濟南市工程建設(shè)項目“用地清單制”改革的探索與思考

摘要：為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，強化土地要素保障，助推項目早落地，濟南市自2021年以來在山東省率先推行工程建設(shè)項目用地清單制，探索建立“統(tǒng)一申報審批、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一清單內(nèi)容、統(tǒng)一成果移交”的用地管理新模式。該模式解決了項目用地審批涉及部門多、事項多、周期長的問題，并在全省得到推廣?；诖耍瑢鲜泄こ探ㄔO(shè)項目“用地清單制”的具體實踐進行深入研究，并提出進一步優(yōu)化改革的措施。

關(guān)鍵詞：項目用地審批；用地清單制；改革措施

中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）10-00-03

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Exploration and Reflection on the Reform of “Land Use List System” for Engineering Construction Projects in Jinan City

MENG Guangming1， XU Jinlong2， XUE Ying2， QI Yunpeng1

（1.Jinan Land Acquisition and Comprehensive Improvement Service Center; 2. Jinan Land Reserve Center， Jinan 250099， China）

Abstract： In order to continuously optimize the business environment， strengthen the guarantee of land elements， and promote the early landing of projects， Jinan city has taken the lead in implementing the “l(fā)and use list system” for engineering construction projects in Shandong province since 2021， exploring the establishment of a new land management model of “unified application and approval， unified information platform， unified list content， and unified achievement transfer”. This model solves the problems of multiple departments， multiple issues， and long cycles involved in project land approval， and has been promoted throughout the province. Based on this， the specific practice of “l(fā)and use list system” for engineering construction projects in Jinan city in-depth study， and further optimize the reform measures are put forward.

Keywords： project land approval; land use list system; reform measures

近年來，國家高度重視工程建設(shè)項目審批制度改革，并將其作為深化政府“放管服”改革、進一步優(yōu)化營商環(huán)境的重大決策，陸續(xù)出臺系列政策文件[1]。濟南市自2021年以來就在山東省率先推行“用地清單制”，在土地出讓前，統(tǒng)一組織相關(guān)部門集中開展土地資源評估評價，推行并聯(lián)審批。這是推進工程建設(shè)項目審批制度改革的一項創(chuàng)新性措施。

1 改革動因及依據(jù)

1.1 改革動因

長期以來，工程建設(shè)項目審批涉及部門多、事項多、周期長[2]，已成為影響項目啟動、制約項目建設(shè)的“攔路虎”。企業(yè)取得土地后，相關(guān)手續(xù)的審批涉及自然資源和規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)水務(wù)等10多個部門，內(nèi)容涵蓋壓覆礦產(chǎn)資源、考古調(diào)查勘探、土地污染狀況調(diào)查等10多項，有些審批事項完成周期為1～2年。以開工前的土壤污染狀況調(diào)查和考古勘探為例，受區(qū)域?qū)I(yè)機構(gòu)緊缺、技術(shù)力量不足和業(yè)務(wù)扎堆集中等一系列因素影響，用地單位自行申報辦理耗時長、費力大、成本高，甚至存在因土壤污染修復(fù)治理、文物保護等特別要求而導(dǎo)致項目被“一票否決”的風(fēng)險。

1.2 改革依據(jù)

1.2.1 法律依據(jù)

《中華人民共和國土地管理法》[3]要求，開展可行性研究論證時，自然資源主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)用地有關(guān)事項開展審查；經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目需要使用國有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件，向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》[4]要求，縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實行土地管理全流程信息化管理，對土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測，與發(fā)展改革、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門共享土地管理信息，依法公開土地管理信息。

1.2.2 政策依據(jù)

2022年，黨的二十大報告中提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力。針對優(yōu)化工程建設(shè)項目審批流程，2020年發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）提出，將推行并聯(lián)審批、多圖聯(lián)審、聯(lián)合竣工驗收等作為優(yōu)化審批流程、提高審批效率的重要手段。為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，2021年4月山東省人民政府印發(fā)的《山東省優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)新突破行動實施方案》要求，創(chuàng)新提升全周期服務(wù)水平，圍繞工程建設(shè)項目審批等領(lǐng)域開展集中攻堅。2021年12月，山東省工程建設(shè)項目審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組將濟南市推行“用地清單制”列為省“揭榜掛帥”第一批改革創(chuàng)新試點任務(wù)。

1.3 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

2021年，濟南市研發(fā)應(yīng)用土地儲備動態(tài)管理系統(tǒng)，重點完成全市存量儲備土地數(shù)據(jù)錄入、歷史卷宗數(shù)據(jù)錄入等多項工作，構(gòu)建起統(tǒng)一完善的土地儲備和供應(yīng)前期數(shù)據(jù)鏈，推進土地全生命周期管理和土地儲備資金全流程監(jiān)管，實現(xiàn)土地儲備管理科學(xué)化、信息化和大數(shù)據(jù)化。這為“用地清單”信息平臺的開發(fā)建設(shè)奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2 具體實踐及成效

濟南市對全市范圍內(nèi)的工程建設(shè)項目實施“用地清單制”，即自然資源和規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)行業(yè)主管部門在土地供應(yīng)之前完成壓覆礦產(chǎn)資源、地質(zhì)災(zāi)害危險性、土地污染狀況調(diào)查、考古勘探、地下管線現(xiàn)狀普查等方面的評估普查事項，形成“用地清單一覽表”清單，在地塊供應(yīng)時一并交付土地受讓主體，作為項目審批管理、技術(shù)審查的主要依據(jù)[5]。

2.1 總體思路

“用地清單制”改革的總體思路是，以濟南市土地儲備動態(tài)管理系統(tǒng)為基底，開發(fā)建設(shè)“用地清單”信息平臺，以土地出讓前為時間點，整合壓覆礦產(chǎn)資源、土地污染狀況調(diào)查、泉水影響、考古勘探、地下管線現(xiàn)狀普查等12項評估普查事項，形成一張清單，由相關(guān)部門免費主動辦理后統(tǒng)一匯交濟南市工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)。

2.2 配套政策

2.2.1 統(tǒng)一清單內(nèi)容

濟南市自然資源和規(guī)劃、行政審批服務(wù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等9部門聯(lián)合印發(fā)《濟南市工程建設(shè)項目建立“用地清單制”實施細則（試行）》，進一步明確“用地清單制”的適用范圍、組織實施、內(nèi)容要求、部門職責(zé)和機制保障等，將之前需要企業(yè)逐項辦理的壓覆礦產(chǎn)資源dhBav+o0G27yaZWC/mrg9SJEV55/sZw6T3DYcafir+A=、土地污染狀況調(diào)查、泉水影響、考古勘探、地下管線現(xiàn)狀普查等12項評估普查事項，整合形成一張清單，整體推進并聯(lián)審批。

2.2.2 統(tǒng)一申報審批

將“用地清單一覽表”中的事項由土地出讓后另行辦理調(diào)整為土地出讓前統(tǒng)一辦理。采用“政府買單、普惠企業(yè)”的方式，將過去由土地受讓單位需要自行辦理的事項調(diào)整為在土地出讓前由政府部門代替企業(yè)完成，形成“用地清單一覽表”，在土地出讓時一并移交土地受讓單位。

2.2.3 統(tǒng)一信息平臺

依托濟南市土地儲備動態(tài)管理系統(tǒng)，開發(fā)建設(shè)“用地清單”信息平臺。該平臺具有錄入、查詢、檢查、補錄、統(tǒng)計及導(dǎo)出等功能。各縣（區(qū)）自然資源和規(guī)劃部門、土地熟化主體通過平臺進行信息上傳和反饋，形成“用地清單一覽表”。

2.2.4 統(tǒng)一成果移交

各單位將總清單上傳至濟南市工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，實現(xiàn)清單內(nèi)容“智慧通管”、辦理過程“零跑腿”。

2.3 改革成效

2.3.1 企業(yè)成本降低

“用地清單制”實施后，企業(yè)無須辦理相關(guān)審批手續(xù)，所產(chǎn)生的費用全部納入土地儲備成本，每公頃可為企業(yè)節(jié)約土地開發(fā)成本約45萬元。以臨工大型挖掘機項目為例，占地面積為13.2 hm2，“用地清單制”的實施為企業(yè)節(jié)約費用600余萬元。

2.3.2 建設(shè)周期縮短

企業(yè)拿到“用地清單一覽表”后可直接開工建設(shè)，能夠為企業(yè)縮短建設(shè)周期3～6個月。例如，未推行“用地清單制”時，濟南市歷下區(qū)中信泰富九廬項目從2019年9月取得土地，到2020年2月辦理完成相應(yīng)事項審批，耗時6個月；推行“用地清單制”后，該公司于2022年8月取得的科技城項目用地，10月即開工建設(shè)，比九廬項目節(jié)省4個月時間。

2.3.3 經(jīng)驗推廣應(yīng)用

2023年初，濟南市將“用地清單制”的實施從社會投資工程建設(shè)項目擴展至所有工程建設(shè)項目，全面落實“用地清單制”257個地塊，涉及230余個項目。同時，濟南市“用地清單制”的經(jīng)驗做法在山東全省得到了推廣。

3 進一步優(yōu)化改革的措施

3.1 加快推進“用地清單制”標(biāo)準(zhǔn)化

濟南市應(yīng)強化實景三維數(shù)據(jù)供給，依托國土空間規(guī)劃“一張圖”、用途管制監(jiān)管系統(tǒng)、國土空間基礎(chǔ)信息平臺等，豐富基礎(chǔ)時空數(shù)據(jù)資源。以國土空間用途管制全周期數(shù)字化監(jiān)管為目標(biāo)，強化建設(shè)項目審批部門聯(lián)動，進一步推動用地預(yù)審與選址、用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等全鏈條數(shù)字化銜接。推進制訂“用地清單制”地方標(biāo)準(zhǔn)，進一步優(yōu)化其服務(wù)提供、服務(wù)保障、服務(wù)監(jiān)督檢查、服務(wù)評價與持續(xù)改進等各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)要求，打造“山東樣板”。細化要件標(biāo)準(zhǔn)并編制公布辦事指南，明確相關(guān)行業(yè)主管部門和公共服務(wù)企業(yè)在項目后續(xù)報建或驗收環(huán)節(jié)，不再擅自增加清單外的要求。實行時限承諾制，各有關(guān)部門依法公開辦理時限要求，在法定期限內(nèi)限時辦理申請事項，不得自行延長審批時限。

3.2 強化信息數(shù)據(jù)支撐

推進政務(wù)數(shù)據(jù)共享，是優(yōu)化審批服務(wù)、提升審批效率的重要基石。濟南市應(yīng)在整理歷史數(shù)據(jù)、建立數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，確保新產(chǎn)生數(shù)據(jù)及時更新入庫，以證照電子化為基礎(chǔ)，進一步深化數(shù)據(jù)庫建設(shè)。完善并持續(xù)優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，真正消除信息孤島[6]。強化“用地清單”數(shù)據(jù)應(yīng)用，推進數(shù)據(jù)資源按需歸集、智慧索引，著力實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項與證照材料精準(zhǔn)關(guān)聯(lián)，在辦理審批時實現(xiàn)信息“一網(wǎng)通享”、數(shù)據(jù)“一圖多用”，避免相關(guān)數(shù)據(jù)重復(fù)提供、反復(fù)提供。

3.3 強化事中事后監(jiān)管

濟南市應(yīng)建立健全監(jiān)管制度，進一步厘清審批和監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界，強化監(jiān)管責(zé)任落實[7]。在批后監(jiān)管階段，明確指導(dǎo)協(xié)調(diào)的責(zé)任部門，建立信用信息互通共享機制，確保審批、監(jiān)管無縫對接。開展事前、事中、事后全鏈條實時監(jiān)管，強化動態(tài)管理，不得供應(yīng)未完成“用地清單制”的地塊。

3.4 總結(jié)推廣改革成果

經(jīng)過兩年多的探索實踐，濟南市形成了大量可借鑒、易推廣的“用地清單制”改革舉措和經(jīng)驗做法，需要進一步總結(jié)優(yōu)化。在實現(xiàn)“四個一”（一個改革事項對應(yīng)一個改革方案，一套操作規(guī)范，一個應(yīng)用場景，一套評估體系）落地的基礎(chǔ)上，在改革推進中加強系統(tǒng)集成、協(xié)同耦合，進一步完善值得推廣的實踐經(jīng)驗和行之有效的常態(tài)化制度安排，對其他地區(qū)起到示范帶動作用。

參考文獻

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