選民監(jiān)督。其二，全國人民代表大會是最高國家權力機關，行使立法權和對其他國家機關的組織、領導和監(jiān)督權。這表明，人民代表大會制包含了"人民主權原則""選舉制"、"代議制"、"立法權至上原則"、"內(nèi)閣負責制"等現(xiàn)代民主政治制度的要件。此外，憲法第二章還規(guī)定了與多數(shù)國家相同的公民的政治權利。憲法規(guī)定了中國共產(chǎn)黨在中國政治活動中的領導地位。因此，黨的領導體制也應該看作是中國政治制度規(guī)范性的重要內(nèi)容。黨的規(guī)范性領導體制是建立在以下基本原則之上的，這些原則包括了民主集中制原則、群眾路線的原則、政治協(xié)商原則和依法治國原則等。

然而，由于多種原因，中國以往實際的政治運行體制在很多情況下并沒有遵循基本的政治制度的規(guī)范。一些規(guī)范在某些特定的時期可能遵循過，但這些遵循并不是刻意的、系統(tǒng)性的和持續(xù)性的。這些遵循常常會因為某一特殊事件或領導人的意愿而改變或終止。政治改革中的許多舉措是使與基本政治制度規(guī)范相去甚遠的政治運行體制通過漸進的改革接近基本的制度規(guī)范，或通過建立新的運行體制使制度規(guī)范進入具體的、可操作的層面。中國政治制度規(guī)范與實際政治運行體制之間仍然存在著相當?shù)牟罹?，盡管這方面的差距正在縮小。但是，從另一方面可以說，現(xiàn)行政治制度規(guī)范與實際政治運作之間存在的較大的差距為中國的漸進政治改革提供了相當大的政治體制改革的合法性制度空間。

政治發(fā)展的理論通常把政治制度化看作是現(xiàn)代化社會的一個重要標志，并認為制度化為政治穩(wěn)定和政治的預測性提供了基礎。[30]然而，從體制改革的經(jīng)驗性角度看，這一定理未必成立。以中國的改革與前蘇聯(lián)的改革作一比較，中國的改革是以制度化程度非常低為起點的，而前蘇聯(lián)進行改革時其制度化程度已經(jīng)相當高，結果是中國的改革始終保持了穩(wěn)定性和階段上的可預測性，而前蘇聯(lián)的改革則以政治上的崩潰和隨后經(jīng)濟上的大倒退而告終。正是因為中國政治運行體制比前蘇聯(lián)的體制的制度化程度低，反而使中國的政治體制具有了相當?shù)撵`活性，這種靈活性進而為中國改革領導人提供了推行漸進改革的可能性。制度化程度低這一理論上被視為現(xiàn)代化弱點的因素，在體制轉型的現(xiàn)實經(jīng)驗中反而被證明是一個進行低成本的漸進改革的優(yōu)點。[31]中國20年的政治改革雖然使政治體制的制度化有了很大的提高，但制度化的任務遠沒有完成。另外，由于漸進的改革，制度化程度提高了的政治體制在持續(xù)的變革的刺激下具有了接受漸進改革的記憶和適應漸進改革的能力。

中國實現(xiàn)民主與法治的政治變革更有可能通過漸進改革的方式實現(xiàn)。具體講，中國的現(xiàn)行政治制度仍然有很大的空間來包容社會經(jīng)濟結構變化所產(chǎn)生的政治需求。政治體制也依然具有相當?shù)撵`活性。例如，中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作制在吸納非黨內(nèi)政治力量方面仍然有很大的余地。人民代表大會制在反映民意、行使立法權和監(jiān)督政府及其官員的行為方面仍有很多的發(fā)展空間。中共十五大提出"依法治國"的原則也可以看出中國共產(chǎn)黨建立制度合法性的決心和治理國家方式上的靈活性。另外，中國政府和領導人在與西方的交往和在西方提出的價值觀壓力下也表現(xiàn)了靈活和務實的態(tài)度。可以說，只要前面提到過的漸進政治改革的五個基本條件能夠同時滿足，漸進政治改革的實踐就可能在規(guī)范的政治制度的框架中進行下去，直至改革目標的實現(xiàn)。

(作者單位：北京大學政治學與行政管理系)

注釋

[1]這些主張和觀點多以學術論文和評論的方式發(fā)表，主要收集在《公共論叢》（三聯(lián)書店，1995年以來）以及論文集《政治中國》（今日中國出版社，1998年）和《中國政治體制改革問題報告》（中國電影出版社，1999年）中。

[2]黃衛(wèi)平，《中國政治體制改革縱橫談》，中央編譯出版社，1998年，第4頁。

[3]胡鞍鋼，"旨在促進經(jīng)濟發(fā)展的中國政治改革"，《改革》1999年第3期，第58～64頁。

[4]潘維，"法治與未來中國政體"，《戰(zhàn)略與管理》，1999年第5期，第30～36頁。

[5]作者認為行政體制改革可有狹義廣義之分，狹義的行政改革僅涉及政府機構改革和公務員制度的建立，廣義的行政改革除此之外還包括黨政分開、政企分開和干部制度改革，因為這些改革與行政管理體制密切相關。此處選用的是廣義的概念。

[6]《鄧小平選集》，第二卷，第342頁。

[7]在1989年政治風波之后，這一政治慣例由鄧小平重新強調(diào)并傳遞給第三代領導層。見《鄧小平選集》，第三卷，第310 頁。

[8]Kevin J. O Brien, Reform Without Liberalization: Chinas National Peoples Congress and the politics of institutional Change, Cambridge University Press, 1990, pp. 4～5.

[9]八二憲法之前，人民代表大會只在全國和省、自治區(qū)和直轄市設立常委會，常委會在人大閉會期間行使職權范圍十分有限的權力。人大雖然擁有憲法賦予的許多重要的權力，但由于人大每年只召開一次會期僅約兩周的會議，加之代表人數(shù)過多和許多代表議政能力有限，實際上很難經(jīng)常性地充分有效地決議重要事項，行使應有的權力?？h級以上人大設立人大全體會議和常委會這樣的"一院兩層"體制和增加常委會的權力以后，十分有利于人大發(fā)揮立法和監(jiān)督政府的實際作用。

[10]根據(jù)《中華人民共和國憲法》第62條和67條，全國人大常委會所擁有的權力包括監(jiān)督憲法實施權、立法權、重要人事任命權和財政監(jiān)督權等。因此，全國人大常委會由過去的人大常設辦事機構變成了具有實權的立法和監(jiān)督的相對獨立的實體，成為人大的常務代表機構。由此，人大可以通過其常委會經(jīng)常性地行使憲法賦予的重要權利。

[11]例如，1995年5月中央組織部頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》明確規(guī)定："由黨委推薦，人大常委會決定任免的領導干部人選在人大常委會……連續(xù)兩次未能通過的，不得再推薦為本地同一職位人選"，引自黃衛(wèi)平，前引，第148頁。

[12]1986年地方組織法對政府副職領導人員實行徹底的差額選舉，對正職領導人也確定了差額選舉為主的原則，從而使大多數(shù)?。▍^(qū)）出現(xiàn)了主席團提名候選人落選的情況。1988年前后全國有18個?。▍^(qū)）出現(xiàn)人大否決政府組成人員提名人選的情況，平均否決率達4％，其中最高的三個省有湖北?。?9％）、山西?。?3％）和河北?。?2％）。八九政治風波以后，中央對政治體制改革實行了緊縮的措施，在1993年前后的換屆選舉中省級副職候選人被人大否決的比例有所下降，但浙江和貴州兩省由中央提名的省長候選人在人大選舉中落選。1998年的換屆選舉中由于選舉制度的改革，一些省出現(xiàn)了由代表聯(lián)名提名的省級領導人候選人當選的情況，代表提名副省長當選的有湖南、湖北、浙江、安徽4省。見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社，1998年，第359～360頁。

[13]《中華人民共和國憲法》第125條和126條。

[14]康曉光，"經(jīng)濟增長、社會公平、民主法治與合法性基礎"，《戰(zhàn)略與管理》1999年第4期；但《瞭望》1999年7月26日第30期有不同的數(shù)據(jù)：國家有法律350多部，國務院頒布的行政法規(guī)有800多部，地方政府的法規(guī)5000多部。

[15]肖揚等編：《依法治國論》，第158頁。

[16]夏禹龍、顧肖容主編：《20年來中國政治體制改革和民主法治建設》，重慶出版社，1999年，第874頁。

[17]見李澤厚、劉再復：《告別革命：展望二十一世紀中國》，天地圖書出版社，1996年。

[18]關于新權威主義的辯論產(chǎn)生于1988～1989年，主要論點收集在劉軍、李林編《新權威主義-對改革理論綱領的論爭》，北京經(jīng)濟學院出版社，1989。八九風波后有關新權威主義的辯論基本停止，但也仍然有人提出新的注解。例如，王滬寧認為，在中國社會轉型過程中，舊的權力結構的權威弱化，已經(jīng)不能有效地指導和控制社會，舊權力結構還在但權威蕩然無存，需要進行結構型調(diào)整。新的權力結構需要新的權威，這種權威可以來自于推動民主。見王滬寧："新權力結構：社會主義市場經(jīng)濟的政治要求"，《社會科學》，1993年第2期。

[19]有關中國市民社會論的觀點的綜述可見鄧正來："國家與社會：中國市民社會研究的研究，"《中國社會科學季刊》（香港）1996，夏季卷，總第15期，第175～183頁。

[20] 在中國一些特定的公共政策決策過程中，社會某些有勢力的特殊利益團體對政府決策發(fā)揮一定影響的情況是存在的，但這種影響是零散的、非系統(tǒng)的和不穩(wěn)定的，不能作為考慮的重要因素。此外，即使是在多元化的、公共政策決策權十分分散的所謂自由民主型國家，其社會力量對國家公共政策的影響力也曾受到西方一些學者的質(zhì)疑。如美國學者Nordlinger曾將民主國家國家和社會政策意愿之間的關系分為分歧、部分分歧和完全分歧三種類型，他認為，在任何一種情況下國家都可以運用其行政手段和政治策略使其意愿轉換為權威的行動，作者還詳細列舉了在三種關系類型中國家可以采取的種種手段和策略。見Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State，Harvard University Press, 1981.

[21]但必須指出，這五個條件是從理性政策選擇的角度提出的最基本的條件。在這里并不排除改革領導者具有的遠大理想目標和大無畏的精神。但是改革領導人更應該具有理性的和務實的態(tài)度，才能在具體的運作中實現(xiàn)自己的目的。

[22]漸進改革模式是指改革的推動者在有限的已知條件下對改革后果缺乏了解時根據(jù)其現(xiàn)實目標所作出的理性的、穩(wěn)妥的決策。這種決策是連續(xù)性的，即當前一個決策的結果基本明了時，后一個決策對前一決策的內(nèi)容進行修正和補充，以求避免盲目決策所帶來的高額的改革成本。所以，在這里，漸進改革與其說是一個對某種現(xiàn)象的描述性概念，不如說是一個有關理性選擇的分析性概念。

[23]鄧小平1986年用極其通俗的話闡述了這一基本的邏輯。他說："這個問題（政治體制改革的內(nèi)容）太困難，每一項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事。我們首先要確定政治體制改革的范圍，弄清楚從哪里著手。要首先從一兩件事上下手，不能一下子大干，那樣就亂了。國家這么大,情況太復雜,改革不容易,因此決策一定要慎重,看到成功的可能性較大以后再下決心"。見《鄧小平文選》，第三卷，第167～177頁

[24]一些美國學者將其稱之為"收－放循環(huán)"的模式，見Richard Baum: "The Road to Tiananmen: Chinese Politics in the 1980s," in Roderick MacFarquhar ed.，The Politics of China: 1949～1989, Cambridge University Press, 1993. pp. 340～471.

[25]李景鵬："改革開放與中國社會政治結構的變化", 1999年日本亞細亞政經(jīng)學會上的論文。

[26]胡鞍鋼，前引，第59頁。

[27]康曉光，前引，第80頁。

[28]季衛(wèi)東："中國：通向法治邁向民主"，《戰(zhàn)略與管理》，1998年第4期，第1～10頁。另見前引胡鞍鋼、康曉光、潘維等。

[29]在任何一種政治系統(tǒng)中，政治制度的原則性規(guī)定與實際政治運行體制之間都會或多或少地存在差別，美國政治學家威爾遜早在1885年就已觀察到這方面的差別，并批評了那些只會從憲法條文來研究政治制度而不重視憲政體制實際運行狀況的學者脫離實際的態(tài)度。中國的學者在研究中國政府政治時也多自覺或不自覺地分為兩派，制度學派主要從枯燥的制度規(guī)范的條文中闡述中國政治的制度性結構，而較少關注與制度不大相符，但遠比制度表現(xiàn)形式豐富多彩的政治現(xiàn)實，現(xiàn)實主義學派則傾心于描述引人入勝的政治現(xiàn)實，但較少關注制度規(guī)范所提供的制度合法性的基礎。最近已有學者注意到了制度與現(xiàn)實之間的差距問題，并開始從兩者比較的角度闡述中國政治運行的過程，如胡偉的新著《政府過程》，浙江人民出版社，1998年版。

[30]亨廷頓，《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店，1989年，第12頁。

[31]美國學者Susan L. Shirk于1993完成的對中國經(jīng)濟改革的研究提供了一個很好的例子。在研究開始時她認定，中國的改革不會比前蘇聯(lián)的改革更成功，因為中國的改革是不徹底的而前蘇聯(lián)的改革比較徹底。但當她通過實地考察和深入研究后發(fā)現(xiàn)，事實與她開始時的判斷恰恰相反。原因是，前蘇聯(lián)的改革是在制度化程度非常高（亨廷頓曾就這一點認為前蘇聯(lián)是與美國一樣的現(xiàn)代化國家）的基礎上開始的，所以在改革中政治體制也表現(xiàn)出了非常的僵化，改革推動者不得不動員體制外的力量來實現(xiàn)改革的目的。其結果是政治的失控和經(jīng)濟改革的失敗。中國的改革則是在制度化程度非常低的基礎上開始的，政治體制表現(xiàn)出較大的靈活性。中國的改革領導人巧妙地利用了這種靈活性，通過漸進的、增量式的，有時是違背經(jīng)濟效益原則的改革步驟推動了改革的順利發(fā)展。見Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993.