縣級全域土地綜合整治分區(qū)劃定研究

摘要：全域土地綜合整治是優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間布局，落實國土空間規(guī)劃的重要抓手。選取廣州市從化區(qū)和寧波市象山縣兩個試點進行評價分析，提煉兩地關于整治分區(qū)劃定及其傳導體系構建的經(jīng)驗，提出整治分區(qū)劃定建議，以期為整治分區(qū)劃定提供參考依據(jù)。

關鍵詞：全域土地綜合整治；整治分區(qū)劃定；傳導體系

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）10-0-03

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Research on the Delineation of Consolidation Zones in County-Level Comprehensive Land Consolidation

LI Xuefeng

（College of Architecture and Urban Planning， Guangdong University of Technology， Guangzhou 510090， China）

Abstract： Comprehensive land consolidation is an important tool for optimizing the spatial layout of rural production， life， and ecology， and implementing national spatial planning. The article selects two pilot projects， Conghua district in Guangzhou city and Xiangshan county in Ningbo city， for evaluation and analysis， and extracts the experience of the two places in the delineation of rectification zones and the construction of their transmission systems. Suggestions for the delineation of rectification zones are proposed， in order to provide a certain reference basis for the comprehensive land consolidation work of the whole region.

Keywords： comprehensive land consolidation; remediation zoning delineation; conduction system

目前，我國在發(fā)展過程中面臨新的戰(zhàn)略機遇、新的戰(zhàn)略任務、新的戰(zhàn)略階段、新的戰(zhàn)略要求及新的戰(zhàn)略環(huán)境。在此背景下，我國必須把“質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”擺在更突出的位置，不斷提高抵御風險的能力，推動我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，以應對環(huán)境變化帶來的風險與挑戰(zhàn)，不斷增強我國的國際競爭力[1]。土地是高質(zhì)量發(fā)展的重要物質(zhì)載體，能否通過土地整治高效地利用土地是當前實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵。

1 研究背景

2018年，自然資源部批復同意浙江省實施全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興行動計劃工作方案，浙江省成為全國第一個開展全域土地綜合整治的省份。2019年，自然資源部提出在全國范圍內(nèi)部署全域土地綜合整治試點?！蹲匀毁Y源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》中提到，全域土地綜合整治的目標任務是通過全域全要素的綜合整治，構建生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的“三生空間”，其根本依據(jù)是國土空間規(guī)劃。

2 整治分區(qū)劃定的內(nèi)涵及意義

2.1 整治分區(qū)劃定的內(nèi)涵

根據(jù)區(qū)域自然、經(jīng)濟、社會、土地利用現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境等方面，結合戰(zhàn)略定位與相關政策，將整治區(qū)域劃分為功能或目標不同的區(qū)域，每個區(qū)域內(nèi)的土地整治類型與其功能布局或實現(xiàn)目標相對一致，然后在此基礎上制定與區(qū)域實際情況相適應的土地整治策略[2]。在土地整治工作中，劃分整治分區(qū)是科學統(tǒng)籌土地利用布局、優(yōu)化土地結構、落實整治項目的重要前提。

2.2 整治分區(qū)劃定的意義

目前，國內(nèi)已開展很多關于土地整治區(qū)域劃定與分區(qū)的研究。魏成國等[3]從景觀生態(tài)視角出發(fā)，構建耕地細碎化評價指標體系，并綜合運用ArcGIS和Fragstats對研究地區(qū)的耕地細碎化程度進行測算分級。呂雪嬌等[4]以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為分區(qū)單元構建了土地整治分區(qū)指標體系，并運用ArcGIS和灰色星座聚類法將研究區(qū)域進行土地整治類型分區(qū)劃分，為各分區(qū)根據(jù)特點制定差異化政策、實施差異化整治提供了參考依據(jù)。江志猛等[5]運用自組織特征映射（Self-Organizing Feature Mapping，SOFM）神經(jīng)網(wǎng)絡分析方法對研究區(qū)的土地整治生態(tài)風險、整治迫切性等進行分析，構建了土地整治時空配置分區(qū)指標體系。趙慶磊等[6]基于功能導向運用要素加權法、空間聚類分析法、區(qū)劃對比分析法等方法研究土地整治功能分區(qū)以及整治方向。通過回顧相關研究可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究在探索土地整治理論、土地整治管理優(yōu)化、土地整治技術支撐等方面已積累深厚研究基礎。但面向全域土地綜合整治實踐中，關于整治區(qū)域劃定的工作機制與工作流程仍需要開展研究?？紤]到整治區(qū)域劃定、土地功能分區(qū)劃定是科學落實國土空間規(guī)劃與村莊規(guī)劃需要、指導土地整治項目有效實施的前置工作，需要制定標準化的整治區(qū)域劃定機制與流程，確保土地整治工作中整治區(qū)域的劃定有法可依。

從全域土地綜合整治工作的地方實踐出發(fā)，總結部分試點關于土地整治區(qū)域劃定的經(jīng)驗與方法，以期形成能夠推廣的整治分區(qū)劃定工作流程與工作機制，為開展全域土地綜合整治工作提供支撐和參考。

3 全域土地綜合整治試點中整治分區(qū)劃定實踐分析

對國家與省級試點的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元的試點，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃仍然在編的情況下完成了土地綜合整治實施方案的編制，未實現(xiàn)規(guī)劃的有效銜接。同時，以縣域為實施單元的試點充分銜接了國土空間規(guī)劃以及其他上位規(guī)劃要求，科學劃定了土地整治區(qū)域，以落實土地整治項目。因此，選擇廣州市從化區(qū)和寧波市象山縣兩個以縣域為單元開展全域土地綜合整治試點作為評析對象，對二者的土地整治分區(qū)劃定工作進行分析研究。

3.1 廣州市從化區(qū)全域土地綜合整治實踐

2021年9月，《廣東省廣州市從化區(qū)全域土地綜合整治試點實施方案》獲得自然資源部正式批復同意，該區(qū)正式作為全國第一個以縣域為單元的全域土地綜合整治試點。從化區(qū)為突破土地整治難題，推進縣域土地高質(zhì)量發(fā)展，在土地整治分區(qū)劃定方面基于土地整治潛力分析，以廣州市國土空間規(guī)劃為指南，確定了整治目標及整治原則，建立了一套土地整治分區(qū)劃定的工作傳導體系。該體系具有“縱向傳導，橫向傳遞”的特點。其中，橫向傳遞分為3步，一是劃定依據(jù)，二是分區(qū)劃定，三是工作重點。

總體來說，從化區(qū)試點的整治分區(qū)劃定體系層級明晰，逐級傳遞，將戰(zhàn)略層面的整治目標、整治方向和整治策略逐級分解至實施層面的土地整治項目布局與建設。

3.2 寧波市象山縣全域國土綜合整治實踐

為解決鄉(xiāng)村空間布局失序、資源利用低效等一系列影響可持續(xù)發(fā)展的土地問題，浙江省于2018年發(fā)布《浙江省人民政府辦公廳關于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程的意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕

80號），提出在500個村域或鎮(zhèn)域中開展土地整治工作，并獲得自然資源部支持，正式開啟全域土地綜合整治實施[7]。2022年，寧波市全域國土空間綜合整治試點工作方案獲自然資源部批復，寧波市正式成為全國首個獲得在全市域范圍開展綜合整治的城市。

與從化區(qū)相似，象山縣整治分區(qū)劃定前明確了土地整治工作原則并開展了土地整治潛力分析等基礎工作。寧波市建立了“市級綜合整治規(guī)劃綱要-縣級綜合整治規(guī)劃-整治片區(qū)策劃（含整治單元方案）-年度整治計劃”四級整治專項規(guī)劃體系。

該縣各整治片區(qū)都確定了整治愿景與整治目標。以東部海岸帶中心城區(qū)段片區(qū)為例，該片區(qū)的整治愿景為“田園都市，活力新城”，推動中心城區(qū)段示范片區(qū)整治項目景觀化、可進入、可參與，打造融合郊野休閑、都市農(nóng)業(yè)的郊野單元，推動大地景觀與城鎮(zhèn)交通相接駁、與消費圈相鏈接、與生活社區(qū)相融合，演繹生態(tài)型鄉(xiāng)土魅力的詩畫田園景觀，對片區(qū)進行整治方向與土地功能的引導之余，還通過提出整治愿景，便于公眾了解該片區(qū)的整治任務與目標方向。

4 總結與建議

4.1 總結

總體來說，廣州市從化區(qū)和寧波市象山縣在全域土地綜合整治分區(qū)劃定實踐中，各自形成了層級任務明晰、功能傳導完善的整治分區(qū)劃定體系。

從實踐層面角度來看，廣州市從化區(qū)整治分區(qū)從戰(zhàn)略分區(qū)傳導至整治區(qū)域層面時分為農(nóng)用地、建設用地、生態(tài)保護修復和歷史文化保護4類，整治項目則根據(jù)上述4類功能劃入整治區(qū)域并進行布局實施。該類實踐方式能使同類型的整治項目在該整治區(qū)域內(nèi)充分形成合力，整治后的功能要素和效益更加突出。而寧波市象山縣從戰(zhàn)略分區(qū)傳導至整治實踐層面時，是以整治單元劃定為主要整治方式，各個整治單元內(nèi)包含有農(nóng)用地整治、村莊整治、工業(yè)用地整治項目以及城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等項目。不同功能和方向的整治項目在同一整治單元內(nèi)進行布局和建設，形成功能多元復合的項目支撐系統(tǒng)。各整治項目的功能不一、統(tǒng)籌共進，整治后該區(qū)域單元的整體效益將得到提升。

4.2 建議

全域土地綜合整治強調(diào)全地域、全要素、全覆蓋，整治區(qū)域合理劃定是體現(xiàn)整治科學性的首要條件[8]。為加快形成對地方試點實踐具有指導意義的整治分區(qū)工作機制和整治分區(qū)傳導體系，提出以下建議。

第一，在整治分區(qū)劃定過程中加強留白用地謀劃。土地整治是一項周期長、影響深遠的工作。盡管全域土地綜合整治試點的實施期限較短，但從長遠來看，全域土地綜合整治工作未來很長一段時間內(nèi)將作為土地整治的重要工具和手段，因此在全域土地綜合整治工作中，整治分區(qū)劃定需要加強留白用地的謀劃，以保留土地整治與發(fā)展的彈性空間。

第二，規(guī)范整治分區(qū)技術方法，加快建構統(tǒng)一的技術標準。開展整治工作前，根據(jù)農(nóng)用地整理、建設用地整理、生態(tài)保護修復等要素開展整治區(qū)域潛力分析測算，最終以測算結果為依據(jù)進行分區(qū)功能eSh4RKrc+y11fyxW/5XYLA==劃定。但是，全域土地綜合整治是囊括整治區(qū)域內(nèi)全要素的一項整治工作，是各項整治要素和整治項目的“有機集合體”，若根據(jù)單一整治要素開展?jié)摿y算并進行潛力疊加，會忽略各要素之間的聯(lián)系。針對此問題，應加快規(guī)范整治分區(qū)技術方法，破解單要素潛力分析及多要素疊加存在整治分區(qū)劃定不科學的可能，總結土地整治分區(qū)劃定技術方法和經(jīng)驗，加快構建統(tǒng)一的技術標準體系。

第三，規(guī)范整治分區(qū)工作流程，加快建立完善的工作機制。在國家與地方發(fā)布的政策文件中，并無整治分區(qū)應采用何種方法、依據(jù)什么要素進行劃定，造成相關工作無法順利開展。針對此問題，應規(guī)范試點實踐的整治分區(qū)工作流程，加快建立整治分區(qū)劃定及傳導體系，明確不同層級分區(qū)的整治愿景、整治目標和整治任務，積極落實全域土地綜合整治戰(zhàn)略。

5 結論

為穩(wěn)妥有序開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的全域土地綜合整治，要基于縣級試點現(xiàn)有實踐經(jīng)驗，結合地方實際加快制定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的整治分區(qū)劃定標準與方法，為整治項目落地提供科學指引。文章圍繞全域土地綜合整治的整治分區(qū)劃定，分析兩個具有代表性的縣級試點實踐做法，并針對當下整治實踐中的整治分區(qū)劃定不足問題提出建議，能夠為相關研究提供借鑒。

參考文獻

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