全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃聯(lián)動(dòng)路徑研究

摘要：為進(jìn)一步優(yōu)化“三生”空間格局，提升土地資源利用率，自然資源部開始推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。在分析全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃問(wèn)題與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探討全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃聯(lián)動(dòng)路徑。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；詳細(xì)規(guī)劃；聯(lián)動(dòng)

中圖分類號(hào)：F301.2；TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2024）10-00-03

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Research on the Linkage Path between Comprehensive Land Consolidation and Detailed Planning of Territorial Space

JIN Lei1， HUANG Li2， HE Yun1

（1. Zhongshan Planning and Design Institute Co.， Ltd.;

2. Zhongshan East District Street Urban Construction and Management Bureau， Zhongshan 525403， China）

Abstract： In order to further optimize the spatial pattern of the “Three Lives” and improve the efficiency of land resource utilization， the Ministry of Natural Resources has begun to promote the pilot work of comprehensive land consolidation. On the basis of analyzing and sorting out the problems and challenges of comprehensive land consolidation and detailed planning of territorial space， this article research the linkage path between comprehensive land consolidation and detailed planning of territorial space.

Keywords： comprehensive land consolidation; detailed planning; linkage

目前，全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃傳導(dǎo)、目標(biāo)、編制與實(shí)施等方面存在一定的錯(cuò)位，需探索二者的聯(lián)動(dòng)路徑，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展、提升土地利用率[1]。

1 全域土地綜合整治與詳細(xì)規(guī)劃聯(lián)動(dòng)現(xiàn)狀

全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃都是國(guó)土空間規(guī)劃體系的一部分，二者的工作重點(diǎn)、工作方向、規(guī)劃范圍、規(guī)劃依據(jù)等不盡相同，聯(lián)動(dòng)困難，面臨傳導(dǎo)銜接缺位、目標(biāo)導(dǎo)向錯(cuò)位、聯(lián)動(dòng)融合乏力、空間難以統(tǒng)一及評(píng)估反饋不全等困境。

1.1 傳導(dǎo)銜接缺位，實(shí)施管理困難

統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系作為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，是國(guó)家和區(qū)域空間發(fā)展的指南和可持續(xù)空間治理的藍(lán)圖，也是各類國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)利用的基本依據(jù)[1]。國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃側(cè)重于用地性質(zhì)、邊界、開發(fā)指標(biāo)等方面的管控。全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等）在傳導(dǎo)銜接上存在缺位，缺乏具體的技術(shù)指導(dǎo)和保障措施，導(dǎo)致實(shí)施管理困難。

1.2 目標(biāo)導(dǎo)向錯(cuò)位，重點(diǎn)差異明顯

全域土地綜合整治強(qiáng)調(diào)全要素、全地域、全周期的土地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化，注重用地指標(biāo)的調(diào)整和落實(shí)[2]。在實(shí)踐中也存在過(guò)度強(qiáng)調(diào)增加耕地面積指標(biāo)、提升耕地質(zhì)量等別、優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局等單一目標(biāo)導(dǎo)向的問(wèn)題[3]。詳細(xì)規(guī)劃是以國(guó)土空間總體規(guī)劃為依據(jù)，在底線管控的前提下，對(duì)規(guī)劃范圍的用地功能、道路系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等做出的具體安排，并提出容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高等控制指標(biāo)要求，或直接對(duì)建設(shè)項(xiàng)目做出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計(jì)，是實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)，注重用地、控制指標(biāo)和公共服務(wù)設(shè)施等。二者在目標(biāo)導(dǎo)向上存在一定的錯(cuò)位，重點(diǎn)內(nèi)容存在明顯的差異。

1.3 規(guī)劃指引缺乏，聯(lián)動(dòng)融合乏力

自構(gòu)建“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)詳細(xì)規(guī)劃方面的相關(guān)通知、編制指南、實(shí)施細(xì)則與指引，明確了詳細(xì)規(guī)劃的工作內(nèi)容和重點(diǎn)事項(xiàng)。尚未發(fā)布能統(tǒng)籌、指導(dǎo)不同全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施辦法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指引，造成全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃在編制內(nèi)容與實(shí)施過(guò)程中融合困難。

1.4 規(guī)劃范圍不同，空間難以統(tǒng)一

全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃范圍是規(guī)劃單元、行政村等，規(guī)劃范圍存在明顯的差異，再加上二者的目標(biāo)、工作內(nèi)容不同，導(dǎo)致規(guī)劃在空間布局、功能分區(qū)、開發(fā)強(qiáng)度等方面存在差異，從而難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。另外，二者在時(shí)間上不一定能夠完全同步，在空間上也可能存在重疊或空白區(qū)域，可能導(dǎo)致時(shí)間和空間上的錯(cuò)位，使得規(guī)劃的實(shí)施和管理變得復(fù)雜和困難，進(jìn)而影響空間的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

1.5 統(tǒng)籌力度不夠，評(píng)估反饋不全

雖然全域土地綜合整治和詳細(xì)規(guī)劃均由自然資源部門主管，但涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體等多方主體，各自從自身的利益出發(fā)，協(xié)調(diào)難度較大。全域土地綜合整治具有“麻雀雖小、五臟俱全”的特點(diǎn)，涉及面較廣、項(xiàng)目類型復(fù)雜，但要從整體性、系統(tǒng)性進(jìn)行統(tǒng)籌還存在很大多困難[4]。國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，各地方根據(jù)自身特點(diǎn)、需求頒布了相關(guān)評(píng)估指南。全域土地綜合整治暫未出臺(tái)相關(guān)評(píng)估指南，評(píng)估反饋機(jī)制尚未建立，缺乏明確、可量化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，導(dǎo)致二者之間缺乏有效的反饋渠道和機(jī)制。

2 基本原則

2.1 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，切實(shí)保護(hù)耕地

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，切實(shí)保護(hù)耕地，對(duì)于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。注重人與自然和諧相處，合理利用生態(tài)環(huán)境資源和自然資源，不得占用永久基本農(nóng)田。

2.2 堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，節(jié)約集約用地

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，合理編制規(guī)劃，明確土地利用性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和布局，確保規(guī)劃能夠落地實(shí)施。合理確定新增建設(shè)用地指標(biāo)和用地布局，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量。

2.3 堅(jiān)持底線約束，推動(dòng)改革創(chuàng)新

根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”，明確相關(guān)管控措施，強(qiáng)化剛性管控內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)在堅(jiān)持底線約束的基礎(chǔ)上積極推動(dòng)改革創(chuàng)新。

3 聯(lián)動(dòng)路徑探索

3.1 注重傳導(dǎo)銜接，明確底線管控

全域土地綜合整治和國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃均應(yīng)銜接“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，落實(shí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的管控要求。在編制和實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，不得擅自調(diào)整、占用生e1k//LxESctqtSdxLJfqOv8h6PzzOnIOuSR6IN5WVPU=態(tài)保護(hù)紅線；嚴(yán)守永久基本農(nóng)田，穩(wěn)定耕地面積，提高耕地質(zhì)量，涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，堅(jiān)持“總體穩(wěn)定、微調(diào)優(yōu)化”的原則，調(diào)整規(guī)模不超過(guò)國(guó)家、地方的相關(guān)規(guī)定。

3.2 堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，識(shí)別重點(diǎn)區(qū)域

在規(guī)定用地功能、道路系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及各項(xiàng)控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，兼顧考慮全域土地綜合整治中農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面的內(nèi)容。全域土地綜合整治應(yīng)結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃的主要內(nèi)容，識(shí)別重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等，優(yōu)化國(guó)土空間布局，改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活條件。二者在目標(biāo)上尋求一定程度的統(tǒng)一，相輔相成，優(yōu)化空間資源配置，提高土地資源利用率。

3.3 構(gòu)建指引體系，協(xié)同推進(jìn)

全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)，需要在已有詳細(xì)規(guī)劃編制指南、實(shí)施細(xì)則與指引的基礎(chǔ)上，將全域土地綜合整治目標(biāo)、工程布局和考核指標(biāo)分解到具體地塊，加快出臺(tái)全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制指南，明確整治區(qū)域范圍，系統(tǒng)考慮和統(tǒng)籌安排試點(diǎn)各項(xiàng)工作，將整治任務(wù)分解到各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目[5]。全域土地綜合整治和國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃均涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)部門，全域土地綜合整治可與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃同步編制，相互校核反饋，建立以政府為主導(dǎo)，自然資源部門統(tǒng)籌，其他部門參與的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，協(xié)同合力推進(jìn)。

3.4 整合空間資源，優(yōu)化用地布局

目前，無(wú)論是國(guó)土空間規(guī)劃還是全域土地綜合整治，最主要的共性問(wèn)題就是空間上難以相互關(guān)聯(lián)[6]。全域土地綜合整治是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，可結(jié)合區(qū)域位置、交通條件、自然界線以及功能分區(qū)等編制詳細(xì)規(guī)劃，盡可能實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃范圍與全域土地綜合整治范圍相協(xié)同。在范圍協(xié)同的基礎(chǔ)上，整合空間資源，優(yōu)化用地布局，確保規(guī)劃的順利實(shí)施和土地資源的合理利用。

3.5 搭建聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，完善評(píng)估機(jī)制

在全域土地綜合整治和詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，各職能部門應(yīng)明確職責(zé)分工，合理劃分各參與方的職責(zé)和權(quán)限；設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或工作小組，負(fù)責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的日常管理和運(yùn)行，確保各項(xiàng)任務(wù)順利推進(jìn)；利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，搭建信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新和互通有無(wú)；定期組織聯(lián)席會(huì)議、工作交流會(huì)等，加強(qiáng)各參與方之間的溝通與合作，及時(shí)解決聯(lián)動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。目前，國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃評(píng)估已出臺(tái)了相關(guān)評(píng)估指南，全域土地綜合整治暫未有評(píng)估指引，應(yīng)盡快研究出臺(tái)全域土地綜合整治方面的評(píng)估指引，確定科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，并將評(píng)估結(jié)果相互反饋，及時(shí)總結(jié)成效和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。國(guó)土空間規(guī)劃體系與全域土地綜合整治工作內(nèi)容及評(píng)估反饋關(guān)系如圖1所示。

4 結(jié)論

全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃對(duì)于優(yōu)化國(guó)土空間布局、提高土地資源利用率及城鄉(xiāng)建設(shè)至關(guān)重要。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，全域土地綜合整治與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)仍存在一定的問(wèn)題，需要政府部門、技術(shù)單位、專家、公眾等各方共同努力，進(jìn)一步探索聯(lián)動(dòng)路徑，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推廣，提高國(guó)土空間治理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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