全生命周期視角下水利工程PPP項目財務(wù)風(fēng)險識別與防范策略

摘要：當(dāng)前，PPP模式已成為水利工程建設(shè)項目的重要運(yùn)營模式，也是水利事業(yè)未來發(fā)展的重要趨勢，水利工程PPP項目推廣和應(yīng)用具有重要意義。然而，鑒于水利工程PPP項目開展的時間并不長，經(jīng)驗并不豐富，在實務(wù)管理工作中仍存在一些財務(wù)風(fēng)險，不僅影響項目的經(jīng)濟(jì)效益，甚至?xí)绊懰こ探ㄔO(shè)項目的順利實施和可持續(xù)發(fā)展。因此，結(jié)合水利工程PPP項目的運(yùn)作模式，從水利工程PPP項目全生命周期的視角分析與識別財務(wù)風(fēng)險，并提出風(fēng)險防范的應(yīng)對策略，以期為PPP項目在水利工程建設(shè)領(lǐng)域中的成功應(yīng)用提供參考。

關(guān)鍵詞：水利工程PPP項目；全生命周期；財務(wù)風(fēng)險；識別；防范

中圖分類號：F283；F426.91

一、引言

水利事業(yè)的健康發(fā)展，關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實施，關(guān)系著最廣大人民群眾的民生福祉。黨的十八以來，國家高度重視水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，投入了大量資金用于水利工程建設(shè)項目的實施與運(yùn)營，并取得了顯著成效。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)以來，受地緣政治、國際貿(mào)易關(guān)系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等多重因素疊加影響，財政收支承壓明顯。為減輕財政壓力，不少地方政府陸續(xù)開展了PPP（公私合作）模式的水利工程建設(shè)項目，旨在通過政府與社會資本的合作，共同推進(jìn)地方水利工程項目的實施與運(yùn)營，實現(xiàn)資源共享、風(fēng)險共擔(dān)、互利共贏的發(fā)展模式。

二、水利工程PPP項目運(yùn)作模式的意義

（一）引入市場競爭機(jī)制，推動水利工程建設(shè)項目高質(zhì)量發(fā)展

PPP項目改變了政府財政資金主導(dǎo)的運(yùn)營模式，引入社會資本方參與項目建設(shè)，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為原則，發(fā)揮雙方優(yōu)勢。社會資本具備良好的市場競爭機(jī)制，擁有豐富的行業(yè)經(jīng)驗、先進(jìn)的管理理念和領(lǐng)先的技術(shù)手段，能夠為水利工程建設(shè)項目帶來創(chuàng)新元素和高效運(yùn)營模式。社會資本方的引入，可有效解決水利工程建設(shè)項目的資金問題，提升水利工程建設(shè)項目的運(yùn)營質(zhì)量，從而推動水利工程建設(shè)項目的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）驅(qū)動資源合理配置，提升水利工程建設(shè)項目運(yùn)營質(zhì)效

水利工程PPP項目的參與方是政府和社會資本方，通常以項目公司的模式投建運(yùn)營。政府與社會資本方合作，有利于充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用。一方面，社會資本方的積極參與，極大減輕了地方政府的財政壓力，風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的運(yùn)營模式有效緩解了政府財政收支“緊平衡”的壓力，使得政府能夠?qū)⒏嗟馁Y金投入到其他重要領(lǐng)域；另一方面，社會資本方的資金投入，勢必會將其成本控制和效益提升的經(jīng)驗運(yùn)用到水利工程建設(shè)項目運(yùn)營管理中，以提升水利工程建設(shè)項目的運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量。

（三）激活多元發(fā)展動能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)升級協(xié)同發(fā)展

水利工程PPP項目有效整合了政府和社會資本方的優(yōu)勢資源，其合作共贏管理機(jī)制和市場監(jiān)管制約機(jī)制為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、推動產(chǎn)業(yè)升級提供了動力和保障。一方面，水利工程PPP項目本身涉及工程建設(shè)、設(shè)備制造、運(yùn)營管理等多個重要領(lǐng)域，能夠帶來更多的投資、技術(shù)和就業(yè)機(jī)會，推動水利工程建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的升級發(fā)展；另一方面，水利工程PPP項目引入的創(chuàng)新性管理元素和先進(jìn)的管理理念，有利于推進(jìn)工程建設(shè)項目管理模式的迭代更新，推動水利工程建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展，從而推動地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，提高廣大人民群眾的幸福感和獲得感，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的共贏。

三、水利工程 PPP 項目全生命周期財務(wù)風(fēng)險識別

（一）投資估算風(fēng)險

投資估算是PPP項目實施的前置環(huán)節(jié)，是規(guī)劃期最重要的工作之一，其中投資風(fēng)險估算是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從水利工程PPP項目工作實際看，財務(wù)風(fēng)險集中在對項目規(guī)模、投建成本、運(yùn)營費(fèi)用及收益預(yù)期的估算上。從PPP項目的規(guī)模估算風(fēng)險看，風(fēng)險主要集中在項目需求的預(yù)測和評估上，如果PPP項目規(guī)模估算超過實際，容易導(dǎo)致資金、資源的浪費(fèi)；反之，如果規(guī)模估算小于實際，可能擬投入的資金和資源不能滿足工程建設(shè)實際要求，影響PPP項目的正常投建。從PPP項目的投建成本風(fēng)險看，涉及工程施工材料、機(jī)械設(shè)備投入、人工工時和人工定額等方面的成本預(yù)測，這些成本項目受設(shè)備、材料市場價格波動、技術(shù)方案變更和工程施工條件變化等因素的影響，如果估算出現(xiàn)較大差異，有可能導(dǎo)致投資超出預(yù)算，增加項目財務(wù)風(fēng)險。從PPP項目的運(yùn)營費(fèi)用風(fēng)險看，涉及設(shè)備使用壽命期內(nèi)的維修與維護(hù)、工作效率、管理費(fèi)用成本測算等，如果運(yùn)營費(fèi)用估算不夠準(zhǔn)確，可能導(dǎo)致PPP項目在運(yùn)營期出現(xiàn)資金短缺或收益不足的情況。從PPP項目的收益預(yù)期估算看，受宏觀經(jīng)濟(jì)政策、市場供需、競爭狀態(tài)等多種因素影響，如果估算超過預(yù)期，可能導(dǎo)致項目實際收益無法達(dá)到預(yù)期，進(jìn)而影響PPP項目的整體投資回報。

（二）資金籌措風(fēng)險

水利工程PPP項目的資金籌措風(fēng)險主要表現(xiàn)在兩個方面，一是資金來源是否穩(wěn)定，二是資金成本是否可控。其中，資金來源的穩(wěn)定具體包括資金來源的確定性和資金下達(dá)的及時性；資金成本的可控具體包括資金的利率可控和使用期限可控。水利工程PPP項目通常需要投入大量的資金，鑒于政府和社會資本方的合作運(yùn)營模式，PPP項目的投建除了少部分由政府出資外，大部分資金需要社會資本方承擔(dān)。從資金來源上看，政府出資來源于財政預(yù)算，預(yù)算額度又取決于政府財政收入狀況；社會資本方出資多源于銀行信貸，信貸額度取決于金融市場環(huán)境和自身經(jīng)營實力，鑒于當(dāng)前地方財政承壓的實際情況和金融機(jī)構(gòu)信貸緊縮的現(xiàn)狀，PPP項目投建資金來源的穩(wěn)定性和及時性受到一定程度上的挑戰(zhàn)。資金成本的可控性受市場利率、信用評級、融資結(jié)構(gòu)、信用期限等多重因素綜合影響。在籌資金額確定的前提下，資金成本總額取決于利率和期限兩個變量因素，如遇市場利率上升或資金借貸主體信用評級下調(diào)，則推升融資成本。金融機(jī)構(gòu)調(diào)整授信期限、拉長或縮短資金借貸期限，都將會影響PPP項目整體的經(jīng)濟(jì)效益和財務(wù)可持續(xù)性。

（三）成本管控風(fēng)險

水利工程PPP項目的成本管控風(fēng)險主要表現(xiàn)為成本費(fèi)用是否超支。在水利工程PPP全生命周期中，成本費(fèi)用超支的原因可能是前期成本估算不夠準(zhǔn)確，也可能是建設(shè)期成本管控不夠規(guī)范而導(dǎo)致。在PPP項目投資估算階段，如果缺乏足夠的建設(shè)經(jīng)驗、專業(yè)知識，對項目實際需求和成本把控不準(zhǔn)，可能導(dǎo)致預(yù)算與實際成本相差較大，造成資金浪費(fèi)或者影響項目進(jìn)程。對PPP模式運(yùn)作的投建項目，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)對項目預(yù)算進(jìn)行審查，并規(guī)定原則上對成本超支部分不予補(bǔ)償，降低了成本兜底的可能性。在PPP項目建設(shè)期，施工過程的管理不善是造成成本費(fèi)用超支的主要原因，包括施工質(zhì)量不合格、建設(shè)方案變更、管理人員能力不足、施工材料和人工價格上漲、工程設(shè)備不合格等，還包括征地拆遷受阻造成的工期延長、突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的工程停滯等情況。這些都會額外增加水利工程PPP項目的成本費(fèi)用，從而影響項目施工進(jìn)度。

（四）收益分配風(fēng)險

水利工程PPP項目具有公益性強(qiáng)的特點，其主要收入來源是公共消費(fèi)收入和政府財政補(bǔ)助，一般是以特許經(jīng)營的模式實施，對于社會資本方可能會存在收益分配風(fēng)險，這個風(fēng)險是由水利工程PPP項目公司各合作方對預(yù)期收益的評估不足、合同條款收益分配約定不明確或合同條款執(zhí)行不力、市場變化等多重因素造成的。一方面，水利工程PPP項目各投資主體對項目的投入、貢獻(xiàn)和承擔(dān)的風(fēng)險不同，對收益的預(yù)期也是有差異的，如果沒有在合同中明確收益分配比例和收益分配方式，或者在項目實施過程中沒有根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，可能引發(fā)收益分配糾紛；另一方面，水利工程PPP項目合同是各投資主體權(quán)益保障和收益分配的重要依據(jù)，如果合同條款存在不明確的情況，或者存在合同執(zhí)行不力的情況，都會引發(fā)收益分配風(fēng)險；再一方面，由于水利工程PPP項目的收益同時會受到市場需求、價格波動、市場競爭等多種因素的綜合影響，如果PPP項目無法適應(yīng)市場變化、及時調(diào)整經(jīng)營策略，也可能導(dǎo)致收益下降或無法實現(xiàn)預(yù)期收益目標(biāo)的風(fēng)險。

四、水利工程 PPP 項目財務(wù)風(fēng)險防范策略

（一）審慎開展PPP項目投資估算，科學(xué)降低投資風(fēng)險

水利工程PPP項目具有建設(shè)周期長、投資規(guī)模大的特點，投資主體在項目實施前要做好投資估算。在項目規(guī)劃期，審慎開展投資估算，科學(xué)降低投資風(fēng)險。在具體的實施環(huán)節(jié)，一是對水利工程建設(shè)項目進(jìn)行充分的市場調(diào)研，分析PPP項目模式投建的現(xiàn)實需求，確保項目建設(shè)的科學(xué)性和合理性V59QziQZ20pCDPMUfFpAQw==，根據(jù)項目應(yīng)用場景合理預(yù)估投建規(guī)模；二是優(yōu)化項目建設(shè)的技術(shù)方案，科學(xué)組織施工，充分考慮影響材料價格、設(shè)備運(yùn)行、人工成本及工時的市場因素和環(huán)境因素，積極壓縮隱性成本，控制好項目整體開支；三是加強(qiáng)運(yùn)營管理和項目實施過程中的成本控制，擴(kuò)大材料、設(shè)備的招標(biāo)采購尋源半徑，降低采購成本，把控好時間節(jié)點和用工規(guī)模，合理降低運(yùn)營成本；四是盯緊市場變化和政策調(diào)整，精準(zhǔn)把控市場形勢，認(rèn)清市場競爭狀態(tài)，及時做好政策、環(huán)境變化的應(yīng)對方案，制定合理的收益預(yù)期和風(fēng)險控制策略，確保水利工程PPP項目的順利實施和可持續(xù)發(fā)展。

（二）合理制定融資計劃方案，精準(zhǔn)把控資金籌措風(fēng)險

在水利工程PPP項目建設(shè)中，作為投資主體的項目公司，要充分掌握當(dāng)?shù)刎斦顩r、金融市場環(huán)境和金融政策，制定科學(xué)合理的融資方案和投資計劃。政府財政支出額度與財政收入相適配，進(jìn)而降低政府財政資金籌措的風(fēng)險。社會資本方在貸款時，要充分考慮其自身的信用狀況、經(jīng)營可持續(xù)性，避免因資金抽貸造成的流動性風(fēng)險，為項目提供長期穩(wěn)定的資金來源。對籌集到的資金，通過建章立制的方式構(gòu)建資金管理制度和風(fēng)險控制機(jī)制，確保項目投建資金的安全性。項目公司應(yīng)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，穩(wěn)定PPP項目資金授信期限，為社會資本方爭取更優(yōu)惠的融資條件和更靈活的融資方式；根據(jù)項目建設(shè)進(jìn)度制定合理的融資期限，確保PPP項目嚴(yán)格按照時間節(jié)點進(jìn)行資金分配；制定社會資本方與政府方利率風(fēng)險共擔(dān)的融資策略，如果利率變化超過一定幅度，嚴(yán)重影響項目收入，政府方對超預(yù)期利率變化引發(fā)的資金成本支出給予一定的補(bǔ)償，多措并舉降低融資成本。

（三）建立健全成本管控體系，推動目標(biāo)措施落地見效

建立健全水利工程PPP項目的成本管控體系，明確成本管控的最終目標(biāo)和具體措施，確保各項成本能夠得到有效的管理和控制。一是進(jìn)行充分的市場調(diào)研，制定科學(xué)合理的項目規(guī)劃方案，從源頭上降低成本費(fèi)用超支的可能性；二是切實加強(qiáng)對水利工程PPP項目合同的監(jiān)管，確保合同條款明確、完整、合法，各方嚴(yán)格按照合同的約定履行義務(wù)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)、違約行為及時予以制止，謹(jǐn)防因合同履約不當(dāng)造成的成本費(fèi)用超支；三是開展針對項目管理人員的專項培訓(xùn)，提高成本管控意識和成本管控能力，優(yōu)化采購流程，提高施工效率，引入成本效益分析，確保項目成本能夠得到有效的管理和控制；四是完善水利工程PPP項目管理制度和流程，加強(qiáng)對PPP項目進(jìn)度、質(zhì)量、成本等方面的管理和控制，確保項目按照預(yù)定的目標(biāo)和計劃穩(wěn)步推進(jìn)；五是加強(qiáng)水利工程PPP項目的成本監(jiān)督和審計，對PPP項目成本進(jìn)行定期或不定期檢查，針對可能出現(xiàn)的成本費(fèi)用超支風(fēng)險，及時建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，制定相應(yīng)的應(yīng)對措施和應(yīng)急預(yù)案，以便在風(fēng)險發(fā)生時能迅速、有效地應(yīng)對和處理，全方位加強(qiáng)成本管控，確保工程順利進(jìn)行。

（四）積極拓寬收入來源渠道，實施收益分配精細(xì)化管理

創(chuàng)新收益方式、拓寬收入來源渠道，是水利工程PPP項目增效增益的首要措施。政府部門不斷加大對水利工程PPP項目的支持力度，營造良好的市場環(huán)境，制定配套的優(yōu)惠政策，打破依靠政府財政補(bǔ)助的傳統(tǒng)收入方式；根據(jù)PPP項目屬性考慮，在與河道緊密關(guān)聯(lián)的濕地公園增設(shè)廣告牌增加廣告收入，在城區(qū)沿河水域平緩河段增設(shè)水上游玩項目，吸引游客旅游消費(fèi)等，積極拓寬收入渠道來源，提高項目運(yùn)營的收益水平。同時，水利工程PPP項目的各投資主體方積極建立高效的收益分配機(jī)制，堅持互利共贏的原則，通過定期會議、信息交流等方式，及時了解各方投資主體對收益分配的意見或建議；在綜合考慮市場變化、項目實際情況等因素的基礎(chǔ)上，制定相對靈活的收益分配方案，制定合理的收益分配的比例和方式，實施收益分配的精細(xì)化管理，確保收益分配的公平性和合理性。

責(zé)任編輯：姜洪云