集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中農(nóng)民收益分配權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境與破解

摘要 集體收益分配權(quán)是農(nóng)民的法定化權(quán)利，確保農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配落實(shí)到農(nóng)民個體身上是實(shí)現(xiàn)集體收益分配制度的根本宗旨，是農(nóng)民個體更多分享改革紅利的必然要求。如何從制度上保障農(nóng)民公平分享入市收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)成為農(nóng)村土地制度改革的重心問題，應(yīng)從破解“熟人社會”人情難題的有效舉措、將村級集體經(jīng)濟(jì)組織從村委會中剝離、制定可行的收益分配自治規(guī)則、推動內(nèi)外監(jiān)督相統(tǒng)一等路徑來進(jìn)行收益分配制度的優(yōu)化，助推全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；集體收益分配權(quán)；主體人格；分配規(guī)范；內(nèi)外監(jiān)督

中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）21-0260-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.21.055

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

The Dilemma and Crack of Realizing Farmers’ Distribution Rights in the Income of Collective Operating Construction Land Entering the Market

MENG Cun-ge，LI Tong-shu

（Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an，Shaanxi 710061）

Abstract The right to distribution of collective economic income is the legalized right of farmers， and to ensure that the distribution of income from the market of rural collective operating land is implemented to the members is the fundamental purpose of realizing the collective income distribution system， and is the inevitable requirement for farmers to share the dividends of the reform more. How to systematically guarantee the realization of the right of farmers to fairly share the market revenue distribution has become the focus of the rural land system reform， should be cracked from the “acquainted society” effective measures to solve the problem of human feelings， the rural village-level collective economic organizations from the village committee， the development of feasible autonomy rules of revenue distribution， and promote internal and external supervision of the unity of the path to the optimization of the revenue distribution system， to help the rural collective operating construction land to realize the fundamental purpose of the collective revenue distribution system. Optimization of the income distribution system to promote the realization of the comprehensive rural revitalization strategy.

Key words Collective operating construction land entering the market;Right to income distribution;Subject personality;Distribution specification;Internal and external supervision

基金項(xiàng)目 陜西省社科基金項(xiàng)目（2022E055）。

作者簡介 孟存鴿（1980—），女，陜西周至人，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制研究。

收稿日期 2024-01-11

分配制度是促進(jìn)共同富裕的基礎(chǔ)性制度。農(nóng)民享有集體經(jīng)濟(jì)的收益分配權(quán)更是法律賦予的合法土地財產(chǎn)權(quán)利，分配好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（以下簡稱“農(nóng)地”）入市所得收益，讓農(nóng)民從土地改革中獲取利益是促進(jìn)共同富裕的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)農(nóng)村集體土地改革的關(guān)鍵。收益分配是農(nóng)地入市改革制度中的一個核心問題。隨著農(nóng)地入市改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)，問題也逐漸顯現(xiàn)，尤其農(nóng)地入市收益分配問題成為農(nóng)民關(guān)注的核心問題，也被認(rèn)為是爭議的焦點(diǎn)所在。農(nóng)地收益主要是在地方政府、農(nóng)民集體及其集體成員這三方利益主體間進(jìn)行分配，目前一些地區(qū)存在收益分配失衡問題，如地方政府參與入市收益分配較多、較亂，農(nóng)民集體所得收益比例偏高，集體成員所得收益較少，收益分配過程的不透明、集體成員收益分配權(quán)保障措施乏力［1］，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民個體被排除在收益分配之外的現(xiàn)象。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益被侵害，農(nóng)民的集體收益分配權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，這使得農(nóng)民與村干部之間的矛盾頻發(fā)，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定。農(nóng)民因未能從農(nóng)地制度改革中獲得紅利，也使得農(nóng)民對土地制度改革的支持和參與的積極性受挫。《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》提出“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，深化農(nóng)村土地制度改革……讓農(nóng)民更多分享改革紅利”。因此，研究如何通過穩(wěn)定的規(guī)范來保障農(nóng)民收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)就顯得尤為突出。

1 農(nóng)民收益分配權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境分析

農(nóng)地入市收益分配是農(nóng)地入市改革的一個核心問題，農(nóng)民的收益分配權(quán)如何得以保障、實(shí)現(xiàn)，需要深挖背后農(nóng)民收益分配權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙或阻滯因素。

1.1 農(nóng)民個體對破壞“熟人社會”秩序的忌憚

中國鄉(xiāng)土社會的基層機(jī)構(gòu)是一種所謂“差序格局”，是一個“一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”［2］。中國的鄉(xiāng)村社會是熟人社會，熟人社會的行動邏輯與公眾社會的行動邏輯差別明顯，從表象來看，熟人社會的公正觀與公眾社會的公正觀不同，其實(shí)是在不同社會境遇下不同行動者理性算計的約束條件不同［3］。在鄉(xiāng)村熟人社會內(nèi)部人與人之間的相處之道時時處處都遵循著“情面原則”和“不走極端原則”，即使農(nóng)民個體明知成員收益分配權(quán)被侵害也會因忌憚破壞“熟人社會”的規(guī)矩而選擇沉默。一是農(nóng)民將自己的利益與村集體利益相疏離。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民個體普遍認(rèn)為：“村集體通過流轉(zhuǎn)‘公產(chǎn)’獲取收益，但卻不分配給社員，這又不是我一個人的事情，我管那么多干嘛！”二是農(nóng)民個體對破壞“熟人社會”規(guī)矩所遭受的后果的忌憚。對于那些在“熟人社會”中不講情面的個體，必然會遭受到人情對方及其背后整個家族和人情關(guān)系網(wǎng)的不滿和指責(zé)，甚至更大范圍的輿論懲罰、被孤立、被排斥。這使得農(nóng)民的收益分配權(quán)即使被侵害了，也沒有人敢第一個站出來去質(zhì)詢村干部或采取其他救濟(jì)方式來維護(hù)自身權(quán)益。如此，也使得農(nóng)民對集體政治經(jīng)濟(jì)參與的積極性大打折扣，村組織體的自治活力更將難以激發(fā)。

1.2 村級集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會人格混同

村委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織人格混同使得集體經(jīng)濟(jì)收益被挪作他用，尤其用于村委會公共事務(wù)的開支，致使農(nóng)民無收益可分配。實(shí)踐中，村委會和村級集體經(jīng)濟(jì)組織交叉任職嚴(yán)重，呈現(xiàn)“一套人馬，兩塊牌子”的機(jī)構(gòu)混同。在村支部書記、村主任一肩挑的現(xiàn)實(shí)下，也就意味著枝支部書記、村主任、甚至村集體經(jīng)濟(jì)組織理事長3個職務(wù)集于一人之身。如在Y區(qū)的調(diào)研統(tǒng)計，Y區(qū)ZB街道辦事處的25個集體經(jīng)濟(jì)組織中有23個由村（居）委會主任擔(dān)任，1個由村（居）委會委員擔(dān)任，1個由村（居）委會副主任擔(dān)任。這就使得機(jī)構(gòu)之間任職嚴(yán)重交叉，不利于每個組織體自身的獨(dú)立發(fā)展及功能的發(fā)揮，在村委會代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能下，情況更是不言而喻了。實(shí)踐中不少村干部都會將眼光緊盯集體收益這塊肥肉，無論是以村委會事務(wù)支出為由挪用集體經(jīng)濟(jì)收益還是因個人私欲對集體收益占有、私分、截留等，這些行為無疑是對農(nóng)民公平合理分配農(nóng)地入市收益權(quán)利的嚴(yán)重侵害。

1.3 收益分配制度不完善

1.3.1 法律規(guī)范過于籠統(tǒng)。

農(nóng)地入市收益分配的立法規(guī)定過于籠統(tǒng)，實(shí)際適用中缺乏可操作性?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十三條對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作出了明確規(guī)定，但未涉及入市收益分配?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十條規(guī)范中出現(xiàn)“集體收益分配安排”的表述，然對于集體收益如何具體分配未曾規(guī)定。因此，從全國性法律規(guī)范來看，立法對于農(nóng)地入市收益分配的規(guī)定過于原則，實(shí)際操作中就出現(xiàn)有法律依據(jù)但又無法應(yīng)用的問題。2021年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》，其中第五章對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配做了較為詳盡的規(guī)定，也明確了組織體的自治規(guī)范可以作為分配的依據(jù)。然受歷史和復(fù)雜因素的影響，目前我國的村級集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配制度尚不健全［4］。

1.3.2 組織體自治分配規(guī)范的生成不合法。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》第二十六條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配以效益為基礎(chǔ)，民主決策、科學(xué)分配，保障成員合法權(quán)益?！笨梢?，收益分配要遵循民主管理的原則，體現(xiàn)組織體成員的集體意志，以此來保障成員的合法權(quán)益。然從集體經(jīng)濟(jì)組織的自治現(xiàn)狀來看，我國部分農(nóng)村地區(qū)依舊存在制度失范的問題［5］，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的話語權(quán)在更多情況下難以得到保障。農(nóng)地的入市收益分配的決定權(quán)及分配方案往往由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會中“那撥人”來決定，并非全體成員集體意志的表現(xiàn)，規(guī)范所要求的民主決策在部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配決議中顯然未得到踐行。

1.4 分配監(jiān)督機(jī)制不健全

農(nóng)地入市收益分配監(jiān)督涉及集體內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個層面，然內(nèi)部監(jiān)督虛化、外部監(jiān)督缺失成為集體經(jīng)濟(jì)治理的一種客觀存在。農(nóng)地入市收益內(nèi)部分配方面存在監(jiān)督機(jī)制不完善，收益分配方案如何落實(shí)完全由村集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)說了算，源于交叉任職的客觀現(xiàn)實(shí)，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出虛化的特點(diǎn)，難以履行監(jiān)督的職責(zé)。法律對于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配的外部監(jiān)管規(guī)定更是處于空白狀態(tài)，甚至在財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》中也未有明確規(guī)定。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的虛化與外部監(jiān)督的缺失使得集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)失去了權(quán)力的制衡及監(jiān)督，極易發(fā)生理事會成員利用手中職權(quán)謀求私利、滋生腐敗，侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財產(chǎn)權(quán)益。

2 農(nóng)民收益分配權(quán)保障的優(yōu)化路徑

農(nóng)地入市收益分配制度的完善直接關(guān)系到農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地入市制度將農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置并帶來土地改革紅利，這與農(nóng)民財產(chǎn)性收益的增加及農(nóng)民生活質(zhì)量的改善有著極為密切的關(guān)系。如何破解農(nóng)民公平分享農(nóng)地入市收益分配權(quán)益的困境成為農(nóng)村土地制度改革的重心問題。

2.1 破解“熟人社會”人情難題的有效舉措

2.1.1 加強(qiáng)農(nóng)民個體規(guī)則意識的培養(yǎng)。

農(nóng)民個人價值觀的重建是消除“熟人社會”人情顧慮慣性思維的第一步，從法律的角度來講，就是要加強(qiáng)農(nóng)民個體規(guī)則意識的培養(yǎng)。一是積極培育私法法律文化土壤。應(yīng)積極、長期培育私法法律文化的土壤，讓農(nóng)民個體樹立私法文化的意識，要從每個人的內(nèi)心深處生長出私法法律文化的種子，樹立私權(quán)神圣觀念，自覺地尊重他人權(quán)利，維護(hù)自身利益，保障農(nóng)民收益分配權(quán)益。二是加強(qiáng)村干部的法律素養(yǎng)和按規(guī)則辦事的意識，使其清楚手中權(quán)力的來源及目的，牢記手中權(quán)力為私權(quán)利服務(wù)的理念，做到在整個農(nóng)地入市收益分配環(huán)節(jié)尊重農(nóng)民依法享有的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。三是提高村干部違法成本，強(qiáng)化主體責(zé)任落實(shí)。農(nóng)地入市收益分配中違法違規(guī)的行為皆因利益引發(fā)，若違法成本高于既得利益，可想而知，村干部自然不會冒著承當(dāng)嚴(yán)重責(zé)任后果去做種種違規(guī)行為；對相關(guān)人員的違規(guī)行為更應(yīng)追責(zé)到底［6］。

2.1.2 通過以戶為單位的成員代表大會來強(qiáng)化農(nóng)民主體地位。

加強(qiáng)成員主體意識，依靠集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會來增加成員對集體事務(wù)的參與性和決策權(quán)。農(nóng)民集體是集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)所有者，享有對集體經(jīng)濟(jì)治理的權(quán)利以及參與集體經(jīng)濟(jì)收益分配的權(quán)利，應(yīng)構(gòu)建以戶為單位的成員代表大會來落實(shí)和強(qiáng)化農(nóng)民的參與權(quán)和決策權(quán)。

2.1.2.1 不同權(quán)力機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)劣性比較。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)一般采取成員大會或成員代表大會模式，尤其是成員代表大會模式在每一社區(qū)（村）的集體經(jīng)濟(jì)組織都存在，只是代表選舉產(chǎn)生的辦法不同。有的以一定數(shù)量的成員人數(shù)產(chǎn)生一個代表，有的以戶為單位產(chǎn)生一個代表，有的則以大戶（宗族）為一個單位并產(chǎn)生一個代表（這里的大戶，不是一般意義上的以戶口本或者門頭作為一戶的情形，而是鄉(xiāng)村社會中以姓氏為單位，以血緣為紐帶形成的宗族團(tuán)體）。

以上都是民間關(guān)于民主管理和民主決策的不同方式的體現(xiàn)，同時很多村干部也一再強(qiáng)調(diào)村內(nèi)原有的這些大戶穩(wěn)定了，村上基本就協(xié)調(diào)了，這就是熟人社會的特質(zhì)。對于小門小戶的則按照傳統(tǒng)的一戶一人來參加成員代表大會進(jìn)行表決，這些都是群眾在國家無詳細(xì)規(guī)則指導(dǎo)下的產(chǎn)權(quán)制度改革中摸索凝練的智慧結(jié)晶。成員大會和成員代表大會在實(shí)踐應(yīng)用中卻是各有利弊。每一個成員真實(shí)的意思表示雖然能夠在成員大會上得到表達(dá)，是成員參與集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的最廣泛的民主體現(xiàn)，但集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)眾多，成員大會決策成本高昂，加之成員大會召開的有效要件和表決要件等眾多因素的綜合，協(xié)商民主很難有效開展，不易形成有效決議［7］。成員代表大會是由成員選舉產(chǎn)生的代表行使表決權(quán)的決策機(jī)構(gòu)，雖然解決了決議形成的效率問題，但成員代表在進(jìn)行決議前是否進(jìn)行過小范圍協(xié)商表決，是否代表了全體成員意志還有待商榷。從實(shí)踐來看，顯然并非全部如此。成員代表往往在表決中依據(jù)自己的私利、社會關(guān)系、主觀好惡等因素考量來對集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)進(jìn)行表決，甚至背離成員的意愿決定。

2.1.2.2 構(gòu)建以戶為代表的成員代表大會。

以戶為代表組成的成員代表大會體現(xiàn)了最廣泛最高效的民主。以戶為單位的村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會構(gòu)建了一種更加廣泛的、民主的、高效的成員代表大會模式，即以戶為單位選舉代表組成成員代表大會，該代表為每戶的戶主或“掌柜的”，即對外可以代表家庭意志或拿主意的人。雖都稱為成員代表大會，但不同于經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行管理規(guī)定中的每20～25名成員設(shè)1名代表的傳統(tǒng)意義上的成員代表大會，以戶為單位的成員代表大會吸收了選舉成員代表組成成員代表大會和成員大會的所有優(yōu)勢。第一，以戶為單位的成員代表大會模式，對內(nèi)容易形成一致的意思表示或團(tuán)體意志，并兼顧每戶成員的個人訴求；對外又可以體現(xiàn)為更廣泛的民主，避免集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)被少數(shù)成員代表或者“強(qiáng)勢”的成員所控制。區(qū)別于現(xiàn)代企業(yè)法人的資本表決機(jī)制，民主協(xié)商是社會治理的重要規(guī)則，成員民主的根本追求要確保每一個成年成員均有權(quán)參與集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)并進(jìn)行表決。以戶為單位的成員代表大會模式既兼顧到了每一個家庭，又是更直接更廣泛的民主協(xié)商的體現(xiàn)，也同現(xiàn)在踐行的社會治理理念相契合。第二，不會增加每年變更參加成員大會名單的成本。如果權(quán)力機(jī)構(gòu)采取成員大會的模式，那么依照法律規(guī)定，只有年滿18周歲的完全民事行為能力人才能參加成員大會，然隨著時間的推移，每一年可能都會存在因未成年成員因成年而導(dǎo)致的成員大會人數(shù)的不斷變化，這同樣也為成員大會的召開增加了成本。第三，現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及智能手機(jī)的廣泛使用為這種更廣泛民主的成員代表大會提供了技術(shù)支撐。以戶為單位的成員代表大會在權(quán)力機(jī)構(gòu)的表決中，可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行會議的召開和表決，民主和效率都考慮到了，如此，成員代表大會再也不會成為精英們的碰面會。以戶為單位的成員代表大會是加強(qiáng)農(nóng)民主體地位的最好方式，在增強(qiáng)農(nóng)民凝聚力的同時，切實(shí)發(fā)揮了農(nóng)民參與集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)治理的功能。

2.2 將村級集體經(jīng)濟(jì)組織從村委會中剝離

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)從村委會中剝離出來，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的營利性主體功能，維護(hù)并實(shí)現(xiàn)成員集體財產(chǎn)權(quán)益。從《中華人民共和國民法典》第九十六條的規(guī)定來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的載體屬于特別法人，是擁有集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，以維護(hù)集體成員財產(chǎn)權(quán)益和追求利潤為存在目的。村委會具有基層群眾性自治組織法人資格，這種人們因生產(chǎn)生活所組成的基層群眾自治性組織法人具有政治性、群眾性和社會性的特點(diǎn)。這兩者的存在目的、主體形成制度設(shè)計及內(nèi)在組織運(yùn)行原則有著巨大的差異［8］。無論是從法律規(guī)定的職能定位、實(shí)踐運(yùn)行，還是從組織體本身的發(fā)展及組織體成員的權(quán)益維護(hù)都應(yīng)將集體經(jīng)濟(jì)組織從村委會中徹底剝離，這是確保集體經(jīng)濟(jì)組織順暢治理的關(guān)鍵因素，也是掃清集體經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵障礙所在。由于經(jīng)社合一思想的根深蒂固導(dǎo)致實(shí)踐中的混同理所應(yīng)當(dāng)，也使得改革不可能說變就變，必須循序漸進(jìn)地、穩(wěn)妥地加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織、內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的建設(shè)及組織體內(nèi)原則上不交叉任職來逐步實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織從村委會中剝離出來，最終實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織僅作為鄉(xiāng)村社會中的一個駐地單位而存在，這才是真正的市場歸市場、社會歸社會的應(yīng)然、有序狀態(tài)。

2.3 制定具體的收益分配自治規(guī)則

農(nóng)地入市收益屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益的重要組成部分，現(xiàn)行的法律規(guī)范為農(nóng)民享有集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)提供了法律依據(jù)，確保農(nóng)民在行使權(quán)利時有法可依。然而財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的部門規(guī)章中關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)收益在農(nóng)民間的分配也只是原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定，因此，具體的、可操作性的分配規(guī)則還需由集體經(jīng)濟(jì)組織制定的自治規(guī)范來決定，那么，實(shí)體分配規(guī)范的生成及程序規(guī)則的保障就顯得尤為重要。一是體現(xiàn)農(nóng)民集體意志的實(shí)體收益分配規(guī)則的形成。從實(shí)際來看，一般由集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)拿出分配草案，包括分配范圍和對象、分配比例、兌現(xiàn)方式等問題，再由村級集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行表決。那么分配草案制定時是否征求農(nóng)民意見、農(nóng)民的意見是否被采納或者對農(nóng)民提出的分配建議是否有回應(yīng)對于激發(fā)農(nóng)民的參與感意義重大，更是農(nóng)民自治的直接體現(xiàn)。二是自治規(guī)范的生成需符合法定程序。分配自治規(guī)范的生成要體現(xiàn)農(nóng)民意志，分配自治規(guī)范的生效更要體現(xiàn)全過程人民民主并符合法律規(guī)定。分配方案形成后，必須經(jīng)由以戶為代表的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行表決，在滿足法律規(guī)定的條件后方可作為農(nóng)地入市收益分配的實(shí)施依據(jù)。農(nóng)地入市收益分配方案是實(shí)施收益分配全過程的重要法律文件和依據(jù)，必須體現(xiàn)農(nóng)民的意愿并將全過程人民民主貫穿始終。

2.4 推動內(nèi)外監(jiān)督相統(tǒng)一

監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，在集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)治理中居于重要地位。通過完善農(nóng)地入市收益分配的監(jiān)管機(jī)制，助力農(nóng)民對農(nóng)地入市收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)。一是村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)深化細(xì)化信息公開制度。農(nóng)民收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)是要建立在有集體收益的基礎(chǔ)之上，因此對于經(jīng)營性建設(shè)用地的收益，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)及時、準(zhǔn)確向成員公開，務(wù)必讓農(nóng)民明明白白看見集體的收益。二是構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)審計制度。定期對集體經(jīng)濟(jì)組織的收支情況和收益分配情況實(shí)行專項(xiàng)審計來確保村集體公布數(shù)據(jù)的真實(shí)性，避免在收益分配的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)出現(xiàn)“隱匿”收益的情形發(fā)

生。三是設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配監(jiān)督主體?？捎纱寮w經(jīng)濟(jì)組織中沒有擔(dān)任任何職務(wù)的黨員、退伍軍人或德高望重的成員來擔(dān)任收益分配監(jiān)督人員，監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配方案執(zhí)行情況。四是要完善外部監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門應(yīng)作為外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配的監(jiān)督職責(zé)。對于村集體經(jīng)濟(jì)組織有收益而不進(jìn)行分配的行為進(jìn)行干預(yù)來實(shí)現(xiàn)組織體成員的收益分配權(quán)益。收益分配監(jiān)督機(jī)制的完善不僅有利于組織體內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作的規(guī)范化和透明化，也有助于間接破解農(nóng)民基于對破壞“熟人社會”秩序的忌憚而不愿、不敢維權(quán)的難題。

3 結(jié)語

權(quán)利的法定化是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一個最重要的途徑，盡管權(quán)利的法定化并不等同于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)［9］。權(quán)利的法定化到權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需依賴于多種因素和條件的交互作用，是一個循序漸進(jìn)的過程。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，分配制度是促進(jìn)共同富裕的基礎(chǔ)性制度。進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革是實(shí)現(xiàn)共同富裕的有效舉措，而分配制度在共同富裕的推進(jìn)過程中起著至關(guān)重要作用。具體到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織上，收益分配事關(guān)集體所有權(quán)落實(shí)與成員權(quán)享有，體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別性與最終目的的追求［10］。將農(nóng)地入市收益分配落實(shí)到具體的成員身上是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則之一，公平合理的分配制度為集體成員收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了規(guī)范依據(jù)和法定程序，使得成員切身感受到并享受到農(nóng)地入市改革帶來的紅利，實(shí)現(xiàn)良法善治、改革與共贏，助推全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

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