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    加強大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持與養(yǎng)老保障

    2024-11-03 00:00:00楊燕綏
    人民論壇 2024年19期

    【關(guān)鍵詞】大齡農(nóng)民工 就業(yè) 養(yǎng)老 城鎮(zhèn)化 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

    大齡農(nóng)民工的發(fā)展趨勢

    黨的二十大報告強調(diào):“就業(yè)是最基本的民生。強化就業(yè)優(yōu)先政策,健全就業(yè)促進機制,促進高質(zhì)量充分就業(yè)。健全就業(yè)公共服務(wù)體系,完善重點群體就業(yè)支持體系,加強困難群體就業(yè)兜底幫扶。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策體系,破除妨礙勞動力、人才流動的體制和政策弊端,消除影響平等就業(yè)的不合理限制和就業(yè)歧視,使人人都有通過勤奮勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會?!备母镩_放40多年來,隨著我國經(jīng)濟體制改革的持續(xù)推進,沿海地區(qū)改革開放、引進外資、市場化機制深化完善,沿海開放城市對低價勞動力的需求吸引了大批農(nóng)村剩余勞動力流向沿海大中城市。農(nóng)民工廣泛分布在國民經(jīng)濟的各個行業(yè),為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)作出了重大貢獻。

    農(nóng)民工通常是指擁有農(nóng)村戶籍的主要在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)的人員,包括大中專院校畢業(yè)后戶口在農(nóng)村而在城市工作的人員。農(nóng)民工就業(yè)主要包括兩種情況,一部分是指在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力,另一部分是指外出進入城鎮(zhèn)從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力。根據(jù)國家統(tǒng)計局的界定,50歲以上農(nóng)民工為大齡農(nóng)民工。綜上所述,大齡農(nóng)民工是指擁有農(nóng)村戶籍、可能擁有土地或不擁有土地且年齡在50歲以上的人口,是工作在生產(chǎn)第一線、具有工匠精神的群體。

    當前,我國農(nóng)民工就業(yè)情況發(fā)生了明顯變化。從就業(yè)區(qū)域來看,繼續(xù)向中西部地區(qū)回流。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù),2023年在東部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工比2022年減少170萬人,而中部和西部地區(qū)則分別增加了211萬人和116G8zduryRW2f92vSfvwTujg==萬人。從就業(yè)地域來看,農(nóng)民工就地就近就業(yè)增多。2023年,在外出農(nóng)民工中,省內(nèi)流動10907萬人,跨省流動6751萬人,這是近年來跨省流動農(nóng)民工人數(shù)首次低于7000萬人,越來越多的農(nóng)民工選擇在省域縣域范圍內(nèi)就地就近就業(yè)。從就業(yè)領(lǐng)域來看,在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工比重繼續(xù)提高,2023年達到53.8%,比2022年提高2.1個百分點。此外,農(nóng)民工老齡化特征更趨明顯,大齡農(nóng)民工群體龐大。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù),2023年我國農(nóng)民工平均年齡為43.1歲,比2022年提高0.8歲。其中,50歲以上占30.6%,比2022年提高了1.4個百分點,比2012年則提高了15.5個百分點。

    深圳樣本:構(gòu)建完善農(nóng)民工公共服務(wù)政策及服務(wù)體系的探索

    2020年是深圳特區(qū)建立40周年,其生產(chǎn)總值達27670.24億元,按照1350萬左右的常住人口計算,人均GDP突破3萬美元,接近發(fā)達國家平均水平。深圳用高速度和高質(zhì)量的發(fā)展,向世界證明了經(jīng)濟特區(qū)的強勁動力。其中,“村民股東確權(quán)”和“社區(qū)居民自治”的發(fā)展理念和社會治理舉措,對實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)工”和居民收入穩(wěn)步增加等起到了重要作用。

    1994年,深圳市出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》(以下簡稱《條例》)?!稐l例》適用于深圳市由社區(qū)集體經(jīng)濟組織改組的股份合作公司設(shè)立、運營以及對其監(jiān)督管理的活動。社區(qū)集體經(jīng)濟組織是指以行政村或者村民小組(自然村)為基礎(chǔ)組成的合作經(jīng)濟組織。該類公司以行政村和村民小組的村民為股東,以折股和募集結(jié)合的方式設(shè)立,其募股對象僅限于本村村民和公司員工??傊?,就是通過將村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為股份合作公司的方式鼓勵村民就地經(jīng)營。以福田區(qū)為例,先后取消了15個村的行政建制,將原村屬集體經(jīng)濟改造為上步、皇崗等15家股份合作公司,原村民成了公司的股東,原村委的主要社會職能由新設(shè)置的居委會承擔。經(jīng)營方式由以坐收地租廠租的單一經(jīng)營模式為主轉(zhuǎn)向以第三產(chǎn)業(yè)為主的多樣化經(jīng)營模式,從房地產(chǎn)開發(fā)到物業(yè)管理,并涉足工業(yè)、商貿(mào)、金融、旅游、運輸、醫(yī)護養(yǎng)老等行業(yè)。2019年,福田實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4546.50億元。

    2019年《條例》修訂出臺,主要措施如下:第一,規(guī)范了市人民政府股份合作公司監(jiān)督管理部門的職責,公司領(lǐng)導班子成員人選確定須經(jīng)社區(qū)黨委研究同意,公司土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)和其他大額資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押、質(zhì)押等重大事項提交股東大會決策前應(yīng)當經(jīng)社區(qū)黨委研究審議;情況特別復(fù)雜的由社區(qū)黨委研究提出意見后提交公司所在地的中國共產(chǎn)黨街道工作委員會研究審議。第二,完善公司法人治理結(jié)構(gòu)、推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級,引進高水平創(chuàng)新團隊、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高端產(chǎn)業(yè),推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,提升發(fā)展質(zhì)量。第三,采取募集新股、股權(quán)置換等股權(quán)改革方式引進戰(zhàn)略投資者,投資設(shè)立、參股有限責任公司或者股份有限公司。以上措施進一步規(guī)范了社區(qū)集體經(jīng)濟組織改組為股份合作公司的工作和程序,完善了股份合作公司的運營和管理體系,為積極建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點奠定了堅實基礎(chǔ)。

    此外,深圳市構(gòu)建了農(nóng)民工及其各類打工者的公共服務(wù)政策和服務(wù)體系。包括:“來了,就是深圳人”,外來務(wù)工人員符合條件者均可參加基本醫(yī)療保險,并被納入保障房體系,其子女可享受義務(wù)教育等。目前,深圳市通過推進社區(qū)黨建與社區(qū)治理融合發(fā)展、完善城市綜合治理體系,推動基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展。

    綜上所述,深圳市通過確立股份合作公司的法律地位,促進特區(qū)集體所有制經(jīng)濟發(fā)展,支持農(nóng)民漁民就地經(jīng)營和逐步轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)了從村民合作股、集體股、募集股到現(xiàn)代公司法人治理的轉(zhuǎn)變。深圳市走出了一條具有中國特色的、共建共享共贏的基層治理和社會治理道路,為全國各地城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了樣本。

    大齡農(nóng)民工的選擇與服務(wù)

    改革開放以來,我國農(nóng)民工經(jīng)歷了從“城市過客”到“新市民”的歷史性變遷。多年來,我國常住人口城鎮(zhèn)化率以年均1個百分點左右的速度穩(wěn)定增長,每增長1個百分點就意味著有1000多萬人口進入城鎮(zhèn)。同時,我國目前仍有1.7億進城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶,有序推進這部分人群市民化將是我國新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。

    進城與返鄉(xiāng)的選擇與服務(wù)。黨的二十大報告強調(diào):“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。我國十四億多人口整體邁進現(xiàn)代化社會,規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達國家人口的總和,艱巨性和復(fù)雜性前所未有,發(fā)展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。我們始終從國情出發(fā)想問題、作決策、辦事情,既不好高騖遠,也不因循守舊,保持歷史耐心,堅持穩(wěn)中求進、循序漸進、持續(xù)推進?!睋?jù)統(tǒng)計,截至2023年末,我國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%,比2022年末提高0.94個百分點,鄉(xiāng)村常住人口共計4.77億人。農(nóng)民工是我國改革開放的親歷者、見證者和奉獻者,我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型有利于其發(fā)展與生存。

    當前,我國加快形成新發(fā)展格局,將基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善,農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。絕大多數(shù)大齡農(nóng)民工不是一次性地退出城市勞動力市場并返回鄉(xiāng)村定居和養(yǎng)老,他們從被城市界定為“大齡”勞動力到最終失去可利用的勞動力,都可能在各種非正規(guī)工作之間以及城鄉(xiāng)之間不斷往返穿梭。因此,需要不斷優(yōu)化資源配置和完善公共服務(wù)體系。

    一是提高居民身份證管理服務(wù)功能,方便大齡農(nóng)民工更好實現(xiàn)個人選擇。有效識別居民常住地區(qū),實施人口管理,將管理寓于服務(wù)之中,逐漸消除城鄉(xiāng)差別,實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和一體化。2014年,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》,提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口。2016年全國31個省份均已出臺各自的戶改方案,且全部取消農(nóng)業(yè)戶口,標志著二元戶籍制度退出歷史舞臺。2017年6月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于制定和實施老年人照顧服務(wù)項目的意見》提出:“除極少數(shù)超大城市需按政策落戶外,80周歲及以上老年人可自愿隨子女遷移戶口,依法依規(guī)享受遷入地基本公共服務(wù)”,申請隨遷的以大齡農(nóng)民工為多數(shù)。2024年中央一號文件明確提出要“做好大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持”。未來,應(yīng)堅持以人民為中心的發(fā)展思想,逐漸完善與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、文化、社保、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)體系。比如,推動線上各項公共服務(wù)進入地方政務(wù)服務(wù)平臺,實行綜合柜員制,一窗進入、一站式辦理、一件事辦理;線下服務(wù)下沉進入城鄉(xiāng)社區(qū),服務(wù)到人、管理寓于服務(wù);對城鄉(xiāng)居民異地居住、異地工作、異地就醫(yī)等實行一站式管理。

    二是完善城鄉(xiāng)一體化社會保障制度,支持大齡農(nóng)民工作出個人選擇。2015年,我國開始實施合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險,建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2018年,我國整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。不可否認,目前我國大齡農(nóng)民工可以在縣市內(nèi)部城鄉(xiāng)之間自由流動,但在省市和省際之間的流動仍存在一些困難。隨著職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和全國聯(lián)網(wǎng),基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌、省級調(diào)劑和全國聯(lián)網(wǎng)的推進,居民社會保險基金統(tǒng)籌和經(jīng)辦體系也逐漸提高層級,將會更加方便大齡農(nóng)民工異地養(yǎng)老、就業(yè),有利于其進行有利的選擇與遷徙。

    就業(yè)與養(yǎng)老的選擇與服務(wù)。根據(jù)人力資源社會保障部公布的數(shù)據(jù),截至2023年底,我國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別為10.66億人、2.44億人、3.02億人,同比分別增加1336萬人、566萬人、1054萬人。其中,參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)為54522萬人。目前,我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量水平不斷提升,給予了大齡農(nóng)民工更多的選擇空間。2024年,民政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人社部、國家衛(wèi)生健康委等22個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導意見》,首次在全國層面專門對發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作了總體性、系統(tǒng)性部署,為實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村全面振興,加強農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)提供重要政策引導,為加快推進中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系成熟定型奠定堅實基礎(chǔ)。

    做好大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持與養(yǎng)老保障的實踐路徑

    給予大齡農(nóng)民工就業(yè)更多的扶持與幫助。目前,農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體,在代際轉(zhuǎn)換加速的情況下,針對大齡農(nóng)民工情況完善公共政策的著力點如下:一要尊重大齡農(nóng)民工就業(yè)需求和企業(yè)用工需要,在保證安全生產(chǎn)的前提下,為身體條件狀況良好、繼續(xù)工作意愿強烈的農(nóng)民工提供持續(xù)就業(yè)的機會和空間,加強零工市場規(guī)范化建設(shè)。長期以來,我國高度重視農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)問題,為促進農(nóng)民工的合理流動,同時解決其進城務(wù)工就業(yè)面臨的新問題,發(fā)布了一系列政策,包括《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》(2003年)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》(2005年)、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(2006年)、《保障農(nóng)民工工資支付條例》(2020年)、《關(guān)于進一步支持農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實施意見》(2022年)、《關(guān)于開展縣域農(nóng)民工市民化質(zhì)量提升行動的通知》(2023年)等。核心內(nèi)容如下:第一,取消不合理的限制。第二,解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題。第三,執(zhí)行國家關(guān)于安全生產(chǎn)的法律法規(guī),制定農(nóng)民工最低工資標準。第四,鼓勵提供培訓。比如,山東省臨沂市推出“一元公寓”,公寓內(nèi)的餐廳、浴室、宿舍、會議室、娛樂室等一應(yīng)俱全。當前針對農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)的變化,做好農(nóng)民工的就業(yè)工作,更需要發(fā)揮好農(nóng)民工就業(yè)集中的服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的重要作用,積極支持中小微企業(yè)發(fā)展。此外,統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,要發(fā)揮縣域就業(yè)“蓄水池”作用,發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動能力較強、就業(yè)容量較大的縣域富民產(chǎn)業(yè),培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),加快農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,把就業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)鏈增值收益更多留給農(nóng)民。三分政策、七分執(zhí)行。上述政策不僅需要與時俱進的完善,更需要強化執(zhí)行機制。

    二要加強對農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓,暢通技能人才職業(yè)發(fā)展通道,完善技能人才評價機制,使更多農(nóng)民工能夠成長為高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)工人,增加勞動就業(yè)年限?!?023年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示,2023年我國農(nóng)民工平均年齡43.1歲,比2022年提高0.8歲。其中,本地農(nóng)民工平均年齡46.6歲,外出農(nóng)民工平均年齡38.9歲。這表明,大齡農(nóng)民工務(wù)工意愿仍然較強,且更傾向于就地就近務(wù)工,新生代農(nóng)民工成為外出農(nóng)民工的主力。由此,可以制定分類培訓政策。第一,對于大齡農(nóng)民工而言,由于文化水平較低,原來較多從事體力勞動,而隨著年齡增長,其需要從事其他的工作。因此,應(yīng)緊抓發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟黃金期,可以借鑒國際經(jīng)驗,政府提供補貼和培訓,從照護家庭高齡人員和社區(qū)家政服務(wù)做起,特別是農(nóng)村家庭和社區(qū)可以引人醫(yī)養(yǎng)服務(wù)行業(yè),彌補青年人不足和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的缺口。第二,要加強創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)服務(wù)和金融扶助,支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)要素流動。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國,扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。

    提供支持大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老的公共服務(wù)。在城鎮(zhèn)化進程加快的背景下,保障農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù),成為亟待解決的課題。對此,應(yīng)增加農(nóng)村老年居民收入、提高基本養(yǎng)老保險收入、保障老年農(nóng)村居民的宅基地權(quán)益,由此增加他們的養(yǎng)老資產(chǎn)積累。在夯實和持續(xù)發(fā)展居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險政策的基礎(chǔ)上著重加強如下工作:第一,規(guī)范家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的土地管理,在土地出租和征用時區(qū)分代際權(quán)益,保護農(nóng)村居民的財產(chǎn)權(quán)益。第二,規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟分紅。第三,規(guī)范宅基地管理,探索宅基地置換養(yǎng)老服務(wù)的制度安排。第四,加快區(qū)域醫(yī)聯(lián)體建設(shè),特別是縣域緊密型醫(yī)共體建設(shè),構(gòu)建醫(yī)康養(yǎng)護一體化服務(wù)體系,實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與連續(xù)服務(wù)。以浙江省湖州市長興縣為例,基于緊密型醫(yī)共體和醫(yī)康養(yǎng)護一體化服務(wù)體系,農(nóng)村老年人的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)體系越來越好。從家庭醫(yī)生團隊首診到社區(qū)服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療中心,再到二級醫(yī)院、三級醫(yī)院、龍頭醫(yī)院,已經(jīng)形成六個層次的整合式醫(yī)護服務(wù),包括基本公共衛(wèi)生、常見病和慢性病診療服務(wù),還包括促進健康服務(wù),使得老齡居民的幸福指數(shù)越來越高,有助于大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老。第五,調(diào)動大齡農(nóng)民工的積極性,參與家鄉(xiāng)的居家養(yǎng)老、村鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),既可以增加個人收入,也可以改善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)能力。

    (作者為清華大學醫(yī)療管理學院教授)

    【參考文獻】

    ①習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》,2022年10月26日。

    ②楊燕綏、王蒲生:《基層治理創(chuàng)新應(yīng)以發(fā)展和改善民生為鮮明導向》,《國家治理》,2021年第7期。

    ③《國家統(tǒng)計局:2023年全國農(nóng)民工總量29753萬人,增長0.6%》,光明網(wǎng),2024年4月30日。

    ④《調(diào)查研究|專題:大齡農(nóng)民工的“下沉式”工作流動》,中國社會科學網(wǎng),2024年1月30日。

    ⑤《人社部:全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達10.66億人 工傷保險參保人數(shù)首次突破3億人》,央廣網(wǎng),2024年1月24日。

    ⑥《2023年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》,國家統(tǒng)計局網(wǎng)站,2024年5月1日。

    責編/孫渴 美編/楊玲玲

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