加強城市基層黨建引領(lǐng)基層社會治理研究

黨的二十大報告明確要求：“加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理。”加強和創(chuàng)新城市基層黨建引領(lǐng)基層社會治理，既是推進國家治理體系和治理能力的題中應(yīng)有之義，也是夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固基層政權(quán)的必然要求。

黨建引領(lǐng)動力主軸作用發(fā)揮還不夠，基層治理缺力度；黨建引領(lǐng)組織保障作用發(fā)揮還不夠，基層治理缺準(zhǔn)度；黨建引領(lǐng)機制優(yōu)化作用發(fā)揮還不夠，基層治理缺廣度；黨建引領(lǐng)智慧城市作用發(fā)揮還不夠，基層治理缺效度。

基本內(nèi)涵與運作規(guī)律

（一）概念界定。“城市基層黨建”，指以街道社區(qū)黨組織為核心，有機連接單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，實現(xiàn)組織共建、資源共享、機制銜接、功能優(yōu)化的系統(tǒng)建設(shè)?！俺鞘谢鶎由鐣卫怼保附⒄婪呢?zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，以“善治”促進社會良性發(fā)展。“黨建引領(lǐng)”，指強化黨建在基層治理中的政治功能，充分發(fā)揮黨建在基層治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)引領(lǐng)優(yōu)勢。

（二）發(fā)展沿革。隨著城市化進程的快速推進，管理與服務(wù)是城市工作的兩個關(guān)鍵領(lǐng)域。新中國成立后，城市基層黨建大致經(jīng)歷了三個階段：上世紀(jì)50年代初，在城市居委會設(shè)立黨組織，拉開了城市基層社會開展黨建工作的序幕。1986年“社區(qū)”概念的引入，城市基層社會進入了“社區(qū)黨建”階段。邁入新的歷史時期，習(xí)近平總書記深刻把握中國式現(xiàn)代化歷史進程，建構(gòu)了人民城市理念指導(dǎo)下的中國特色社會主義城市建設(shè)框架。2017年7月，上海召開全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流座談會，明確提出“城市基層黨建”，標(biāo)志著城市黨建工作進入創(chuàng)新發(fā)展的新階段。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，提出了“城市基層黨建”概念。

（三）典型案例。國家統(tǒng)計局對全國683座城市進行了5種規(guī)模劃分，課題組從中選取三種模式作參考借鑒。超大城市黨建引領(lǐng)基層治理模式：城區(qū)常住人口1000萬以上城市為超大城市。抓大放小是基本原則，以小見大是基本方法。如北京市通過建立“行業(yè)黨委號召、屬地黨組織統(tǒng)籌、兩新組織黨組織帶動參與”的工作路徑，豐富基層治理資源和力量。I型大城市黨建引領(lǐng)基層治理模式：I型大城市是指城區(qū)常住人口300萬以上500萬以下的城市，大部分為省會城市或計劃單列市，主要治理模式為黨建引領(lǐng)網(wǎng)格管理提升社區(qū)治理效能。如福州市以“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”方式延伸服務(wù)觸角。中等城市黨建引領(lǐng)基層治理模式：城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市，主要治理模式是提升基層黨組織的承載力。如安徽省亳州市通過做強街道、社區(qū)、系統(tǒng)、治理四個板塊，夯實街道社區(qū)黨組織的核心定位。

（四）運作規(guī)律。城市黨組織通過自身的執(zhí)政行為，將執(zhí)政目標(biāo)、治理需求、組織結(jié)構(gòu)和機構(gòu)職能等要素統(tǒng)一納入整體性的框架之中，以引領(lǐng)、整合、協(xié)調(diào)為著力點，實現(xiàn)城市基層社會的善治，進而實現(xiàn)自身政治目標(biāo)的過程。實現(xiàn)路徑主要有四個方面：帶動牽引、組織聚合、服務(wù)、意識傳導(dǎo)。

探索及成效

近年來，襄陽市持續(xù)加強和改進城市基層黨建引領(lǐng)基層治理工作，2020年6月，出臺《關(guān)于深化城市社區(qū)治理改革的實施方案》，并同步印發(fā)8個配套文件；2023年5月，印發(fā)《關(guān)于推進城市基層黨建引領(lǐng)基層治理提質(zhì)增效的若干措施》；2023年6月，在全市開展基層黨建“強基賦能”工程，助力基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平持續(xù)提升。

（一）健全責(zé)任化體系，全力推動各級主動扛責(zé)領(lǐng)責(zé)。建立各級黨委班子黨支部聯(lián)系點制度，探索實行基層黨建重點項目揭榜掛帥，打造一批成效好、經(jīng)驗足、群眾認(rèn)可的黨建示范點。把黨建引領(lǐng)城市基層治理納入各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評內(nèi)容，明確城市黨建引領(lǐng)基層社會治理、紅色物業(yè)、基層黨建重點項目揭榜掛帥試點推進等涉及城市基層黨建觀摩項目。

（二）堅持區(qū)域化治理，著力提升街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。按照重心下移、權(quán)責(zé)一致原則，科學(xué)編制街道職權(quán)清單，將街道管理迫切需要的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限下放，并明確街道行政執(zhí)法事項清單，加強專業(yè)培訓(xùn)力度。健全街道管理體制改革配套機制，規(guī)范街道黨工委設(shè)置，全市28個街道“大工委”職能定位更加明確。建立并完善雙向派單、雙向考評、“街道吹哨、部門報到”、街道統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)延伸派駐機構(gòu)等12個街道運行配套新機制。

（三）培育專業(yè)化力量，持續(xù)鞏固社區(qū)治理改革成果。探索開展“標(biāo)準(zhǔn)型、示范型、紅旗型”黨支部分類建設(shè)，摸排整頓12個軟弱渙散社區(qū)黨組織。社區(qū)統(tǒng)一設(shè)置黨委，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)各類組織作用發(fā)揮，409個社區(qū)建立“大黨委”聯(lián)席會議機制。加強社區(qū)工作者員額管理和人員招聘，逐步達(dá)到每萬城鎮(zhèn)常住人口配備不少于18人。持續(xù)深化城市社區(qū)黨組織書記事業(yè)崗位管理，社區(qū)工作者薪酬待遇直接與工作崗位、任職年限、專業(yè)水平、工作實績掛鉤，薪酬基數(shù)從3769元/月上調(diào)至5179元/月。

（四）推動網(wǎng)格化管理，有效夯實城市基層治理根基。探索網(wǎng)格“大支部”機制，形成“社區(qū)黨委—網(wǎng)格（小區(qū)）黨支部—樓棟（單元）黨小組—黨員中心戶”四級組織架構(gòu)。統(tǒng)一由社區(qū)黨組織成員或社區(qū)黨員骨干擔(dān)任網(wǎng)格（小區(qū)）黨支部書記，推動在職黨員下沉到2739個網(wǎng)格，有效夯實網(wǎng)格（小區(qū)）治理根基。推行街道班子成員直接聯(lián)系網(wǎng)格，落實社區(qū)工作者“崗在網(wǎng)格”制度，常態(tài)化做好巡查走訪、信息收集、協(xié)調(diào)服務(wù)等工作。統(tǒng)籌社區(qū)工作者辦公經(jīng)費，按照每個網(wǎng)格每年至少3000元標(biāo)準(zhǔn)落實運行保障經(jīng)費，有效提升網(wǎng)格管理效能。

（五）加強信息化支撐，搭建“1+N”黨群服務(wù)陣地體系。推廣1個黨群服務(wù)中心+N個功能性“紅色驛站”的“一中心多站點”模式，建成“紅色驛站”1500個，承接228項省、市兩級高頻服務(wù)事項有序下沉。完善黨群服務(wù)中心“6+X”標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)功能，打造群眾“家門口”的服務(wù)綜合體。加快數(shù)字化黨員群眾服務(wù)中心建設(shè)，探索在全市“一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)通辦”信息化平臺中有機嵌入智慧黨建和智慧社區(qū)功能模塊。

（六）構(gòu)建多元化格局，做實社區(qū)物業(yè)黨建聯(lián)建機制。深入推進社區(qū)物業(yè)黨建聯(lián)建，成立市、縣兩級物業(yè)行業(yè)黨委13個，實現(xiàn)行業(yè)黨建“兩個覆蓋”動態(tài)清零。創(chuàng)新提出物業(yè)牽手幫扶“三有”“五幫”“一服務(wù)”工作法，打造行業(yè)發(fā)展聯(lián)結(jié)共同體。健全“三方聯(lián)動”議事機制，帶動居民群眾自我管理、自我服務(wù)。加強新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體深度融入，在兩新組織集聚區(qū)成立區(qū)域性綜合黨委56個，開辟57個“紅色暖新陣地”。開展黨組織設(shè)置“攻堅年”行動，加強村改居社區(qū)、集中安置社區(qū)等薄弱領(lǐng)域黨的組織和工作覆蓋。改進黨員“雙報到”工作，成立“雙報到”黨組織2437個，9.1萬余名黨員納入單位黨組織、“雙報到”黨組織“1+1”管理。

優(yōu)化路徑

（一）政治統(tǒng)領(lǐng)是方向：堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、特別是習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述和指示批示精神為指導(dǎo)

始終堅持黨對城市基層社會治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅持和完善黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)制度，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，鍛造城市基層社會治理堅強核心。按照“區(qū)域統(tǒng)籌、條塊結(jié)合、上下聯(lián)動、融合發(fā)展”的總體思路，持續(xù)加強黨對城市治理基礎(chǔ)性工作的統(tǒng)領(lǐng)作用。發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，涵養(yǎng)政治生態(tài)，努力打造權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動、上下貫通的城市治理指揮體系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)機制“活”起來。

始終堅持以黨的創(chuàng)新理論引領(lǐng)城市發(fā)展。充分吸收馬克思主義城市理論最新理論成果同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，認(rèn)真總結(jié)中國共產(chǎn)黨百年奮斗中創(chuàng)造的豐富城市治理經(jīng)驗，更好地發(fā)揮科學(xué)理論對新時代城市實踐的指導(dǎo)作用。堅持以社會主義核心價值觀引領(lǐng)城市治理發(fā)展，開展移風(fēng)易俗、弘揚時代新風(fēng)，切實打牢團結(jié)奮斗的共同思想政治基礎(chǔ)。黨員干部要發(fā)揮好帶頭作用，將黨的理論思想、方針政策轉(zhuǎn)化為開展治理的思維方式、工作方法。

始終堅持以人民城市理念引領(lǐng)城市治理現(xiàn)代化。把增進民生福祉作為城市建設(shè)和治理的出發(fā)點和落腳點，切實打造城市治理共同體。創(chuàng)新建立黨員干部密切聯(lián)系服務(wù)群眾工作機制，進一步深化“楓橋經(jīng)驗”“浦江經(jīng)驗”等時代內(nèi)涵。把城市基層社會治理的創(chuàng)新經(jīng)驗和正確處理人民內(nèi)部矛盾的規(guī)律性認(rèn)識上升為社會治理制度體系，著力將協(xié)商民主嵌入城市治理的各環(huán)節(jié)各方面。

（二）多元共治是基礎(chǔ)：聚焦優(yōu)化治理體系，構(gòu)建城市基層治理共建共治共享格局

強化黨組織對基層治理工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌。不斷完善運行機制，全力構(gòu)建以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、駐區(qū)單位黨組織共同參與的區(qū)域化黨建格局。把黨的組織和工作從社區(qū)向小區(qū)、街巷、樓棟等末梢治理單元延伸，構(gòu)建“社區(qū)黨委—網(wǎng)格（小區(qū)）黨支部—樓棟（單元）黨小組—黨員中心戶”組織架構(gòu)。健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)”三方聯(lián)動機制，進一步消除組織及部門梗阻。

動員匯聚基層治理的各方資源力量。積極構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，逐步實現(xiàn)社區(qū)親民化、社會組織專業(yè)化、社會工作者職業(yè)化、社會志愿者常態(tài)化、社會公益慈善資源多元化的五社聯(lián)動格局。探索流動黨員教育管理方法，健全培育孵化社區(qū)社會組織制度，集聚多元治理力量。面向新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體，推動形成“黨建引領(lǐng)作用明顯、服務(wù)陣地全面覆蓋、基層治理優(yōu)質(zhì)高效”的“新”格局。加強“雙報到”力量科學(xué)調(diào)度，優(yōu)化調(diào)整機關(guān)企事業(yè)單位黨組織包聯(lián)社區(qū)，健全常態(tài)下沉與應(yīng)急狀態(tài)的有效銜接機制。

搭建居民群眾協(xié)商共建共治平臺。以搭建社區(qū)議事平臺、促進居民參與為重心，主動凝聚、引領(lǐng)群眾打造社會共治同心圓。堅持以需求為導(dǎo)向，圍繞構(gòu)建“家門口”治理服務(wù)體系，實行“線上+線下”雙覆蓋的議事機制，創(chuàng)新“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”等實踐方式。主動鏈接共建單位、社會組織、志愿者等多方資源，建成集服務(wù)、議事、教育、休閑為一體的黨群服務(wù)驛站。

（三）機制健全是保障：著眼打基礎(chǔ)管長遠(yuǎn)，把建立健全體制機制貫穿城市基層黨建引領(lǐng)基層社會治理始終

健全城市基層社會治理隊伍建設(shè)機制。選優(yōu)育強社區(qū)黨組織書記，建立健全社區(qū)書記履職規(guī)劃、實事承諾、年度述職制度，定期分析研判“兩委”班子情況，確保結(jié)構(gòu)合理、運行有力。聚焦選聘規(guī)范、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能力提升、薪酬保障等方面，建強“全科社工”隊伍。健全志愿招募、激勵保障和職業(yè)社會工作者與志愿者互動的長效機制，推進志愿服務(wù)活動制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

健全城市基層社會治理高效運轉(zhuǎn)機制。加強基層社會治理專項規(guī)劃、地方性法規(guī)、規(guī)章和政策的制定工作，為全民共建共享共治提供法規(guī)政策指導(dǎo)和法律依據(jù)。完善街道機構(gòu)職能運行體系，建立街道承接賦權(quán)事項動態(tài)調(diào)整機制。落實街道“大工委”聯(lián)席會議制度，優(yōu)化工作流程、提高運行效率。健全完善“街道吹哨、部門報到”機制，指導(dǎo)各地探索“接訴即辦、未訴先辦”和結(jié)果動態(tài)評價相互融合的閉環(huán)管理機制。

健全城市基層社會治理效能激勵機制。探索設(shè)立獎補資金、爭取轉(zhuǎn)移支付、行政單位點對點幫扶、引導(dǎo)社會資本捐贈等方式，集中解決一批基層治理運轉(zhuǎn)經(jīng)費問題。持續(xù)探索城市基層社會治理“積分+”全域兌換激勵機制，不斷挖掘基層社會治理內(nèi)生動力。按照“高效、精細(xì)、動態(tài)、閉環(huán)”的原則，建立多維度監(jiān)督、多手段考評機制，促進城市基層社會治理工作高標(biāo)準(zhǔn)落實、高質(zhì)量發(fā)展。建立健全基層治理創(chuàng)新容錯糾錯機制，讓正向激勵機制和監(jiān)督管理干部機制相輔相成。

（四）能力提升是動力：緊緊圍繞新時代新征程黨的使命任務(wù)，持續(xù)滿足人民群眾對美好環(huán)境的向往

注重提升城市承載能力。實施城市更新行動，不斷完善空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市布局、提升城市功能。立足區(qū)域資源能源、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載和支撐能力，不斷提升城市競爭力要素配置。按照城市群發(fā)展客觀規(guī)律，優(yōu)化空間布局，加快撤市并區(qū)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣設(shè)市、市縣改區(qū)等區(qū)劃調(diào)整步伐，打破區(qū)域壁壘，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。

注重提升黨建引領(lǐng)資源服務(wù)平臺“三下沉”能力。堅持反對形式主義、官僚主義，切實為基層減負(fù)增效，真正做到資源下沉而負(fù)擔(dān)不下沉。推進審批權(quán)限和公共服務(wù)事項向基層延伸，使社區(qū)成為多種便民服務(wù)有機集成和精準(zhǔn)對接的平臺。拓寬便民服務(wù)渠道，盤活基層各類服務(wù)場所、閑置資產(chǎn)，優(yōu)化黨群服務(wù)中心場所空間和功能布局。以“一老一小”為重點，兜牢社會保障網(wǎng)底，拓展民生經(jīng)濟邊界。

注重提升黨員干部治理能力。加強政治歷練，建立健全理想信念和對黨忠誠教育長效機制，完善黨章黨規(guī)黨紀(jì)學(xué)習(xí)制度。圍繞增強推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，聚焦貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，全面提升干部基層治理能力。培育優(yōu)良作風(fēng)，培養(yǎng)斗爭精神、增強斗爭本領(lǐng)，打造一支內(nèi)修涵養(yǎng)、外樹形象的干部隊伍。充分發(fā)揮選人用人的導(dǎo)向作用，把基層治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。

（五）智治賦能是支撐：積極探索社會治理新模式，不斷創(chuàng)新、豐富和拓展城市基層社會治理手段

打通基層治理信息壁壘。堅決破除“數(shù)據(jù)孤島”“技術(shù)壁壘”等慣性思維、路徑依賴，推動黨建引領(lǐng)城市基層社會治理數(shù)字化加速轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌制定出臺智能化信息平臺開發(fā)相關(guān)實施細(xì)則。完善黨建融合“兩網(wǎng)”平臺建設(shè)，充分整合各部門、各地區(qū)治理平臺和信息資源，暢通橫向、縱向反饋機制。

推動智慧社區(qū)建設(shè)。探索以居民為中心、以服務(wù)為導(dǎo)向、以數(shù)據(jù)為支撐、以場景為應(yīng)用的智慧社區(qū)綜合信息平臺，穩(wěn)步推進智慧社區(qū)建設(shè)。引入數(shù)字社工概念，建強共同締造智慧平臺，對接黨建、民生、政務(wù)服務(wù)等多端業(yè)務(wù)，以數(shù)字化技術(shù)賦能社區(qū)治理。探索引入“泛在”技術(shù)，打造“事緣”“趣緣”等多重社交網(wǎng)絡(luò)。

深化拓展“一網(wǎng)統(tǒng)管”應(yīng)用場景。綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，積極探索城市數(shù)字化空間化建設(shè)。圍繞“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)目標(biāo)，推動“一網(wǎng)統(tǒng)管”與“一網(wǎng)通辦”雙向融合。健全跨部門多場景城市運行協(xié)同管理機制，實現(xiàn)城市治理全區(qū)域覆蓋、全過程閉環(huán)、全天候運行、全生命周期管理。

（課題組主要執(zhí)筆人：別亞飛、安笑漩）