環(huán)境污染第三方治理中的行政責任界定

[摘 要]環(huán)境污染第三方治理模式是推動環(huán)境污染治理市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑。然而，由于現(xiàn)有規(guī)則無法為各方主體行政責任的界定提供充分依據(jù)，在第三方治理中存在著第三方承擔行政責任的情形不明確、行政處罰種類的適用及依據(jù)標準模糊、行政優(yōu)益權的行使缺乏行政處分的有效規(guī)制等問題。因此，有必要在區(qū)分第三方治理模式類型的基礎上，明確第三方承擔行政責任的情形，并以合同履行程度為重點，引入企業(yè)環(huán)境信用評價，確定行政處罰的具體方式，加強對環(huán)境行政協(xié)議的規(guī)范約束，促進第三方治理模式在運行中的有效性。

[關鍵詞]環(huán)境污染第三方治理；行政責任；合同約定責任；行政優(yōu)益權

[中圖分類號]D922.68 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2024）03-0048-07

Defining the administrative responsibility in the third party governance of environmental pollution

Abstract：The third party governance model for environmental pollution is an important way to promote the marketization，specialization，and industrialization of environmental pollution governance. However，because the existing rules cannot provide sufficient basis for the definition of the administrative responsibility of the parties，there have been issues in the third party governance，such as unclear situations of the third party assuming administrative responsibility，the vague application and standards of the types of administrative punishment and the lack of effective regulations on the exercise of administrative prior rights. Therefore，on the basis of distinguishing the types of third-party governance models，it is necessary to clarify the situations in which the third party assumes administrative responsibility，and to determine the specific ways of administrative penalties by focusing on the degree of contract performance and introducing enterprise environmental credit evaluation，and strengthen the normative restrictions on environmental administrative agreements to promote the effectiveness of the third-party governance models in operation.

Key words：the third party governance of environmental pollution；administrative responsibility；contractual liability；administrative prior rights

一、引言

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境與追求經(jīng)濟效益的矛盾愈發(fā)突出，傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式的弊端不斷顯現(xiàn)，排污企業(yè)治理能力不足、政府難以全面有效監(jiān)管等問題使得環(huán)境污染治理效率低下，無法滿足社會公眾對良好生態(tài)環(huán)境的迫切需求。以第三方市場主體在專業(yè)技術等方面的優(yōu)勢彌補傳統(tǒng)模式治理效率低下的弊端，成為當下解決環(huán)境污染治理問題的必然選擇，環(huán)境污染第三方治理模式也應運而生。環(huán)境污染第三方治理模式打破了傳統(tǒng)治理模式中“政府—企業(yè)”的二元治理格局，但新主體的加入也使得其中的法律關系更加復雜，呈現(xiàn)出民事法律關系與行政法律關系交織的特點，尤其是行政法律關系的復雜化使得環(huán)境污染第三方治理中行政責任的界定存在困難。

環(huán)境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）包含兩種類型：一種是狹義的第三方治理，即企業(yè)第三方治理。這種治理類型以排污企業(yè)與環(huán)境服務公司（即第三方治污企業(yè)，以下簡稱第三方）簽訂的民事合同為基礎，通過民事合同約定來確定雙方的權利義務。另一種則是基于政府法定職能購買公共環(huán)境服務的政府第三方治理。政府第三方治理仍然以政府與第三方所簽訂的合同為基礎，但雙方所簽訂合同的性質(zhì)與企業(yè)第三方治理有所不同。從合同訂立主體與合同訂立目的來看，簽訂合同的一方當事人為行政主體，合同的訂立具有保護環(huán)境的公共目的。因此，政府與第三方所簽訂的合同實質(zhì)上為行政協(xié)議。雖然企業(yè)第三方治理與政府第三方治理在主體、合同性質(zhì)等方面存在差異，但二者在第三方治理實踐中均發(fā)揮著重大作用，并共同構成了廣義的第三方治理[1]。本文所稱的第三方治理即采用廣義第三方治理的概念，指環(huán)境服務公司通過與排污企業(yè)或者政府簽訂合同承擔污染治理任務，并從中獲取合理收益的市場化污染治理模式。

2013年11月，“推行環(huán)境污染第三方治理”在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中被首次提出。此后，隨著《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《國務院辦公廳關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》）《關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》等規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺，環(huán)境污染第三方治理模式得到了進一步的推行。在中央的支持與推動下，重慶市、吉林省、黑龍江省、廣州市等地陸續(xù)將第三方治理納入了地方性法規(guī)的規(guī)制范疇①，其他省份也紛紛出臺了相應的規(guī)范性文件，對第三方治理的運行規(guī)則進行了細化②。但是關于排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)責任劃分的法律與政策均未能為兩者的責任界定提供充分的依據(jù)[2]，而政府作為一方當事人所應承擔的行政責任也不夠明確。因此各方主體行政責任的邊界模糊，嚴重影響了第三方治理模式運行的實際效果。為此，有學者通過對“污染者”的解釋來界定排污企業(yè)與第三方之間的行政責任[3]，也有的學者結合第三方治理的不同類型提出了行政責任的界分模式[4]。但是，相關研究的視線大多停留在排污企業(yè)與第三方是否應當承擔行政責任上，對兩者應當承擔何種行政處罰以及應適用何種處罰標準尚缺乏深入的探討，且政府在第三方治理模式中的行政責任也沒有得到有效關注，這顯然不利于第三方治理模式的順利推行。因此，進一步探討環(huán)境污染第三方治理中行政責任界定存在的問題，厘清各方主體行政責任的界限，有助于更好地發(fā)揮第三方治理模式在污染治理中的優(yōu)勢。

二、環(huán)境污染第三方治理中行政責任界定存在的問題

環(huán)境污染第三方治理主要涉及排污企業(yè)、第三方與政府三方主體，前兩者以民事合同為基礎，在治理活動中形成民事權利義務關系；后兩者則以行政協(xié)議為基礎，形成行政法上的權利義務關系。在理想情況下，各方主體均能按照約定規(guī)則或相關法律法規(guī)開展治理活動實現(xiàn)共贏。然而，現(xiàn)實情況是復雜的，在現(xiàn)有規(guī)則不完備，尤其是在關于行政責任的規(guī)定不完善的前提下，環(huán)境污染第三方治理中的行政責任界定仍存在許多問題，由此引發(fā)的矛盾與爭議值得進一步關注。

（一）第三方承擔行政責任的情形不明確

關于排污企業(yè)與P029vOcbAbqX0+TiN4aX4g==第三方行政責任的劃分問題，尤其是在第三方的行政責任承擔方面，現(xiàn)有法律及政策的規(guī)定已有部分涉及。從法律的規(guī)定來看，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第65條涉及主體為“環(huán)境影響評價機構、環(huán)境監(jiān)測機構以及從事環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營的機構”的行政責任承擔情形，如果上述主體可以解釋為環(huán)境污染第三方治理中的第三方治污企業(yè)，那么第三方承擔行政責任的情形就應為“在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假”且造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞。部分地方性法規(guī)也涉及了排污企業(yè)與第三方之間行政責任的劃分。例如，《黑龍江省大氣污染防治條例》第23條規(guī)定了排污企業(yè)對第三方治理結果承擔法律責任，第三方承擔約定的污染治理責任；《山西省大氣污染防治條例》第21條也規(guī)定排污企業(yè)對第三方治理結果承擔法律責任。此外，從當前政策文件對第三方治理模式中責任劃分的規(guī)定來看，《意見》中規(guī)定排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，第三方承擔約定的污染治理責任；《實施意見》則進一步明確第三方“在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假”而造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的，應當承擔行政處罰的行政責任，這與《環(huán)境保護法》的規(guī)定存在一致性。

依據(jù)相關法律及政策文件的規(guī)定，較為明確的是，排污企業(yè)需對第三方的污染治理后果承擔行政責任。而關于第三方承擔行政責任的情形，目前的規(guī)定只涉及“在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假”，其他情形下的第三方是否需要承擔行政責任，尚未有明確規(guī)定，而且司法裁判中也出現(xiàn)了不一致的做法。有的法院認為第三方為適格的被處罰主體，應就其污染治理后果承擔行政責任。例如，在“重慶泰某環(huán)?？萍脊煞萦邢薰驹V重慶市涪陵區(qū)某局罰款案”①中，法院支持了環(huán)保行政部門對第三方治污企業(yè)超標排污行為作出的行政處罰決定；在“成都市藝洋環(huán)保工程有限責任公司、成都市環(huán)境保護局、成都市龍泉驛區(qū)榮瞿泡菜廠行政處罰案”②中，法院也認可了當時的成都市環(huán)境保護局對第三方違法排放未經(jīng)預處理的工業(yè)廢水這一行為作出的行政處罰決定。有的法院則認為第三方并非污染治理行為的責任主體，其污染治理后果應由排污企業(yè)承擔。例如，在“重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司等訴重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊等復議決定書案”③中，法院認為原告，即排污企業(yè)與第三方之間的民事協(xié)議不能轉移行政法律責任，排污企業(yè)理應承擔違法排污的行政責任；在“呼和浩特金川資源經(jīng)濟開發(fā)總公司與呼和浩特市生態(tài)環(huán)境局行政處罰案”④中，法院也認為，雖然排污企業(yè)將污水處理設施的日常管理工作委托給第三方，但排污企業(yè)仍需就第三方的違法排污行為承擔行政責任，第三方并非被處罰主體；在“固始縣蓼南新型建材廠、固始縣環(huán)境保護局行政處罰案”⑤中，法院同樣表明，盡管排污企業(yè)將部分污染治理活動委托給第三方，但排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任不能免除，其在接受行政機關處罰后，可以依照相關法律規(guī)定和合同約定向第三方主張權利。

由此可見，由于當前法律規(guī)則未能對第三方承擔行政責任的情形予以明確規(guī)定，在“弄虛作假”情形之外，第三方是否應當承擔行政責任、法律及政策文件的規(guī)定是否將第三方承擔行政責任的情形僅限于“弄虛作假”等問題仍不明晰。同時，規(guī)則的模糊性也為司法適用帶來了難題，導致司法實踐中的裁判結果出現(xiàn)差異，這既不利于當事人利益的保護，也不利于維護司法判決的權威性與穩(wěn)定性。

（二）行政處罰種類的適用及依據(jù)標準模糊

依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的種類有罰款、沒收違法所得、吊銷許可證件、責令停產(chǎn)停業(yè)等。具體到環(huán)境領域，對于排污企業(yè)而言，《環(huán)境保護法》對其不同的違法情形設置了不同種類的行政處罰。例如，依據(jù)第60條的規(guī)定，排污企業(yè)超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，主管部門可對其采取責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，情節(jié)嚴重的，還可采取責令停業(yè)、關閉的處罰。就此而言，法律法規(guī)對于排污企業(yè)在何種情形下應承受何種處罰的規(guī)定還是較為明確的。但是，對于第三方而言，行政處罰具體種類的適用規(guī)定則十分模糊。例如，《環(huán)境保護法》中涉及第三方的條款僅提到了“依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰”，《實施意見》中對第三方“弄虛作假”需承擔的行政責任也用“依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰”來模糊處理。

在第三方的行政責任承擔方式及依據(jù)標準較為模糊的情況下，關于能否利用現(xiàn)有規(guī)則框架，參照對于排污企業(yè)的處罰標準來確定第三方具體的行政責任值得探討。假設此種方式可行，那么對因第三方“弄虛作假”而引起的超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的行為，主管部門應當采取責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或更為嚴厲的責令停業(yè)、關閉的處罰。但是，這種看似簡單易行的“照搬”方式也不乏問題。

首先，第三方的污染治理義務來源于合同的約定，這種合同約定的義務是否可以或者在多大程度上可以轉化為第三方的法定義務尚不明晰。在上述提到的案例中，有的法院以“民事協(xié)議不能轉移行政法律責任”為由，認為排污企業(yè)與第三方之間的合同約定不能轉移排污企業(yè)的污染治理責任①；也有學者認為，委托治理合同可否將排污企業(yè)的環(huán)境責任轉嫁給第三方治污企業(yè)值得商榷[5]。

其次，參照對排污企業(yè)的處罰標準給予第三方以行政處罰之后，針對同一違法事實，對于排污企業(yè)是否還應當給予行政處罰，若應當給予處罰，是否應當給予相同處罰，以及出現(xiàn)重復行政處罰問題時該如何處理的問題亟待解決[6]。

最后，由于第三方治污企業(yè)可能與多方排污企業(yè)存在合作關系，且第三方治污行為也涉及環(huán)境公共利益的保護，在對其進行行政處罰時，出于對私益及公益的雙重考量，責令停業(yè)、關閉等嚴厲行政處罰的適用限度以及適用之后的處理措施有待探討。

由此可見，針對第三方行政處罰種類的適用及處罰標準的確定問題，目前的法律規(guī)則并不能為其提供依據(jù)，這為后續(xù)的行政執(zhí)法實踐帶來了困擾，且不利于第三方行政責任的具體落實。

（三）行政優(yōu)益權的行使缺乏行政處分的有效規(guī)制

依據(jù)2020年最高人民法院出臺的《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第1條的規(guī)定，政府為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。因此，政府出于保護環(huán)境的公共目的與第三方簽訂的協(xié)議屬于行政協(xié)議的一種類型，而作為一方當事人的政府基于其行政主體的地位當然享有行政優(yōu)益權，即“依照法律規(guī)定賦予行政主體在履行行政協(xié)議時享有的終止協(xié)議、解除協(xié)議等優(yōu)先權和利益受到特別保護的權利”[7]。不可否認的是，行政優(yōu)益權的行使在保護公共利益方面起到了重要的作用，但是雙方當事人不平等的法律地位也在一定程度上使得行政權的行使界限模糊，為行政機關濫用行政權留下了空間[8]。

目前，我國相關法律法規(guī)并沒有將政府委托第三方治理中行政優(yōu)益權的不當行使納入行政處分的規(guī)制范圍?！董h(huán)境保護法》第68條針對相關環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責部門的違法行為及相應行政處分給予了規(guī)定，但并未涉及行政優(yōu)益權的不當行使這一事項，《意見》及《實施意見》也未涉及政府在第三方治理中應承擔的行政責任，這對于有效監(jiān)督行政優(yōu)益權的行使、保障第三方的合法權益而言是一種缺憾。

從現(xiàn)實情況來看，政府委托第三方治理的實踐在不斷深入。一方面，在城鎮(zhèn)污水、垃圾處理等公共領域，政府基于履行環(huán)境公共服務供給的職責，與第三方簽訂行政協(xié)議委托其進行污染治理的情形已較為普遍；另一方面，在環(huán)境行政執(zhí)法領域，尤其是在行政代履行制度的實施過程中，考慮到現(xiàn)實中政府缺乏行使代履行義務的有效時間、行政成本、技術力量和專業(yè)儲備，通過政府委托獨立第三方代替不履行義務的行政相對人履行義務被視為制度實施過程中的優(yōu)位選擇[9]。但是，值得注意的是，隨著第三方與政府在污染治理領域合作程度的加深，第三方對其自身合法權益保護的需求也日益迫切。具體來看，在行政協(xié)議的履行過程中，第三方主體往往因融資建設治污設施及開展其他前期準備工作而耗資巨大。例如，在“建德市利國新能源科技有限公司訴建德市城市管理局解除行政協(xié)議及行政賠償案”②中，原告利國公司在項目建設上投入700多萬元，與項目相關的管理費用支出約13萬元，共計716萬余元。在這種情況下，一旦行政優(yōu)益權行使不當或被濫用，第三方的權益將面臨重大損害。因此，如何解決現(xiàn)有規(guī)則對政府行政優(yōu)益權監(jiān)督不力的問題仍需仔細考量。

三、環(huán)境污染第三方治理中行政責任界定的完善建議

針對第三方治理中行政責任界定存在的問題，可從行政責任的明確、行政處罰措施的適用、行政優(yōu)益權行使的限制等方面著手，為完善環(huán)境污染第三方治理中行政責任的界定提供可行建議。

（一）區(qū)分治理模式類型，明確第三方承擔行政責任情形

對于第三方應在何種情形下承擔行政責任，應以第三方行為是否具有獨立性，即第三方是否脫離排污企業(yè)而獨立履行污染治理義務為判斷標準。若僅因第三方的治理責任源于原始排污者或政府，而不加區(qū)分地認為“對第三方排污行為的管理標準及其相應的法律責任應附屬于原始排污者或政府而不具有獨立性”[10]，難免有些絕對，也不符合第三方治理模式的實際運行情況。

在實踐中，第三方治理模式可以分為委托運營模式與建設運營模式兩大類，而建設運營模式又可進一步細分為“嵌入型”與“獨立型”。在不同類型的治理模式中，第三方治理行為的獨立性存在差異。具體而言，在委托運營模式中，因排污企業(yè)擁有治污設施的所有權，所以第三方的治理活動在很大程度上受到排污企業(yè)的監(jiān)督控制，這導致第三方履行污染治理義務的獨立性較差。在建設運營模式中，雖然治污設施的所有權屬于第三方，但是，“嵌入型”與“獨立型”兩種具體類型的選擇也影響著第三方治理行為的獨立性。“嵌入型”指的是建設運營模式下治污設施建設在排污企業(yè)廠界內(nèi)的第三方治理類型。在這種模式下，排污企業(yè)仍然對環(huán)保設施的運行享有監(jiān)督和管理的權利，第三方也因此不能完全擺脫排污企業(yè)的影響而獨立履行治理義務。相較于“嵌入型”，在“獨立型”模式下的治污設施是建設在排污企業(yè)廠界外，排污企業(yè)對第三方治理活動的影響較為微弱，第三方也因此在治理義務的履行方面獲得了較強的獨立性，并在實質(zhì)上代替排污企業(yè)成為治污義務的實際履行主體。

由上述分析可知，不同類型的第三方治理模式可以為判斷第三方治理行為的獨立性提供有力參考。因此，區(qū)分第三方治理模式在實際運行中的不同類型，在判斷第三方行為獨立性的基礎上明確第三方承擔行政責任的情形不失為一種可以選擇的路徑。在具體的規(guī)則設計方面，就委托運營模式與建設運營嵌入型模式而言，因第三方在治理活動中對排污企業(yè)的附屬性較強，缺乏獨立性，所以除“弄虛作假”情形造成損害之外，第三方不應當獨立承擔行政責任，排污企業(yè)在承擔行政責任之后可依據(jù)合同約定向第三方追償。但針對建設運營獨立型模式而言，由于第三方在治理活動中實際擺脫了排污企業(yè)的影響而獨立履行了治污義務，并不具有對排污企業(yè)的依附性，所以第三方承擔行政責任的情形也不應當局限于“弄虛作假”，而應作為行政監(jiān)管中的行政相對人獨立承擔行政責任。

以區(qū)分第三方治理模式的類型來明確第三方承擔行政責任的情形，是基于對實踐情況的考察，在一定程度上節(jié)省了相關部門判斷第三方是否具有獨立行政相對人地位的成本，并且具有現(xiàn)實可行性。同時，考慮到在現(xiàn)有規(guī)則下，排污企業(yè)無論是否嚴格履行合同約定都需承擔違法排污的法律責任，這并不利于增強其選擇引入第三方治理的積極性[11]。因此，通過區(qū)分第三方治理模式類型來明晰第三方的行政責任，既是平衡排污企業(yè)與第三方之間行政責任負擔的現(xiàn)實需要，也具有其內(nèi)在的合理性。

（二）依托“合同履行程度+企業(yè)環(huán)境信用評價”，確定行政處罰適用種類

首先，第三方是依據(jù)環(huán)境服務合同中約定的排放標準等內(nèi)容來履行治理義務的，在雙方“意思自治”的范圍內(nèi)，行政權不宜過多介入，只有當?shù)谌匠龊贤s定的范圍時才可將其行為界定為違法，進而追究其行政責任。當然，如果排污企業(yè)與第三方約定的合同內(nèi)容本身就違反了法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定，那么在雙方約定無效的情況下，“意思自治”也就失去了對行政權運行的限制作用，政府可直接對第三方的違法行為追究行政責任。

其次，在對第三方適用責令停業(yè)、關閉等嚴厲處罰時應當慎重，政府可以引入企業(yè)環(huán)境信用評價制度作為是否采取此種嚴厲處罰的參考。一方面，從本質(zhì)上講，排污企業(yè)是污染治理義務的法定履行主體，而第三方負有約定的污染治理義務，因此要求第三方因合同的不當履行而負擔沉重的行政責任存在一定的不合理性；另一方面，考慮到第三方與排污企業(yè)、金融機構、投資者、抵押權人等利益相關者的密切關聯(lián)，以及我國大力推進環(huán)境污染治理“市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化”的政策導向，為了避免影響環(huán)境服務市場的活力，政府在采用責令停業(yè)、關閉等嚴厲處罰措施方面也應當予以慎重考量。但是，慎用嚴厲處罰措施并不意味著“棄之不用”，在以第三方對合同內(nèi)容的履行程度為基本判斷標準的基礎上，參考企業(yè)的環(huán)境信用評價來確定具體處罰種類的適用是一種較為合理的選擇路徑。具體而言，參照《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》的規(guī)定，有關部門可以對參與環(huán)境污染治理的第三方進行環(huán)境信用評價，以監(jiān)管部門對其進行日常監(jiān)測所獲取的信息和社會環(huán)保組織、公眾、媒體等社會主體的評價作為評定信用等級的信息來源，并依據(jù)其在環(huán)境污染治理方面的表現(xiàn)評定為環(huán)保誠信企業(yè)、環(huán)保良好企業(yè)、環(huán)保警示企業(yè)、環(huán)保不良企業(yè)四個等級。對于環(huán)保誠信企業(yè)，可參考其對合同的履行程度，酌情減輕對其處罰的力度，慎用停業(yè)等嚴厲處罰措施。而對于環(huán)保不良企業(yè)則在參考其履行情況的基礎上，必要時應對其進行責令停業(yè)、關閉等處罰。如此一方面可以規(guī)范環(huán)境服務市場，另一方面也可以為處罰中過錯的認定以及處罰標準提供參考。

再次，第三方承擔行政責任并不是必然地免除排污企業(yè)的責任，排污企業(yè)作為污染物的原始排放者，應對其原始排放行為負責，履行法定的污染治理義務。在這里可以參考《中華人民共和國水污染防治法》第45條的相關規(guī)定①，為排污企業(yè)設定預處理義務，即排污企業(yè)在向污水集中處理設施排放污水之前，應當對其原始排放行為所產(chǎn)生的污水進行預處理，并完善相關監(jiān)測設備。當原始排放沒有達到標準時，政府可以結合其行為造成損害的大小依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定予以處罰。

最后，從國外推行第三方治理的有益經(jīng)驗來看，排污企業(yè)還應在第三方的選擇及監(jiān)管等方面承擔責任。例如，在日本，作為固體廢物處理基本法的《廢物的處理及清掃相關法律》就對委托第三方處理廢物的污染者方在合規(guī)第三方選擇、過程監(jiān)督、最終處置監(jiān)督等環(huán)節(jié)的責任有明確規(guī)定，如污染者方未盡到相關義務將受到相應處罰[12]。我國也可在吸納其相關經(jīng)驗的基礎上，對排污企業(yè)在污染治理活動中的注意義務、監(jiān)督義務等作出明確規(guī)定。

（三）規(guī)范環(huán)境行政協(xié)議，限制行政優(yōu)益權行使

賦予政府行政優(yōu)益權的目的是維護公共利益，但若以“維護國家利益、社會公共利益”為由濫用權力，政府的公信力必然會遭到極大的破壞，正因如此，對環(huán)境行政協(xié)議履行過程中行政優(yōu)益權的行使進行有效規(guī)制顯得極為重要。然而，我國相關法律法規(guī)及政策文件并沒有將濫用行政優(yōu)益權的行為作為行政處分的條件，對于環(huán)境行政協(xié)議領域政府行政責任承擔的規(guī)定存在空白。針對這一現(xiàn)實情況，可以通過規(guī)范環(huán)境行政協(xié)議來實現(xiàn)對行政優(yōu)益權行使的有效規(guī)制，以彌補行政處分的缺位。

首先，政府與第三方應在環(huán)境行政協(xié)議中就行政優(yōu)益權行使的條件進行限制，細化“公共利益”所涉情形，并規(guī)定只有約定事由發(fā)生時政府才可行使行政優(yōu)益權對協(xié)議進行變更或解除，以避免政府濫用權力。

其次，若出現(xiàn)了約定事由之外的突發(fā)事項，雙方當事人也應當就其后續(xù)處理情形在協(xié)議中予以明確規(guī)定。如在協(xié)議內(nèi)容中可賦予政府及時告知的義務，并且約定第三方享有“異議權”。當政府與第三方就行政協(xié)議變更或解除的事由存在爭議時，第三方可以申請吸納相關專家學者、社會環(huán)保組織、公眾等多方主體參與后續(xù)的協(xié)商，由政府充分論證以維護公共利益及變更或解除協(xié)議的必要性，并針對是否有更好的解決方案充分聽取各方意見，參與主體的意見應當作為行政優(yōu)益權行使的重要參考依據(jù)。

再次，雙方應當在協(xié)議中詳細約定行政優(yōu)益權行使所致?lián)p失的補償范圍。其中，除直接損失之外，預期可得利益等間接損失也應當納入補償范圍，以此最大程度地保障相對人的權益。

從次，合同中還應當對因行政優(yōu)益權產(chǎn)生糾紛的解決途徑進行約定，將協(xié)商和解方式定為首選，必要時應邀請其他行政部門或者環(huán)境保護組織進行居中調(diào)解，以便于糾紛的及時解決。

最后，在我國環(huán)境污染第三方治理模式發(fā)展成熟之后，可以考慮將濫用行政優(yōu)益權作為行政處分的一種情況予以規(guī)定。國務院可以出臺相關規(guī)范性文件，在進一步細化第三方治理模式運行規(guī)則的基礎上，對政府作為委托方參與第三方治理的行政責任進行規(guī)定，并加入對政府行使行政優(yōu)益權的限制，以此規(guī)范政府行使行政優(yōu)益權的行為。

另外，生態(tài)環(huán)境部也可以在總結第三方治理模式推行經(jīng)驗的基礎上，結合國務院出臺的相關規(guī)范性文件，制定部門規(guī)章或規(guī)范性文件，對政府在第三方治理中行使行政優(yōu)益權的行為進行規(guī)制，并明確相應行政責任，以督促政府更好地行使職權，激發(fā)第三方進入環(huán)境服務市場的積極性。

四、結語

環(huán)境污染第三方治理模式是對傳統(tǒng)污染治理模式的革新，推動了環(huán)境污染治理的市場08e8f1f17c6037311f6006cc35ba2a4a241cd6cf4c379e8dafa96370421f9ff9化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。但是，此治理模式在實際運行中仍存在“堵點”，第三方承擔行政責任的情形不明確、行政處罰種類的適用及依據(jù)標準模糊、行政優(yōu)益權的行使缺乏行政處分的有效規(guī)制等問題阻礙了其優(yōu)越性的充分發(fā)揮。為此，應區(qū)分治理模式類型以明確第三方承擔行政責任情形，依托合同履行程度與企業(yè)環(huán)境信用評價來確定行政處罰適用種類，并通過規(guī)范環(huán)境行政協(xié)議以限制行政優(yōu)益權行使。隨著第三方治理行政法律責任制度的完善，各方主體之間行政責任的界限將逐漸明晰，第三方治理市場的活力也會被進一步激活。未來，環(huán)境污染第三方治理將會在我國環(huán)境污染治理中發(fā)揮更大作用，并有力推動我國生態(tài)文明建設進程。

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