公共數據信托化有償授權運營的模式構建與實踐路徑研究

摘 要：公共數據信托是公共數據資產管理與公共數據治理的新興模式，是我國公共數據有償授權運營的創(chuàng)新實踐探索。公共數據委托方以所持有公共數據的部分或全部權利與權益設立信托，依托信托的法律功能與金融功能破解公共數據有償授權運營中的數據確權、交易信任與利益分配等問題，實現(xiàn)公共數據安全與增值性開發(fā)利用雙重目標，促進公共數據由資源化到資產化再到資本化的價值生成。對中國式公共數據信托化有償授權運營模式的深入探究既是對當前公共數據運營、數字治理、數字中國、數據財政建設等重大熱點理論問題的回應，也為當下公共數據授權運營試點開展公共數據信托實踐探索提供參考和指引，推動實現(xiàn)以公共數據運營引領數據要素市場化培育，釋放公共數據價值，賦能數字政府建設、數字治理與數字經濟發(fā)展。

關鍵詞：公共數據資產；授權運營；公共數據信托；數據財政；數字治理

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2024）09-0075-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.09.008

一、問題的提出

隨著數據資源在數字經濟高質量發(fā)展、數字治理與數字中國建設中戰(zhàn)略性地位的日益凸顯，體量大、價值高、權威而又敏感的公共數據資源的賦能效應實現(xiàn)已成為理論與實務研究的重要關切。如何在確保數據隱私與安全的前提下激活、釋放公共數據價值，為經濟轉型升級與持續(xù)發(fā)展提供新動能成為做強做優(yōu)做大數字經濟的重要命題。《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（國辦發(fā)〔2021〕51號）提出要“探索開展政府數據授權運營”，《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）提出的公共數據確權授權機制則進一步為公共數據授權運營按下加速鍵。自《公共數據資源開發(fā)利用試點方案》（國辦函〔2020〕29號）啟動公共數據資源開發(fā)利用試點工作以來，全國已有20多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，以下簡稱省份）陸續(xù)設立了以數據集團公司或數據科技公司為主的公共數據授權運營建設主體，并開展了豐富的創(chuàng)新實踐探索。

當前我國公共數據授權運營雖然已積累一定的經驗，但仍面臨諸多共性困難和挑戰(zhàn)。例如，由于公共數據的敏感性，持有公共數據的政府部門為規(guī)避承擔國家與個人隱私保護及數據安全責任而“不愿”授權或“不敢”授權，公共數據授權運營紅利基本由數據運營商獨占的利益分配格局進一步削弱了政府部門參與公共數據授權運營的積極性（任江和李文璐，2024）[1]。為破解公共數據授權運營的這一制度困境，學界開始探索將域外數據信托理論與實踐引入我國公共數據治理（任江和李文璐，2024；辛苑，2024）[1，2]，實踐中也陸續(xù)出現(xiàn)以“中誠信托數據資產1號財產權信托”“杭工信·數金晟1號數據信托”等為代表的數據信托項目。

國內外數據信托理論與實踐的創(chuàng)新發(fā)展為深入探究數據信托與我國公共數據授權運營的耦合機制、構建具有普適性的中國式公共數據信托運作框架與實踐路徑提供了借鑒?；诖?，本文在廓清相關概念的基礎上，結合我國公共數據授權運營的實踐樣態(tài)，剖析公共數據信托耦合我國公共數據運營的內在機理，構建適配于我國公共數據授權運營模式的公共數據信托基本運作架構與實踐路徑，以發(fā)揮公共數據運營在我國數據要素市場化進程中的引領作用，挖掘與釋放公共數據價值，賦能數字政府建設、數字治理與數字經濟高質量發(fā)展。

二、國內外公共數據運營實踐現(xiàn)狀

（一）公共數據的概念內涵與特點

1. 公共數據的內涵。目前，公共數據這一概念雖然在國內多項政策法規(guī)中均有提及，但尚未從國家層面形成統(tǒng)一的內涵界定。地方層面上，深圳、上海、浙江、廣東等地出臺的公共數據管理相關條例與辦法等均是從數據來源角度出發(fā)，將公共數據界定為公共管理與服務機構“在管理公共事務或提供公共服務中收集和產生的數據”①。《關于加強數據資產管理的指導意見》（財資〔2023〕141號）對公共數據內涵的界定與各省市層面政策文件保持一致，并以此為基礎進一步將由公共管理與服務機構“持有或控制”且“預期能夠產生管理服務潛力或帶來經濟利益流入”的公共數據資源界定為公共數據資產。

學界與實務界中多存在對公共數據與政務數據、政府數據等相關概念的混用。比較公共數據與政務數據，政務數據中只有部分數據屬于公共數據。根據中國通信標準化協(xié)會大數據技術標準推進委員會（CCSA TC601）對政務數據內涵的界定，政務數據產生于政府行使職能、提供公共服務以及對數據進行再加工處理的過程中。其中，涉及公共事務的敏感數據（如個人、企業(yè)信息）和政府在履職過程中持有的公共數據（政務服務數據）屬于公共數據，而涉及政府機構內部運行決策的敏感數據（如國家秘密、內部文件）與涉及政府機構內部運行決策的非敏感數據（內部行政管理數據）則不屬于公共數據。比較公共數據與政府數據，二者有重合但不完全等同。狹義政府數據的來源主體通常僅局限于政府行政機關②。現(xiàn)有理論研究與實務中更多使用的是廣義政府數據的概念（張會平等，2021）[3]，如《國際開放數據憲章》中所界定的廣義政府數據不僅包含由政府部門主導和參與收集的政府數據，還包括具有重大公共價值的公共數據③。因此，公共數據與廣義政府數據的內涵具有較高的重合性，理論研究與實務中對二者的等同使用也較為常見。但需要注意的是，廣義的政府數據中包含了政務數據，而政務數據不完全屬于公共數據，故公共數據與政府數據不能完全等同。

2.公共數據的特點。來自麥肯錫與國內權威數據研究機構的統(tǒng)計測算結果一致表明我國公共數據體量占整個數據要素規(guī)模的比重已接近80%，且從數據來源主體、數據形成過程及數據應用場景來看，公共數據與其他數據相比具有多源、權威、高價值、敏感等典型特征（鞠雪楠等，2024）[4]。其中，公共數據的多源是指在數據的收集、加工與使用的全過程中通常會涉及多方主體，由此引發(fā)公共數據運營中多重復雜的權屬關系與利益分配關系。公共數據的權威性一方面產生于公共管理與服務機構作為數據來源主體本身具有的法定公信力，另一方面則產生于數據主體在數據管理過程中對相關業(yè)務標準規(guī)范的嚴格遵循。公共數據的價值性源自公共數據來自社會政治經濟生活的各領域，這決定了其具有可拓展的、極為豐富的應用場景和巨大的開發(fā)利用價值。值得注意的是，公共數據的價值實現(xiàn)以數據的準確性、嚴謹性與權威性為必要基礎。此外，由于公共數據本身通常會涉及國家安全事項與個人隱私，尤其是經過匯聚融合后的公共數據能夠呈現(xiàn)社會經濟運行的總體情況，因而公共數據具有較高的敏感性，需要進行統(tǒng)一的授權與監(jiān)管以確保數據安全。

（二）公共數據授權運營：授權國有資本運營公司運營和特許經營

現(xiàn)有文獻將政府數據授權運營定義為政府授權市場主體運營政府數據（張會平和顧勤，2022）[5]，是在保證政府數據安全的基礎上充分開發(fā)利用政府數據的數據流通制度（胡元聰和龔家鋒，2024）[6]。參考政府數據授權運營的概念表述，公共數據授權運營可定義為公共數據管理部門授權具有專業(yè)化運營能力的市場主體運營公共數據，在保證公共數據安全的基礎上提供公共數據產品與服務。公共數據授權運營不僅包括被授權方進行的公共數據加工處理與價值挖掘等運營活動（馬云鶴和徐舒晗，2023）[7]，還包括公共數據供給、數據交易流通、數據應用追溯及應用效果評估等環(huán)節(jié)（中國軟件評測中心，2022）[8]。

當前國內公共數據授權運營主要采用授權國有資本運營公司運營和特許經營兩種模式（劉陽陽，2022）[9]。前者是由地方國有資本運營公司作為公共數據的運營主體，公共管理和服務機構將公共數據全權授予國有資本運營公司后，由國有資本運營公司以全資持股或參股新公司的方式對被授權數據進行開發(fā)應用和價值挖掘，從而形成“公共管理和服務機構—國有資本運營公司—公共數據開發(fā)運營公司”的嵌套架構以完成公共數據的授權運營。后者則是由公共管理和服務機構以協(xié)議約定的方式賦予被授權主體在特定期限和范圍內投資運營特定公共數據的權利，由被授權主體提供相應數據產品或服務并獲得相應投資運營收益。鑒于當下我國公共數據有償授權運營以國有資本運營為核心且公共數據特許經營模式實踐受阻④，后文主要圍繞授權國有資本運營公司運營這一授權模式展開討論。

（三）數據信托的內涵、模式與應用實踐

1. 數據信托的內涵。關于數據信托（Data Trust）的概念，目前學界尚未達成一致。《國際數據隱私法》將數據信托定義為數據主體在信托法律框架下進行個人數據權利委托的一種自下而上的機制。數據信托法律關系中的委托人應當是數據主體，同時也是信托的受益人，數據信托法律關系中的受托人必須根據信托條款對數據主體的數據實施管理以履行信義義務（Delacroix和Lawrence，2019）[10]。數據信托最早應用于個人數據領域以解決個人數據權利的失權問題，隨后擴展至企業(yè)數據、政府公共數據等領域，相應出現(xiàn)了企業(yè)數據信托、公共數據信托的實踐應用。歐盟《數據治理法案》首次明確提出作為第三方專業(yè)機構的數據中介服務方在為數據主體與數據用戶間的數據交換提供中介服務時，負有對數據主體的信托責任，須以信義義務的履行確保其行為符合數據主體的最佳利益（倪楠，2023）[11]。2023年8月印度出臺的《數字個人數據保82b425c95f4a7ea3c52041b867dbb9a3護法》是全球首例搭建在信托關系上的數據保護法令，該法令使得數據信托的概念首次在法律上得到確認，實現(xiàn)了數據信托從理論研究到立法實踐的突破。該法令將數據主體界定為數據委托人，將獲取數據并基于數據提供服務的數據控制方界定為數據受托人。

2. 數據信托的模式：美國模式與英國模式。數據信托的兩種典型模式分別是雙方主體數據信托模式和三方主體數據信托模式。前者由美國耶魯大學的杰克·巴爾金教授提出，是以美國為代表的“信息受托人”模式⑤。在該模式下，數據主體是數據信托的委托人和受益人，數據控制者作為受托人履行信義義務，數據控制者從數據主體那里所收集的數據或從處理數據過程中獲得的利潤均構成信托財產，數據主體作為受益人應分享部分利潤。后者由尼爾·勞倫斯提出，是以英國為代表的“第三方受托人”模式。在該模式下，由數據主體和數據控制者之外的獨立第三方作為受托人履行信托關系中的信義義務，為委托人的利益而管理、經營數據資產⑥。該模式與上文提及的印度《數字個人數據保護法》所構建的三方主體信托架構相似，《數字個人數據保護法》中引入的“同意管理人”實質上就是“第三方受托人”模式中的第三方信托機構⑦。

3. 公共數據信托的域外應用實踐。加拿大的公共數據信托實踐處于世界前列。加拿大《數字憲章實施法案》明確提出，以設立公共數據信托基金的方式實現(xiàn)對公共數據的規(guī)范收集和安全治理，并在此基礎上對公共數據實現(xiàn)最大程度地利用和價值創(chuàng)造。在這一公共數據治理模式中，負責處理公共數據的公司被設想為一個獨立的第三方信托機構，該信托機構在實現(xiàn)數據隱私和安全保護的同時能夠確保數據的價值歸屬于收集數據的個人、社區(qū)、政府、行業(yè)和社會（Lau 等，2019）[12]。這種公共數據信托模式不僅著眼于公共利益，也致力于探索公共數據的商業(yè)價值（Artyushina，2020）[13]。

三、我國公共數據信托化有償授權運營的模式構建

（一）我國公共數據有償授權運營的實踐樣態(tài)

當下我國公共數據有償授權運營實踐中主要涉及數據供應方、授權方、運營方和使用方四類主體。其一，政府扮演公共數據供應主體的角色?；诠残磐衅跫s理論，公共數據的所有權歸政府所有，國家受人民之托管理公共數據（衣俊霖，2022）[14]。公共數據供應主體除了負責收集、生成和存儲數據，確保數據安全外，還需要持續(xù)性地定期維護和更新高度可利用且具有價值的數據資源，更新速度和更新頻率是影響公共數據質量的關鍵因素，主要取決于各地方的數據基礎設施投入水平。其二，政府將公共數據的管理授權給授權主體。我國公共數據授權主體主要是各級數據局與數據管理部門，其負責公共數據的匯聚、統(tǒng)一管理和監(jiān)督。授權主體既可以作為一級數據開發(fā)商進行數據產品的開發(fā)和數據資源的變現(xiàn)，也可以委托二級或三級數據運營商即公共數據運營主體（被授權方）進行數據資源的開發(fā)，從而為各數據商提供公共數據產品和數據服務。

我國公共數據授權運營主要有統(tǒng)一授權、分級授權及分場景授權三種模式（楊婕，2024）[15]。統(tǒng)一授權模式中，由省級數據管理機構作為數據授權方，各地方成立的國有全資或國有控股的數據集團公司作為被授權方負責公共數據的統(tǒng)一運營，形成公共數據運營服務的“建管運一體化”模式，地方實踐中主要以福建、上海為代表。分級授權模式中，先由數據管理部門將公共數據整體授權給具有國資背景的公司，由其負責所有公共數據的運營，再由數據運營方依據不同行業(yè)或場景分散授權給不同行業(yè)的數據開發(fā)方以開發(fā)滿足場景需求的數據產品，實現(xiàn)公共數據運營和開發(fā)相分離，地方實踐中主要以山東濟南、湖南長沙為代表。北京、浙江等地主要采用的是分場景授權模式，由數據管理部門區(qū)分應用場景將公共數據授權給運營主體進行運營平臺建設和產品研發(fā)，有利于實現(xiàn)公共數據與特定行業(yè)應用的精準對接，賦能相關行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（二）數據信托與我國公共數據有償授權運營的耦合機制

數據信托的本質是一種可信賴的數據流通制度（夏義堃等，2022；黃京磊等，2023；姜宇，2023）[16-18]，兼具法律功能與金融功能。數據信托的法律功能體現(xiàn)在可依托信托法律架構實現(xiàn)對公共數據運營中復雜權屬關系與利益分配關系的行為約束，數據信托的金融功能體現(xiàn)在通過將公共數據資產財產權及其預期收益打包以發(fā)售公共數據資產證券，實現(xiàn)公共數據信托的融資功能（孫宏臣，2022）[19]。

1. 數據信托與公共數據有償授權運營中的權利配置。明晰數據權屬配置是界定公共數據產生與收集過程中各主體權利與義務的前提，數據確權作為世界性難題在公共數據領域同樣存在，成為困擾公共數據運營的重要因素。數據信托架構中，公共數據授權運營成為一種數據信托設立行為，公共數據的所有權、使用權和收益權等權能相分離均不會影響數據信托財產的設立與運行，即對公共數據采用信托化運營后，公共數據歸屬問題將不再是公共數據授權運營的先決條件（任江和李文璐，2024）[1]。與此同時，數據信托制度設計本身所實現(xiàn)的在諸多信托當事人中進行數據分置產權的安排與“數據二十條”中提出的數據“持有權”“加工使用權”“產品經營權”的結構性分置制度高度契合。就具體實踐而言，公共數據委托人擁有數據的持有權，以其合法持有的公共數據及相應權益設立信托，信托機構作為受托人擁有公共數據的加工使用權與公共數據產品經營權等，依據設立信托的目的，從受益人的利益出發(fā)托管、運營、轉讓數據或權益。即通過數據信托制度將數據流通關系分拆為數據持有方和數據信托機構之間的信托關系以及數據信托機構和數據需求方之間的數據許可使用或數據產品開發(fā)合同關系，借助信托法律架構強化公共數據委托方與數據信托機構及數據信托機構與數據運營商之間的法律義務關系，以緩解公共數據持有方和數據控制方之間的權利不平衡。

2. 數據信托與公共數據有償授權運營中的交易信任。數據信托能夠極大地緩解公共數據持有方和公共數據授權主體與運營主體之間的“信任赤字”問題。公共數據通常涉及國家安全與個人隱私等個人合法權益，這一敏感性特征要求公共數據運營的全過程必須以數據安全為基本前提。持有公共數據的政府部門通常為規(guī)避數據安全、國家與個人隱私安全等責任而“不愿”授權或“不敢”輕易授權。數據信托是借助信托法的理念和制度設計進行數據治理，基于數據信托所建立起來的公共數據授權主體與運營主體間的信任機制與政府自上而下的監(jiān)管所形成的信任關系截然不同。關于授權主體與信托受托人之間的關系，首先，公共數據信托中嚴苛的信義義務約束有利于緩解公共數據委托人對公共數據安全的擔憂⑧，公共數據授權主體可將公共數據的靜態(tài)安全保障條款寫入信托文件中以確立公共數據安全的絕對優(yōu)先性（任江和李文璐，2024）[1]；其次，根據《全國法院民商事審判工作會議紀要》相關規(guī)定，資產管理產品中委托人就特定情形對受托人提出賠償請求的，舉證責任在受托人而非委托人，這與英美法中對受托制度適用舉證責任倒置的安排一致⑨；最后，我國《信托法》設定的對違反信義義務的歸入權制度也可以有效約束受托人行為⑩（賀小石，2022）[20]，避免受托人利用公共數據謀取私利。關于信托受托人與運營主體之間的關系，運營主體基于信托受托人的委托代理公共數據的開發(fā)運營，確保其充分行使公共數據的加工使用權與公共數據產品經營權，避免公共數據授權主體對數據運營的不當干涉。

3.數據信托與公共數據有償授權運營的利益分配。數據信托本身具有的靈活的數據資產收益分配機制與“數據二十條”確立的以“誰投入、誰貢獻、誰受益”為基本原則的數據要素收益分配制度發(fā)展目標相契合。當前我國數字經濟稅收征管法律制度尚不完善（王東和羅敬蔚，2023）[21]，導致公共數據授權運營的紅利基本由開發(fā)利用者獨占，公共數據授權部門取得的授權使用費僅能彌補其開發(fā)、管理和整合公共數據資源的各項成本，地方政府無法直接參與數字經濟收益分配，導致公共數據授權主體的參與積極性不足，數字經濟紅利的全民共享更無從實現(xiàn)（謝波峰和朱揚勇，2023）[22]。借助數據信托的金融功能，公共數據信托能夠為委托人提供從數據資源化、資產產品化、產品資本化到數據資本化和數據資產入表等一攬子數據信托綜合服務（孫宏臣，2022）[19]，進而實現(xiàn)政府部門在公共數據資源化、資產化及資本化三個層面的收益分配（童楠楠等，2023）[23]。首先，雖然在公共數據資源化階段政府部門是主要的成本投入方，但作為委托方的政府部門可以通過信托受益權的轉讓獲得轉讓收益；其次，在公共數據從資產化到資本化的過程中，政府部門作為公共數據信托的受益人既可以獲得公共數據運營收益，也可以獲得公共數據信托資產證券的融資溢價收益（任江和李文璐，2024）[1]；最后，公共數據信托所具有的長期管理功能也有利于對數據授權主體和信托受托人形成長期激勵效應（姜宇，2023）[18]。

4. 數據信托與公共數據要素市場的培育。作為數據資源的重要組成部分，公共數據的市場化定價與市場化運營對構建全國統(tǒng)一的數據要素市場、加快推進數據要素市場化配置發(fā)揮著重要的引領作用。首先，公共數據信托有利于促進公共數據的市場化定價。公共數據信托能夠加快公共數據權益的交易，促進形成以公允價值方式進行定價的數據要素市場定價機制，進而推動實現(xiàn)公共數據資產入表與公共數據資產審計。其次，以數據信托服務商、數據經紀商、交易仲裁服務商為主的功能多樣的專業(yè)服務中介在數據要素的市場化流通交易中不可或缺（李金璞和湯珂，2023）[24]。作為第三方專業(yè)服務機構，數據信托機構的引入有利于降低公共數據交易過程中存在的數據安全與信任風險，并通過對交易標的及合約內容的標準化降低交易成本。最后，公共數據信托中社會資本的引入有利于進一步豐富當下數據要素市場中的參與者群體與資金來源，加速我國數據要素市場化建設進程。

（三）我國公共數據信托化有償授權運營的運作架構

基于前述數據信托與我國公共數據授權運營的天然契合性，構建具有中國特色的公共數據信托化有償授權運營模式既是對當前公共數據運營、數據財政建設等重大熱點理論問題的回應，也能夠為當下公共數據授權運營試點的公共數據信托實踐探索提供參考和指引。學界普遍認同我國可探索實踐的公共數據信托更接近于以英國為代表的“第三方受托人”模式（席月民，2021；孫瑩，2023）[25，26]，即公共數據信托中的委托方以公共數據授權主體（即各地方數據局與數據管理部門）為主，數據信托機構擔任受托人，依據數據信托協(xié)議對公共數據享有相應的運營與處置權利，并與符合條件的數據運營方簽訂數據開發(fā)、運營協(xié)議（任江和李文璐，2024）[1]。

公共數據信托架構下，信托機構受托擁有對公共數據的獨立管理權和收益分配權，可由其自身或委托特定的數據服務商對相應數據資產進行運用和增值，并按照信托協(xié)議對產生的收益進行分配，在數據信托的設立與運作中發(fā)揮關鍵作用。那由誰擔任公共數據信托中的信托機構角色？在英國的數據信托運作實踐中，數據信托機構主要由以英國開放數據研究所為代表的權威研究機構來擔任。關于我國公共數據信托化有償授權運營中的數據信托受托人角色，可探索以各地區(qū)數據交易所及信托公司為主體。一方面，2015年以來各地為積極推進數據要素市場化流通而相繼設立的數據交易所是當前國內開展數據交易的主要場所??；跀祿灰姿闹辛⑿越灰灼脚_角色定位以及其資源整合能力，可以探索以數據交易所作為數據受托人的試點，探索數據信托機制的落地。另一方面，在數字金融的時代背景下，數據信托的興起為信托業(yè)轉型發(fā)展指明了方向。信托公司要布局數據信托業(yè)務、參與數據信托業(yè)務創(chuàng)新，就必須提升對數據資產進行運營托管、賬戶管理、風險管理等的能力，提升自身的數據治理能力和數智科技含量，加強在金融科技方面的實力儲備。

圖1呈現(xiàn)了當前我國公共數據有償授權運營模式下進行信托化運作的基本架構。在公共數據供應主體、公共數據授權主體、公共數據運營主體和公共數據使用主體間存在三重委托受托關系。第一重委托受托關系是包括公共服務機構在內的政府部門將匯聚、整理公共數據的權力委托給各地方數據局或數據管理部門，各a8a888051088ea8a136ad8117bf4d778b555a09721ae4367ecc35162f3fdfd4c地方數據局或數據管理部門作為公共數據授權主體，以合法持有公共數據的部分或全部權益設立公共數據信托，由此成為第二重委托受托關系即信托關系中的權益委托方，地方數據交易所或信托機構作為信托關系中的權益受托方，依據信托設立的目的，為受益人的利益托管、運營、轉讓數據或權益，由此成為第三重委托受托關系即數據開發(fā)利用的委托方。地方數據交易所或信托機構依據數據信托協(xié)議對公共數據享有相應的數據運營與處置權利，與符合條件的數據運營方簽訂數據開發(fā)、運營協(xié)議，由不同行業(yè)的數據開發(fā)方進行數據資源的開發(fā)，形成滿足場景需求的公共數據產品和數據服務，最終傳導到作為公共數據使用主體的各數據商。例如，2023年7月廣西電網有限責任公司對所持有的電力數據進行了信托化運作嘗試，將部分電力數據以信托形式委托給中航信托和廣西電網能源科技公司，由中航信托作為信托受托人托管數據信托產品，同時由廣西電網能源科技公司作為共同受托人對相關電力數據產品與服務進行專業(yè)開發(fā)。

當前我國公共數據信托化有償授權運營尚處于探索中，無論在適配性制度建設還是在實踐操作中，均面臨諸多障礙與難題，有待以“數據二十條”為頂層設計構建數據要素基礎政策體系，圍繞數據產權、流通交易、收益分配和安全治理等方面完善數據基礎制度，通過數據信托領域相關8aecb3156891238d80568724baa752a12f1245eebf0aec38c0ab9efd92d5822d立法與政策措施的不斷完善促進我國數據信托的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）以數據信托立法與數據保護制度協(xié)同實現(xiàn)公共數據安全運營

數據安全與國家和個人隱私安全是開展公共數據運營的基本前提。我國《數據安全法》《個人信息保護法》等一系列法律法規(guī)的頒布實施為國家數據安全與個人隱私提供了立法保障，2024年4月深圳市市場監(jiān)督管理局發(fā)布的《公共數據安全評估方法》進一步從數據源單位出發(fā)推動公共管理和服務機構落實公共數據安全要求，為公共數據的應用和流通提供保障。數據信托本身作為一種數據管理的法律結構，能夠與現(xiàn)行數據保護制度相輔相成，更好地解決數據共享和流通中的隱私和安全問題。但需要注意的是，公共數據信托與普通法上的信托并不完全等同，尤其是公共數據上承載的權利能否作為信托財產以及公共數據信托的受益人不一定是明確的群體等問題亟須從理論研究上升到立法層面。

（二）公共數據高質量供給是公共數據信托化運營的質量前提

公共數據質量是公共數據資產化、公共數據資產定價與入表、公共數據交易及公共數據價值釋放的必要前提。盡管我國公共數據規(guī)模龐大，但當前國內大數據交易所交易的數據以企業(yè)數據為主，公共數據的交易量占比很小，公共數據尚未實現(xiàn)批量化供給。除受限于各地方公共數據運營能力、公共數據運營政策的制定和實施進度不一外，數據質量不高整體上阻滯了公共數據資源資產化與資本化的進程。繼2018年發(fā)布《信息技術 數據質量評價指標》（GB/T 36344-2018）以來，貴州、杭州、北京等地陸續(xù)出臺了地方政務數據、公共數據的數據質量評估規(guī)范，后續(xù)有待進一步從數據質量評估方法的完善、評估標準的統(tǒng)一及評估機構的培育等方面入手，在公共數據匯聚、治理與共享的全過程中提升可供交易的公共數據質量水平，從而推動公共數據信托化運作的實施。

（三）以數據財政促進公共數據信托收益分配的實現(xiàn)

收益與責任不對等是政府部門推進公共數據授權運營內生動力不足的重要原因之一。公共數據信托收益分配機制中，政府部門對信托受益權的轉讓收益、公共數據運營收益以及公共數據信托資產證券融資溢價收益的獲得需要以適配的數據財稅制度為基礎。政府作為公共數據的所有者，公共數據授權運營中的公共利益需要通過數據財政得以實現(xiàn)。當前公共數據授權運營的相關條例和政策文件中多次出現(xiàn)了“有償使用”“增加財政收入”“納入非稅收入”的提法，未來可探索設立面向公共數據產品和服務交易活動的數據交易服務稅、對將公共數據要素投入生產經營活動創(chuàng)造價值的企業(yè)征收相應企業(yè)所得稅等與數據要素市場建設和數字經濟發(fā)展需求相匹配的數據財稅制度，充分發(fā)揮財政在數據要素資源配置中的作用，通過數據信托收益分配機制激發(fā)政府部門參與公共數據授權運營的積極性。

（四）積極推進公共數據授權運營與數據信托業(yè)務試點

就公共數據授權運營而言，繼2023年12月北京頒布《北京市公共數據專區(qū)授權運營管理辦法（試行）》后，浙江、江蘇、山東等地陸續(xù)出臺公共數據授權運營相關實施方案或管理辦法，但仍有待制定國家層面的公共數據授權運營相關的頂層設計與具體方案，為各地公共數據授權運營的具體規(guī)定提供統(tǒng)一指引。就數據信托業(yè)務而言，基于近年來我國在個人數據信托、電力數據信托與數據服務收益權信托等多個領域的深入實踐，各級金融監(jiān)管部門與數據管理部門可適時出臺配套政策支持與規(guī)范數據信托業(yè)務的開展，并可在全國推廣成熟案例以發(fā)揮示范引領作用，推進我國數據信托的創(chuàng)新發(fā)展。

注：

①詳見《深圳經濟特區(qū)數據條例》《上海市數據條例》《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》《廣東省公共數據開放暫行辦法》等。

②如《貴州省政府數據共享開放條例》中將“政府數據”定義為“行政機關在依法履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數據，包括行政機關直接或者通過第三方依法采集、管理和因履行職責需要依托政府信息系統(tǒng)形成的數據”。

③根據《國際開放數據憲章》的定義，廣義上的政府數據不僅包括國家、區(qū)域和地方政府、國際政府組織以及廣義的公共部門所掌握的數據，還包括外部機構為政府所創(chuàng)建的數據以及掌握在外部機構手中但與政府項目和服務相關并具有重大公共利益的數據。

④2023年11月和12月，湖南衡陽市與懷化市對城市公共數據特許經營權拍賣進行探索，但被相繼叫停。

⑤如2018年Alphabet的子公司Sidewalk Labs在多倫多城市振興項目中使用公民數據信托管理其在多倫多碼頭區(qū)智慧城市項目開發(fā)中收集的數據（歐陽日輝，2023）[27]。

⑥英國的數據信托實踐主要集中在城市數據和健康數據等領域，融合公共和非公共數據，通過不同場景的數據信托機制為數據管理和服務提供支持。

⑦數據委托人可以通過同意管理人給予、管理、審查或撤回對數據受托人的同意，同意管理人仍對數據委托人負責，必須以規(guī)定的方式代表數據委托人行事，并遵守規(guī)定的義務。

⑧我國《信托法》第二十五條規(guī)定：“受托人應當遵守信托文件的規(guī)定，為受益人的最大利益處理信托事務。受托人管理信托財產，必須恪盡職守，履行誠實、信用、謹慎、有效管理的義務?！?/p>

⑨《全國法院民商事審判工作會議紀要》第九十四條規(guī)定：“資產管理產品的委托人以受托人未履行勤勉盡責、公平對待客戶等義務損害其合法權益為由，請求受托人承擔損害賠償責任的，應當由受托人舉證證明其已經履行了義務?！?/p>

⑩我國《信托法》第二十六條規(guī)定：“受托人除依照本法規(guī)定取得報酬外，不得利用信托財產為自己謀取利益。受托人違反前款規(guī)定，利用信托財產為自己謀取利益的，所得利益歸入信托財產。”

?自2015年貴州、湖北等省份在省會城市成立區(qū)域性數據交易所以來，至今全國已成立49家數據交易場所。

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