“三權(quán)分置”盤活空心村宅基地資源實(shí)現(xiàn)路徑

摘要 自2018年中央一號(hào)文件正式提出宅基地“三權(quán)分置”制度，宅基地制度改革進(jìn)入了新階段，此階段的目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)槿趸Ｕ瞎δ芘c強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)功能。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，具備空心化特征的村莊是鄉(xiāng)村振興的難點(diǎn)，而土地資源是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的要素，利用存量宅基地資源同時(shí)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)是打破“空心村”土地困境的關(guān)鍵突破口?！叭龣?quán)分置”作為新時(shí)期的宅基地制度安排，應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)地同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，合理消化村莊閑置宅基地資源?；诖?，如何促進(jìn)“空心村”宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)從而助推盤活土地資源是當(dāng)前的重要問題，通過分析河南省南陽市11個(gè)行政村的閑置宅基地現(xiàn)狀，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞 宅基地；“三權(quán)分置”；“空心村”

中圖分類號(hào) F 321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2024）20-0241-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.20.057

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

The Implementation Path of Three Rights Separation and Revitalization of Hollow Village Homestead Resources

TIAN Yun-teng

（Henan University of Economics and Law， ZhrlFuVkxD6YNxIV0FFIwd0qYcGUYQzY5ZUcC36eoLaQs=engzhou，Henan 450046）

Abstract Since the No. 1 central document of the Central Committee of the Communist Party of China （CPC） formally put forward the system of “separation of three rights” for homestead in 2018， the reform of homestead system has entered a new stage. The goal of this stage is to weaken the security function and strengthen the property function. In the context of comprehensively promoting rural revitalization， villages with hollow characteristics are the difficulty of rural revitalization， and land resources are an indispensable element of rural industrial development. Utilizing existing homestead resources while endowing farmers with more property rights is the key breakthrough to break the land dilemma of “hollow villages”. As a new arrangement of the rural homestead system in the new era， the separation of three rights should be dynamically combined with the rural revitalization strategy， and the idle rural homestead resources should be reasonably digested. Based on this， how to promote the effective implementation of the “three rights separation” of “hollow village” homesteads and help promote the revitalization of land resources is an important issue at present. This article analyzes the current situation of idle homesteads in 11 administrative villages in Nanyang City， Henan Province， and proposes relevant policy recommendations.

Key words Homestead land;“Separation of powers”;“Hollow village”

人地關(guān)系在正式制度與非正式制度交織的鄉(xiāng)村治理中占重要地位，在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定中起重要作用。習(xí)近平總書記在2022年12月23—24日的中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村改革，必須繼續(xù)把住處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線［1］。農(nóng)村人地關(guān)系極其重要，其中宅基地問題不僅是政策焦點(diǎn)，更是農(nóng)村地區(qū)長治久安的潤滑劑，而從經(jīng)濟(jì)角度看，合理消化利用存量宅基地、擴(kuò)大集體建設(shè)用地更有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)。

中華人民共和國成立后，農(nóng)村宅基地的發(fā)展階段經(jīng)歷了宅基地農(nóng)民單一產(chǎn)權(quán)時(shí)期、宅基地“兩權(quán)分離”時(shí)期和宅基地“三權(quán)分置”時(shí)期的演進(jìn)［2］。宅基地制度演變與農(nóng)民的觀念息息相關(guān)，農(nóng)戶家庭世代繁衍積累下來的財(cái)產(chǎn)主要體現(xiàn)為“祖宅”“祖屋”和“田宅”［3］。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步改革深入，農(nóng)民對(duì)于宅基地產(chǎn)權(quán)特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬感更加強(qiáng)烈。然而，在農(nóng)村普遍空心化的背景下，農(nóng)民心中這一根深蒂固的觀念與現(xiàn)行宅基地制度依舊存在微妙的沖突。農(nóng)村空心化是由于農(nóng)村人口向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)引起人走屋空的現(xiàn)象，以及宅基地普遍建新不拆舊、新建住宅逐漸向外圍擴(kuò)展導(dǎo)致的一種“外擴(kuò)內(nèi)空”的不良演化過程［4］。具備空心化特征的農(nóng)村是鄉(xiāng)村振興中的難點(diǎn)，“空心村”閑置宅基地過多，如果不充分利用會(huì)造成大量土地閑置，而土地資源在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中起著重要作用，合理規(guī)劃“空心村”宅基地布局，利用存量宅基地資源同時(shí)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)是打破“空心村”土地困境的關(guān)鍵突破口。2018年，基于第一批宅基地改革試點(diǎn)中各地區(qū)的成效，中央一號(hào)文件首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”［5］。宅基地“三權(quán)分置”改革是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保障農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)平臺(tái)和必要抓手［6］?！叭龣?quán)分置”作為新時(shí)期的宅基地制度安排，應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)地同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，合理消化村莊閑置宅基地資源。鑒于此，如何因時(shí)因地制宜推進(jìn)“三權(quán)分置”從而助推盤活“空心村”土地資源是擺在當(dāng)下的重要議題。

1 空心村宅基地基本現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)困境

1.1 基本現(xiàn)狀：閑置成為常態(tài)

該研究選取南陽市鎮(zhèn)平縣楊營鎮(zhèn)下屬11個(gè)行政村的調(diào)查數(shù)據(jù)，由筆者走訪調(diào)查所得，見表1。所選11個(gè)行政村共性問題是村莊宅基地大量閑置，其中閑置宅基地?cái)?shù)量主要取決于所選行政村戶口基數(shù)。

楊營鎮(zhèn)僅僅是全國農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀的縮影，根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，全國現(xiàn)有農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量大概為25 972萬處，2019年，王良健等專家通過統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行研究，得出農(nóng)村宅基地的空心率為29%，按這個(gè)數(shù)據(jù)計(jì)算，全國有7 568萬處宅基地處于閑置狀態(tài)。這是一個(gè)極其龐大的數(shù)字，它不僅揭示了全國宅基地閑置過多的現(xiàn)象，而且預(yù)示著合理消化存量宅基地是鄉(xiāng)村振興下一步的重點(diǎn)工作。

這些處于閑置狀態(tài)的宅基地大致分為以下2類：

繼承性閑置。一是祖上傳下來的老宅基地，年輕人獨(dú)立一戶已經(jīng)有了宅基地，所以這種一般很少有人居住，多數(shù)處于閑置狀態(tài)。二是年輕人成家立業(yè)后，選擇另立門戶，重新在其他宅基地上建設(shè)房屋，原來的宅基地就處于閑置狀態(tài)。三是子女繼承宅基地后，外遷到其他地方，宅基地自然也閑置下來。

流動(dòng)性閑置。一是大量農(nóng)民工長期進(jìn)城打工，房屋長期處于閑置狀態(tài)，無人居住。二是部分農(nóng)民工在市民化的浪潮下，在城市購置房產(chǎn)進(jìn)城定居，農(nóng)村房屋就成為閑置狀態(tài)，這類情況存在很大部分的危房甚至坍塌住房，不僅造成資源閑置而且影響村容村貌。三是農(nóng)民自身買賣宅基地產(chǎn)生閑置，雖說宅基地不能買賣，但農(nóng)民通過村落內(nèi)部交易，就產(chǎn)生了閑置宅基地。

1.2 盤活“空心村”閑置宅基地的迫切需求

1.2.1 城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。

近年來，隨著城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略進(jìn)一步深入，大量資源的涌入帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求不斷增加，而宅基地制度的滯后性與不適應(yīng)性越發(fā)明顯。宅基地制度安排導(dǎo)致農(nóng)民僅有宅基地使用權(quán)而缺乏完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，由于各項(xiàng)異質(zhì)性因素，農(nóng)民退出意愿并不強(qiáng)烈。因此，農(nóng)村出現(xiàn)了大量人走地不動(dòng)、建新不拆舊的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地緊缺，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展。

1.2.2 拓展“三權(quán)分置”內(nèi)涵，重構(gòu)鄉(xiāng)村人地關(guān)系。

土地作為重要的經(jīng)濟(jì)要素，是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)。長期以來，為實(shí)現(xiàn)快速工業(yè)化和城市化，中國通過行政力量擠壓農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人地關(guān)系失衡。其中宅基地表現(xiàn)最為明顯，在“農(nóng)二代”生產(chǎn)生活方式變化引領(lǐng)所引起的鄉(xiāng)村分化背景下，宅基地制度改革成為解決鄉(xiāng)村廢棄閑置、無序擴(kuò)張亂象，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和從事非農(nóng)工作權(quán)利以及擴(kuò)大外部資本流入和外來人員準(zhǔn)入的核心制度安排。從宅基地改革試點(diǎn)來看，大部分試點(diǎn)地區(qū)主要通過宅基地復(fù)墾，以節(jié)余指標(biāo)、地票、集地券等方式有償交易，允許農(nóng)民自愿退出宅基地。浙江義烏率先開展了宅基地“三權(quán)分置”探索，河南長垣通過“按人確認(rèn)、按戶行使”的方式行使資格權(quán)，一系列改革措施無不是朝著顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)、尋求宅基地有效治理的方向。

2020年9月，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)。在2021年2月國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀也曾介紹，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的核心是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式［16］。從試點(diǎn)地區(qū)來看，首先是在確保農(nóng)民利益不受損的前提下，積極開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作；其次是鼓勵(lì)農(nóng)民通過自營、出租、入股、合作等一系列方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；最后是進(jìn)而整合土地資源，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、電子商務(wù)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。深入發(fā)掘鄉(xiāng)村生態(tài)涵養(yǎng)、休閑體驗(yàn)、文化傳承等功能，實(shí)施鄉(xiāng)村休閑旅游精品工程，推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。進(jìn)一步有效拓展“三權(quán)分置”內(nèi)涵，重構(gòu)鄉(xiāng)村人地關(guān)系，推進(jìn)鄉(xiāng)村人、地、業(yè)等要素的和諧有機(jī)統(tǒng)一。

1.3 盤活“IWpzmJS6WTYBOrT8fqaJHQ==空心村”閑置宅基地的現(xiàn)實(shí)困境

1.3.1 公平與效率難以兼顧。

眾所周知，宅基地制度唯一不變的是它的社會(huì)保障功能。全國農(nóng)民人口基數(shù)大，缺乏抗風(fēng)險(xiǎn)能力的農(nóng)民更不在少數(shù)，宅基地制度仍需要保留福利保障功能［7］。同時(shí)，在農(nóng)民群體中，迫切需要宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)以獲得財(cái)產(chǎn)性收入的也占很大一部分。這部分人分為3類情況：第一類是已有宅基地但又獲得繼承宅基地的村民，這類村民名下有2處甚至更多的宅基地；第二類是進(jìn)城落戶或喬遷他處的村民，位于村莊的宅基地對(duì)于他們來說實(shí)屬雞肋，這類情況出租或是售賣的意愿較強(qiáng)；第三類是進(jìn)城務(wù)工但未落戶在城市的村民，這類村民對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)性收入的意愿相對(duì)于第二類較弱。綜合看來，保證村民“戶有所居”的公平與增加宅基地財(cái)產(chǎn)性收入的效率產(chǎn)生了沖突，因此，做到既維護(hù)公平又兼顧效率是盤活宅基地資源的重點(diǎn)。

1.3.2 產(chǎn)權(quán)與管制之間的矛盾。

國家近幾年為保證農(nóng)民居住權(quán)益，同時(shí)達(dá)到耕地保護(hù)的目標(biāo)，不斷強(qiáng)化管制，其主要措施有面積限制，一戶一宅；嚴(yán)控管控，集中建房；嚴(yán)格審批，上收權(quán)限。國家審視宅基地更多是政治屬性，保護(hù)耕地安全與農(nóng)民居住權(quán)益，而農(nóng)民更多是經(jīng)濟(jì)屬性，視宅基地為私產(chǎn)，以謀求其財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這就導(dǎo)致強(qiáng)化管制的國家與謀求顯現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民之間沖突加大，宅基地的鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)幾近喪失［11］。但這種以政策手段強(qiáng)壓市場調(diào)控的方式并不長久，市場在資源配置中起決定性作用，一旦沖破張力，可能會(huì)出現(xiàn)宅基地低價(jià)轉(zhuǎn)讓等管制無效的局面。因此，必須重新審視管制強(qiáng)化與產(chǎn)權(quán)弱化之間的矛盾，在保證戶有所居的前提下適度放活使用權(quán)，有效釋放村莊存量用地，合理利用村莊土地資源，重新完成土地要素配置，使宅基地與鄉(xiāng)村振興相關(guān)要素有機(jī)結(jié)合，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

1.3.3 文化傳承的依賴造成盤活宅基地難度較大。

依賴于中國不中斷文明清晰的歷史脈絡(luò)，中國人的鄉(xiāng)土情結(jié)在世界上獨(dú)樹一幟。落葉歸根的理念深深烙印在中國人心里的同時(shí)也對(duì)現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展有著深遠(yuǎn)影響，很多農(nóng)民認(rèn)為宅基地是落葉歸根的“根”，認(rèn)為宅基地及房屋是祖上留下的財(cái)產(chǎn)，承載著家庭傳承的意義，即使房屋坍塌或成為空地也不會(huì)輕易放棄。很大部分進(jìn)城務(wù)工或是落戶的農(nóng)民，把宅基地視為將來養(yǎng)老的需要，寧愿閑置也不愿接受有償退出或置換。而且有不少農(nóng)民習(xí)慣于農(nóng)村隨心所欲的生活，認(rèn)為農(nóng)村的田間地頭比城市的便捷服務(wù)重要得多，由此鄉(xiāng)土文化與城市化的趨勢產(chǎn)生了沖突。

2 “三權(quán)分置”盤活宅基地資源的實(shí)現(xiàn)路徑

2.1 引入市場機(jī)制，適度放活宅基地使用權(quán)

2023年中央一號(hào)文件指出，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓［17］。由此看來，“三權(quán)分置”盤活“空心村”土地資源的實(shí)現(xiàn)路徑重要突破口是放活使用權(quán)，放活使用權(quán)不僅在于顯現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且要同時(shí)給予相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)［8］。為保證農(nóng)民的居住權(quán)益，農(nóng)村集體成員滿足條件無償獲得宅基地的方式具有一定的合理性，但無償性首先導(dǎo)致了宅基地布局利用不合理而且造成了大量的閑置浪費(fèi)，同時(shí)衍生出的封閉性阻礙了宅基地成為市場配置要素，所以宅基地社會(huì)保障功能強(qiáng)、財(cái)產(chǎn)功能弱、市場化程度差必須重新審視。從宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展方向來看，應(yīng)該在落實(shí)成員一戶一宅的前提條件下，嘗試改革宅基地的無償分配和取得制度。采取地票等一系列方式分割宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，采取市場調(diào)節(jié)方式，充分發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增加農(nóng)民收入［9］?；诖耍叭龣?quán)分置”政策改革下，適度放活宅基地使用權(quán)的核心自然就在于如何促進(jìn)和保障宅基地在市場中公平、順暢、合理流轉(zhuǎn)，最大限度發(fā)揮宅基地的使用價(jià)值，以充分實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能［10］。

2.2 賦予地方更多土地治權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)人主體產(chǎn)權(quán)

2015年宅基地改革首批試點(diǎn)城市中，取得改革授權(quán)的3個(gè)城市，浙江義烏、四川瀘縣和江西余江在宅基地制度試點(diǎn)中均選擇了強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)權(quán)，顯現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，同時(shí)尋求有效治理的方向［11］。盡管3個(gè)試點(diǎn)城市宅基地改革面向均具有異質(zhì)性，但總體來說取得土地治權(quán)的浙江義烏、四川瀘縣和江西余江在探索宅基地有償使用、自愿退出、宅基地入市交易和轉(zhuǎn)讓以及賦予宅基地使用權(quán)和農(nóng)房擔(dān)保、抵押權(quán)能等方面的成績值得借鑒，浙江義烏、四川瀘縣和江西余江的成功恰恰表明了中央政府賦予地方更多土地治權(quán)的決策是極其正確的，地方政府因時(shí)因地制宜強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)人主體產(chǎn)權(quán)的方向也是正確的。明確宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)屬性內(nèi)容，完善宅基地和農(nóng)房的用益物權(quán)權(quán)益，有效治理宅基地?zé)o償使用困境，重塑鄉(xiāng)村系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，探索宅基地有償使用機(jī)制，改革宅基地成員權(quán)和封閉性，從而有效化解宅基地強(qiáng)管制與弱產(chǎn)權(quán)之間的沖突，實(shí)現(xiàn)宅基地有效治理。

2.3 依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理規(guī)劃利用閑置宅基地資源

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是除國家以外對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的唯一的組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是參與鄉(xiāng)村治理的重要主體，在保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)能完整、歸屬清晰、流轉(zhuǎn)順暢等方面起著重要作用。依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，合理規(guī)劃利用閑置宅基地資源，既要體現(xiàn)公有制集體組織優(yōu)越性，又要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民個(gè)體積極性，形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。一是有效管控宅基地取得和住房保障，實(shí)施村莊更新和宅基地村集體統(tǒng)一組織有償調(diào)劑。二是根據(jù)本村因地制宜，適時(shí)有償收回閑置宅基地，擴(kuò)大村集體建設(shè)用地資源，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。三是堅(jiān)持規(guī)劃先行，首先嚴(yán)格審批建房權(quán)限，杜絕占用耕地或是農(nóng)村集體建設(shè)用地建房現(xiàn)象發(fā)生，合理規(guī)劃本村住宅區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民建房“建新拆舊”，改善村容村貌，從而達(dá)到有效去空心化。四是以宅基地改革促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地有效布局，實(shí)現(xiàn)要素組合的最優(yōu)化。首先通過制度設(shè)計(jì)有效清退宅基地廢棄閑置現(xiàn)象，解決村莊無序擴(kuò)張亂象，擴(kuò)大農(nóng)村建設(shè)用地；其次顯現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利提高農(nóng)民收入，保障農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)權(quán)利；最后是開放外部資本以及企業(yè)家鄉(xiāng)村準(zhǔn)入的核心制度安排，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)?？傮w來說，宅基地制度改革在一線的實(shí)踐過程中，必須堅(jiān)持以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公有制為主體，放活市場調(diào)節(jié)，逐漸開放村莊的封閉性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人、地、業(yè)、村與城市之間的雙向要素流動(dòng)，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3 政策啟示與小結(jié)

人地關(guān)系在正式制度與非正式制度交織的鄉(xiāng)村治理中占重要地位，在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定中起重要作用?！叭龣?quán)分置”的突破口源于宅基地制度頂層設(shè)計(jì)中政治因素的無償性、成員性、封閉性，同時(shí)無償性與封閉性也限制了經(jīng)濟(jì)因素的發(fā)揮，失去了市場的自我調(diào)節(jié)功能。在幾輪宅基地改革試點(diǎn)里，獲得宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)的地區(qū)，其宅基地制度改革與設(shè)計(jì)明顯朝向?qū)で笥行е卫砼c明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方向，這是多方行為主體（政府、集體、農(nóng)戶等）互動(dòng)和共同邏輯演化的結(jié)果。同時(shí)這個(gè)結(jié)果昭示了宅基地制度改革可能的方向，即國家在實(shí)效管制的前提下有序強(qiáng)化宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)屬性內(nèi)容，完善宅基地和農(nóng)房的用益物權(quán)權(quán)益，破除宅基地?zé)o償使用困境，探索宅基地有償使用機(jī)制，暢通城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展要素。

2016年4月，習(xí)近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上明確要求：“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。［18］”總書記多次強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村宅基地制度改革要堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這3條底線［19］，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。宅基地“三權(quán)分置”是鄉(xiāng)村振興的重要制度性供給，普遍將宅基地“三權(quán)分置”改革視為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，值得注意的是，在宅基地制度改革過程中，必須守住3條底線的原則，把握好“收”與“放”的辯證關(guān)系，處理好

土地的政治與經(jīng)濟(jì)屬性的邏輯關(guān)系。在這些前提下，逐步開放宅基地使用權(quán)，不斷擴(kuò)大集體建設(shè)用地空間，回應(yīng)人口和資本下鄉(xiāng)所引起的用地需求，加快要素流動(dòng)，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，有效促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。

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