用法治方式加強城市治理的成功實踐

燃 放煙花爆竹看似不起眼的小事，但是卻是關(guān)系到城市安全的大問題。1994年10月20日，市十屆人大常委會第十三次會議通過了《上海市煙花爆竹安全管理條例》（以下簡稱《條例》）。30年過去了，條例經(jīng)過兩次修改，不斷完善，有關(guān)部門嚴格執(zhí)法，市民群眾自覺遵守，全力推動社會共治和公眾參與，有力維護了城市公共安全，從一個側(cè)面展現(xiàn)了上海這座超大城市現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設的顯著成效。

立法先行 出臺“史上最嚴條例”

燃放煙花爆竹是一種習俗，然而大量燃放造成的危害也不容小覷。在上世紀八九十年代，市政府有關(guān)部門多次發(fā)布政府規(guī)章，劃定重點地區(qū)和路段局部禁放，但收效不明顯，違反規(guī)定燃放的情況仍然較為普遍，由此引發(fā)的火災事故和人員傷亡時有發(fā)生，對公共安全構(gòu)成嚴重威脅。

1994年10月20日，市十屆人大常委會第十三次會議審議通過了《上海市煙花爆竹安全管理條例》，這是當時地方人大制定的第一部規(guī)范煙花爆竹管理的法規(guī)。條例的最大特點是防患于未然，管住龍頭。條例規(guī)定，市政府只能指定一個單位經(jīng)營煙花爆竹，統(tǒng)一負責訂貨采購和批發(fā);明確實施《煙花爆竹銷售許可證》。對違反本條例非法生產(chǎn)、采購、運輸、儲存煙花爆竹的處罰條款達4條之多，最高罰款額5萬元或進貨總值的5倍。對燃放煙花爆竹，條例原則規(guī)定了禁止燃放煙花爆竹的場所和地區(qū)，節(jié)日期間的禁放范圍，授權(quán)政府批準發(fā)布公告。

1997年5月，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，市十屆人大常委會第三十六次會議對《條例》有關(guān)處罰條款進行了修改。

20世紀以來，上海人口密度不斷增長，城市化進程不斷加快。隨著社會治理逐步走向精細化，消防安全、環(huán)境污染等問題也愈發(fā)得到重視，原有的《條例》已不能適應煙花爆竹管理的需要。2015年，市政府提出對《條例》進行修改。

2015年12月30日，市十四屆人大常委會第二十六次會議表決通過了新修訂的《條例》，自2016年1月1日起施行。這次修改的主要內(nèi)容：一是降低市場投放量，明確本市禁止生產(chǎn)煙花爆竹，在外環(huán)線以內(nèi)不得經(jīng)營、儲存、運輸煙花爆竹。二是降低經(jīng)營網(wǎng)點數(shù)量，規(guī)定本市煙花爆竹的經(jīng)營實行統(tǒng)一采購、統(tǒng)一批發(fā)制度;采購、銷售的煙花爆竹的規(guī)格和品種有嚴格的限制;煙花爆竹經(jīng)營單位的布點，應當合理布局、總量控制、逐步減少。三是提升打擊治理力度，條例在國務院《煙花爆竹安全管理條例》的基礎(chǔ)上，對售賣偽劣煙花爆竹、通過非法渠道運輸煙花爆竹、違法銷售煙花爆竹、違法燃放煙花爆竹等違法行為規(guī)定了嚴格的行政處罰。四是增設重污染天氣期間的禁放規(guī)定條例規(guī)定，重污染天氣期間，全市范圍內(nèi)一律禁止燃放煙花爆竹。五是規(guī)定外環(huán)線以外區(qū)域禁放的八類場所，即國家機關(guān)駐地、交通樞紐等禁止燃放煙花爆竹。修改后的《條例》遵循“從嚴管理煙花爆竹”的指導思想，加大了對非法經(jīng)營、儲存、燃放煙花爆竹行為的監(jiān)管力度，調(diào)整了禁放區(qū)域，對于保障城市公共安全、改善大氣環(huán)境、提高上海城市文明水平意義重大，被稱為“史上最嚴的條例”。

嚴格執(zhí)法 法規(guī)條款落到實處

2016年1月1日，修改后的《條例》實施后，上海啟動了有史以來最嚴的煙花爆竹安全管控模式，打響了執(zhí)法第一戰(zhàn)。有關(guān)部門采取了停止向外省市采購煙花爆竹、嚴格審批外環(huán)以外臨時銷售點、嚴格執(zhí)行購買實名登記制等措施，全市煙花爆竹市場投放總量限制為上一年度十分之一，流向得到有效控制。在廣泛宣傳的同時，公安部門加大了執(zhí)法力度。條例施行后1分31秒，開出第一張行政處罰單。小年夜至年初六期間，公安部門每日投入約2萬名警力。在除夕和年初四兩個重點時間段，全市4.3萬警力全警上崗。全市30萬平安志愿者與公安民警、消防官兵混合編組，實施現(xiàn)場監(jiān)護、巡查檢查。

此后，市公安局等相關(guān)部門認真履行條例規(guī)定的職責，嚴格執(zhí)法。每年元旦春節(jié)期間，都是執(zhí)法的關(guān)鍵時期。今年春節(jié)，上海警方組織1.8萬余名警力，與15萬名平安志愿者一起，深入全市8600余個責任區(qū)，4200余處禁放區(qū)域、道路和場所，嚴格落實“一點一方案”管控措施，劃片包干實施巡查守護，及時勸阻違規(guī)燃放行為，全市實現(xiàn)了禁放區(qū)域“零燃放”、煙花爆竹“零事故”的工作目標。

市人大監(jiān)察司法委2023年會同有關(guān)部門開展的一項專題調(diào)研結(jié)果表明，《條例》第三章所設定的職責分工在實施中得到有效落實。各級政府、行政部門以及行業(yè)協(xié)會、相關(guān)單位履職情況較好，主要的管控工作實施部門消防救援機構(gòu)、市應急管理局、市公安局（治安總隊）等在各自職責范圍內(nèi)依法履職，連續(xù)多年保障重點區(qū)域、重點時段煙花爆竹“零火災”“零傷亡”，煙花爆竹管理取得突出實效。主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)力，安全成效顯著。本市公安、消防等職能部門從煙花爆竹的源頭管控、宣傳發(fā)動、打擊查處等環(huán)節(jié)入手嚴管嚴控，安全成效顯著，有效減少人民生命財產(chǎn)損失，2015年以來本市沒有因煙花爆竹火災導致的人身傷亡。二是空氣質(zhì)量良好，實現(xiàn)了環(huán)保目標。煙花爆竹從嚴管控對本市大氣和噪聲污染的改善作用明顯，市生態(tài)環(huán)境局信息顯示，整體上不放、少放煙花爆竹對本市PM2.5濃度的“削峰”效果顯著。

回應市民需求 優(yōu)化調(diào)整管控措施

近幾年來，部分群眾以燃放煙花爆竹方式來辭舊迎新、回歸傳統(tǒng)增添年味的愿望比較強烈。2023年市十六屆人大一次會議期間，市人大代表陳峰提交了《關(guān)于我市放寬煙花爆竹禁放規(guī)定的建議》，提出“適當調(diào)整我市煙花爆竹禁放范圍，官方考慮開展有組織的煙火大會”。市人大監(jiān)察司法委積極回應代表建議市民期待，會同市公安局等有關(guān)單位組成調(diào)研組開展專題調(diào)研。

調(diào)研報告指出，目前本市煙花爆竹在投放數(shù)量、投放品種和經(jīng)營網(wǎng)點布局方面，均已不能完全滿足群眾需求。對煙花爆竹管控政策進行供給側(cè)調(diào)整，既可回應人民群眾的美好向往，又有利于對違法行為的源頭防范。同時，市民環(huán)保意識的樹立和文明行為的養(yǎng)成來之不易，放開的幅度和步子不宜過大，優(yōu)化調(diào)整管控措施既要響應市民群眾延續(xù)傳統(tǒng)文化以適當方式表達情緒的情感需求，也要考慮應對煙花爆竹燃放帶來的環(huán)境污染、火災隱患等問題，回應市民群眾對城市公共安全管理的需求，宜在當前基礎(chǔ)上適度優(yōu)化。為此，報告提出以下建議：一、合理加大市場投放量。二、豐富煙花爆竹種類。三、優(yōu)化經(jīng)營布局和經(jīng)營方式，保障購買和運輸?shù)谋忝?、安全。四是加強管控力度，打擊非法煙花爆竹。五是適度豐富焰火燃放活動（焰火晚會），滿足市民觀賞煙花的愿望。

根據(jù)調(diào)研報告的建議，本市公安機關(guān)認真落實優(yōu)化措施。今年春節(jié)前后，在市煙花爆竹安全管控工作領(lǐng)導小組的統(tǒng)籌下，相關(guān)部門采取了增大供應總量、增加銷售品種、增設零售網(wǎng)點、延長銷售周期等多項工作舉措。市公安局積極回應市民群眾的所思所盼，批準了迪士尼樂園、海昌海洋公園、太陽島度假區(qū)、松江歡樂谷等幾大樂園春節(jié)期間舉辦20多場煙花秀活動。公安機關(guān)秉持“每一步都不容出錯”的理念，對每場活動做到全程監(jiān)管，打造安全閉環(huán)，確保安全無事故。

優(yōu)化調(diào)整管理措施后，社會反響較好，市民群眾和人大代表均給與了充分肯定。今年國慶期間，寶山區(qū)舉行了“海上繁花”煙花秀，一簇簇煙花劃破天際，給觀賞的萬余名市民帶來了難忘的體驗，營造了濃厚的節(jié)日氛圍。許多市民興奮地說：“很久沒看到這么驚艷的煙花了！”