鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度完善

摘要：本文在興隆縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)的特點及取得的成效基礎(chǔ)上，分析土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境原因，并提出要從健全法律法規(guī)、流轉(zhuǎn)定價機制、風(fēng)險防范機制、加強基層政府作用等方面采取完善的路徑對策，才能充分保障農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；成效；現(xiàn)實困境；路徑對策

黨的二十大報告強調(diào)，要進一步推進農(nóng)村土地制度改革，以賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。在農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的演變過程中，2018年修改的農(nóng)村土地承包法將“重大改革成果用法律形式確定下來”“規(guī)范和保障土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，進一步賦予了農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利”[1]。2020年通過的《民法典》對農(nóng)村土地承包法“三權(quán)分置”的制度安排再度進行了確認。農(nóng)村土地制度改革中創(chuàng)新性地將土地權(quán)利重構(gòu)為“集體所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的多層結(jié)構(gòu)，放活土地經(jīng)營權(quán)并加速其流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)“三權(quán)分置”制度目標(biāo)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重中之重。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)的特點及取得成效

在探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題時，首先要明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念。興隆縣經(jīng)過多年農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的探索，取得了一定成效并呈現(xiàn)出一定特點。

1.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”改革下由土地承包經(jīng)營權(quán)衍生出的新權(quán)利。它在維持原承包關(guān)系的同時，允許承包方將部分或全部土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，使他人能獨立進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這一過程是農(nóng)村土地制度改革的重點，旨在激發(fā)土地資源活力，引導(dǎo)其有序流轉(zhuǎn)，并培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有助于提升農(nóng)業(yè)用地資源的配置效率，推動農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，進而加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。這一改革對于提高土地利用效率、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)的特點

1.2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益活躍，2022年和2023年興隆縣流轉(zhuǎn)總面積分別達904.53 hm2和1 248.53 hm2，土地流轉(zhuǎn)率超過9%，大型種植養(yǎng)殖大戶、集體經(jīng)濟組織等對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需求強烈。

1.2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化

除農(nóng)戶外，家庭農(nóng)場、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等也參與土地流轉(zhuǎn)或再流轉(zhuǎn)。2023年

興隆縣家庭承包耕地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)、其他主體的比例分別為58%、27%、11%、4%，其中流入農(nóng)戶的比例最高。

1.2.3 出租（轉(zhuǎn)包）是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣，以出租（轉(zhuǎn)包）為主。2023年興隆縣通過此方式流轉(zhuǎn)土地1 127.27 hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的90%?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）明確了出租（轉(zhuǎn)包）的定義。同時，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為兩條并行發(fā)展的線索，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不再涉及互換和轉(zhuǎn)讓。這表明出租（轉(zhuǎn)包）方式在實際應(yīng)用中占主導(dǎo)地位，同時法律對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍進行了明確界定。

1.2.4 流轉(zhuǎn)土地用途綜合化

興隆縣因獨特氣候條件被譽為“中國山楂之鄉(xiāng)”和“中國板栗之鄉(xiāng)”，果樹種植面積超57 000 hm2，年產(chǎn)山楂和板栗分別達18.4萬t和13.6萬t，流轉(zhuǎn)土地主要用于發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)。同時，興隆縣實施嚴格的耕地保護措施，堅守5 486.67 hm2耕地保護底線和4 500 hm2永久基本農(nóng)田“紅線”，確保國家糧食安全。

1.3 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)取得的成效

1.3.1 嚴格流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

建立縣、鄉(xiāng)、村三級產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，實現(xiàn)20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和289個行政村全覆蓋。強化政策支撐，興隆縣出臺了《興隆縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》，明確耕地、草地等經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則，規(guī)定工商資本租賃農(nóng)地須通過交易中心，確保交易規(guī)范透明。同時，規(guī)范交易程序，完善檔案管理等，以保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的順暢進行。

1.3.2 助力鄉(xiāng)村振興，拓寬農(nóng)民增收渠道

土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，使得部分農(nóng)民脫離了對土地的直接依賴，有更多的時間和精力參與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中獲得收入。同時，不管是分散流轉(zhuǎn)還是規(guī)模化流轉(zhuǎn)，皆會擁有長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益。大杖子鎮(zhèn)車河口村積極引進百佳卉（河北）農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司投資農(nóng)業(yè)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前流轉(zhuǎn)園地9 hm2，租金1 000元/667 m2，流轉(zhuǎn)期限20年，帶動相關(guān)就業(yè)300余人，人均月收入5 000元，每年增加村集體收入50萬元。

1.3.3 積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，多途徑實現(xiàn)土地適度規(guī)?；?/p>

興隆縣地形復(fù)雜，群山環(huán)繞，山谷深邃，山地占比大，地勢陡峭，耕地資源相對稀缺。該縣地處典型的“九山半水半分田”的深山區(qū)，氣候?qū)俅箨懶约撅L(fēng)型，陽光充足，降水適宜，四季交替明顯，擁有豐富的水資源?？h委縣政府針對本地區(qū)的地理特征，積極推廣“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，致力于推動土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促使土地向大規(guī)模種植戶集中，從而提升土地的規(guī)?；c集約化水平，為龍頭企業(yè)提供了穩(wěn)定且可靠的原材料來源。按照“兩帶三群10區(qū)20園”產(chǎn)業(yè)布局，積極培育新型經(jīng)營主體。目前，全縣錄入家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)的家庭農(nóng)場312家，其中市場監(jiān)督部門注冊216家，種養(yǎng)大戶96家。培育縣級以上示范家庭農(nóng)場34家，其中省級示范家庭農(nóng)場10家，市級示范家庭農(nóng)場27家（含省級示范）。家庭農(nóng)場經(jīng)營土地面積2 577.33 hm2，工作的勞動力846人。注冊登記農(nóng)民合作社1 013家，多以綜合農(nóng)業(yè)經(jīng)營類為主，98%以上農(nóng)民合作社的注冊范圍涉及山楂、板栗等干鮮果品?？h級以上農(nóng)民合作社示范社82家，其中國家級示范社8家，省級示范社25家（含國家級），市級示范社59家（含國家級、省級）。農(nóng)業(yè)企業(yè)70余家，市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)49家，其中省級產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)4家。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

近些年，中央政府為了深化農(nóng)村土地制度改革，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，實施了許多政策、制度和法律措施。這些改革主要集中在農(nóng)地的“三權(quán)分置”，即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。通過賦予農(nóng)民更多的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)，鼓勵他們將土地出租給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等，這些舉措有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，從而提高土地的利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。實踐中，各地積極推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)取得顯著成效，積累了寶貴經(jīng)驗；同時，存在的問題和障礙也比較明顯，主要集中于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總體規(guī)模小、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后擅自改變農(nóng)地用途、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)地區(qū)差異大、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損等方面。產(chǎn)生上述問題的原因主要有以下幾點：

2.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不健全

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣，修訂后的相關(guān)法律對此有明確規(guī)定。盡管《辦法》嘗試明確“其他方式”的含義，但仍需地方性法規(guī)的補充。如山東省相關(guān)辦法規(guī)定，承包方可自主決定采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這些法規(guī)共同構(gòu)成了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律框架，確保了流轉(zhuǎn)的合法性與規(guī)范性。

2.2 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價機制的缺失

目前，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場放開的時間不長，管控較為嚴格，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格主要是在基層政府的牽頭下，由經(jīng)營主體與農(nóng)戶或者村集體直接進行價格協(xié)商。在此過程中，農(nóng)戶由于自身文化水平有限，收集市場信息處于劣勢，一些工商企業(yè)往往利用資金、技術(shù)優(yōu)勢競相壓低租金，損害農(nóng)民利益。尤其是簽訂流轉(zhuǎn)期限較長的合同，通常會簽訂一個固定的流轉(zhuǎn)價格而不考慮通貨膨脹和土地增值等因素的浮動價格，對農(nóng)戶更加不利。還有些農(nóng)戶寧愿土地撂荒，隨意要價，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格不能真實反映土地的內(nèi)在價值，在某種程度上阻礙了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制亟待完善

農(nóng)業(yè)投資通常涉及較大的資金，且運營周期較長。這種投資易受到自然環(huán)境和市場波動的強烈影響，因此農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都希望有相應(yīng)的保障機制來防范潛在的經(jīng)營風(fēng)險。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，土地流轉(zhuǎn)過程中難免會遇到一些風(fēng)險，比如一些新型經(jīng)營主體可能出于各種原因違約甚至逃避責(zé)任，這就使農(nóng)民失去預(yù)期的流轉(zhuǎn)收入。有的新型經(jīng)營主體隨意改變土地及原有基礎(chǔ)設(shè)施原貌，變更土地用途，導(dǎo)致農(nóng)民必須支付還原土地和基礎(chǔ)設(shè)施的成本，甚至在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)棄耕拋荒，套取政府補貼資金，損害農(nóng)民利益。有的新型經(jīng)營主體受自身利益動機驅(qū)使對土地進行掠奪式經(jīng)營，造成嚴重的水土流失、土壤退化和生態(tài)環(huán)境的惡化。但目前，各地對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的認識尚顯不足，諸如風(fēng)險保障金、風(fēng)險基金和流轉(zhuǎn)履約保證保險等風(fēng)險防范機制尚未健全。面對潛在的市場波動，農(nóng)戶及新型經(jīng)營主體的利益或?qū)⒊惺芫薮髩毫Α?/p>

2.4 基層政府在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用發(fā)揮不足

目前，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為代表的基層政府在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在“三位”現(xiàn)象，即政府越位、政府缺位、政府錯位。政府越位是指基層政府直接插手農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動，從而阻礙了市場作用的發(fā)揮[2]。其中較為明顯的表現(xiàn)就是基層政府急于通過招商引資發(fā)展經(jīng)濟，迫切希望與經(jīng)營主體達成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，在沒有充分尊重農(nóng)民意愿或者滿足農(nóng)民利益訴求的情況下，利用行政手段強制推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)利受到侵害。政府缺位意味著基層政府未能為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的成長提供必要條件，導(dǎo)致市場無法充分展現(xiàn)其應(yīng)有的決定性作用。而政府錯位則體現(xiàn)在基層政府在處理土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事務(wù)時，未能恰當(dāng)界定自身的職能，未清晰劃分政府與市場的職能界限，從而導(dǎo)致政府角色模糊、職能定位不當(dāng)。如果基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的角色定位不準(zhǔn)確，過度干預(yù)，服務(wù)不充分，監(jiān)管不力，就會出現(xiàn)越權(quán)、職責(zé)不清和履職不到位等問題，這可能導(dǎo)致政府在土地流轉(zhuǎn)中面臨財政風(fēng)險、公信力受損的風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險和糧食安全風(fēng)險[3]。

3 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善的路徑對策

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境，需要從健全法律法規(guī)、流轉(zhuǎn)定價機制、風(fēng)險防范機制、加強基層政府作用等方面采取完善的路徑對策，才能充分保障農(nóng)民權(quán)益。

3.1 完善與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法

目前，我國農(nóng)村土地承包法、民法典規(guī)定了農(nóng)村土地可以通過出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)，《辦法》對出租（轉(zhuǎn)包）、入股亦進行特別界定，但對其他方式流轉(zhuǎn)缺乏具體的解釋，個別流轉(zhuǎn)方式的存在甚至不具有合法性，相關(guān)立法的缺陷在一定程度上造成農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式混亂的局面。官方解釋明確指出，在這次農(nóng)村土地承包法的修訂中，對“流轉(zhuǎn)”的法律屬性進行了調(diào)整?，F(xiàn)在，流轉(zhuǎn)主要指的是土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不包括土地承包經(jīng)營權(quán)本身。同時，流轉(zhuǎn)的方式也限定為轉(zhuǎn)包（出租）、入股或其他形式，互換和轉(zhuǎn)讓這兩種方式已被排除在外。盡管各省市在修訂后的農(nóng)村土地承包法實施辦法中仍保留了承包方依法、自愿、有償進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多種方式，但為了確保流轉(zhuǎn)秩序和各方權(quán)益得到法律保護，有必要進一步完善相關(guān)立法，對其他土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式進行規(guī)范化管理。

3.2 健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價機制

2024年“中央一號”文件聚焦土地流轉(zhuǎn)價格機制完善，防止流轉(zhuǎn)費異常上漲。定價基于地租地價和土地產(chǎn)權(quán)理論，需科學(xué)估價。為此，建議成立專業(yè)評估機構(gòu)，公正確定流轉(zhuǎn)價格，保障農(nóng)戶和經(jīng)營主體利益，維護市場秩序。此舉有助于土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展，提高土地利用效率，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。政府應(yīng)加強監(jiān)管，確保價格公正合理，同時鼓勵創(chuàng)新定價方式，如引入市場競爭機制，促進土地流轉(zhuǎn)市場更加公平、透明。

3.3 構(gòu)建完善有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)，對土地流轉(zhuǎn)市場造成負面影響。為確保流轉(zhuǎn)順利進行，需建立全面有效的風(fēng)險防范體系?！掇k法》提議設(shè)立風(fēng)險保障金，并鼓勵保險公司提供流轉(zhuǎn)履約保證保險。該保險由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體向保險公司投保，若投保人違約，保險公司將承擔(dān)賠償責(zé)任。這兩項制度的建立，旨在分散土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，保障農(nóng)民土地權(quán)益，促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。

3.4 充分發(fā)揮基層政府在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用

針對基層政府在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的越位、缺位、錯位問題，應(yīng)明確界定政府職能，發(fā)揮其在土地流轉(zhuǎn)中的作用。通過宣傳政策法規(guī)、搭建信息平臺、提升業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)質(zhì)量，加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。同時，嚴格執(zhí)行耕地用途監(jiān)管，確保農(nóng)地主要用于糧食生產(chǎn)，防止耕地被非農(nóng)業(yè)目的占用。構(gòu)建完善的審查、審核、風(fēng)險防范等制度，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，保障農(nóng)民利益，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

4 結(jié)語

本文以河北省興隆縣為例，探索完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，提出科學(xué)合理的針對性建議，優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，所得結(jié)論可為其他地方提供借鑒參考，助力鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)民致富增收。

參考文獻

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