在更高層次上鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是中國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。這一制度是黨的農(nóng)村政策的基石，符合中國(guó)國(guó)情農(nóng)情實(shí)際，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷鞏固完善。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱“二十屆三中全會(huì)《決定》”），把“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”作為進(jìn)一步全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措，并從穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、深化承包地“三權(quán)”分置改革、完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等方面明確了改革目標(biāo)、任務(wù)和要求，是新時(shí)期在更高層次上鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的行動(dòng)指南。

一、把握鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵

農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是在長(zhǎng)期的制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索中逐步形成并不斷鞏固完善的?；诟鞯丶彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐探索，1983年，中央一號(hào)文件提出“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則”，認(rèn)為這種經(jīng)營(yíng)方式具有廣泛的適應(yīng)性。1986年，中央一號(hào)文件首次提出“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。1993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中，將以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度。1998年10月，《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)制度必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。1999年3月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”寫入修正的《中華人民共和國(guó)憲法》，由此確立了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的法律地位。2015年中央一號(hào)文件明確提出要“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，2016年中央一號(hào)文件又提出要“研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)”，2018年、2019年和2021年中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”。二十屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一要求。從“堅(jiān)持和完善”到“穩(wěn)定和完善”再到“鞏固和完善”，這種在表述上的變化，反映了人們對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的認(rèn)識(shí)在不斷深化。

堅(jiān)持鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，需要明確究竟要鞏固什么、完善什么。所謂“鞏固”，就是要堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并保持長(zhǎng)久不變，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，不斷鞏固和夯實(shí)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)。為此，需要有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)，深化承包地“三權(quán)”分置改革，既要落實(shí)集體所有權(quán)，又要穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，更要著力放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。所謂“完善”，就是要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，瞄準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，在總結(jié)各地豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜提高“統(tǒng)”的層次，探索多樣化統(tǒng)分結(jié)合的有效實(shí)現(xiàn)形式，充分賦予經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵和長(zhǎng)久的制度活力，在更高層次上進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。這就需要發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不斷完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，進(jìn)一步健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，加快發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)造適宜的經(jīng)濟(jì)條件。

應(yīng)該看到，近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的快速推進(jìn)，以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深化，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了一系列重大變化，需要適應(yīng)新形勢(shì)不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，并根據(jù)新情況賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵。第一，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的持續(xù)推進(jìn)，在保持農(nóng)戶承包權(quán)穩(wěn)定的前提下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步向新型經(jīng)營(yíng)主體集中，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平不斷提升，由此出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)形式多樣化的趨勢(shì)，形成了家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展格局。盡管這種趨勢(shì)和格局不會(huì)改變家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，但在新形勢(shì)下無(wú)疑需要賦予“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)”新的內(nèi)涵。很明顯，在新形勢(shì)下，把“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)”簡(jiǎn)單理解為以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，這是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。第二，隨著發(fā)展階段的變化，特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的不斷提升，改革開(kāi)放以來(lái)所形成的“分的充分、統(tǒng)的不夠”的傳統(tǒng)統(tǒng)分結(jié)合模式已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，成為制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要因素。正如習(xí)近平總書(shū)記2013年在參加第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議江蘇代表團(tuán)審議時(shí)所指出的，“當(dāng)時(shí)中央文件提出要建立統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包責(zé)任制，但實(shí)踐的結(jié)果是，‘分’的積極性充分體現(xiàn)了，但‘統(tǒng)’怎么適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，始終沒(méi)有得到很好的解決”。

經(jīng)過(guò)40多年的農(nóng)村改革實(shí)踐，目前傳統(tǒng)的集體經(jīng)營(yíng)為家庭生產(chǎn)所提供的服務(wù)已經(jīng)十分有限，僅局限在對(duì)村、村民小組所擁有的水庫(kù)、池塘、水渠、溝壩、田間道路、公共林地及草地等的管理上。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售等提供服務(wù)這種“統(tǒng)”的功能已經(jīng)主要由農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)以及社會(huì)化服務(wù)組織等承擔(dān)（魏后凱和崔紅志，2016），新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體以及新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展將賦予“統(tǒng)分結(jié)合”新的內(nèi)涵。面對(duì)新的形勢(shì)，在更高層次上鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，必須在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位的基礎(chǔ)上，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和各類新型主體“統(tǒng)”的功能和作用，不斷提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的層次、發(fā)展水平和質(zhì)量，以充分釋放和彰顯農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的優(yōu)勢(shì)。

二、因地制宜提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的層次

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷一個(gè)由低水平集體經(jīng)濟(jì)向高水平集體經(jīng)濟(jì)或者“由統(tǒng)到分”向“由分到統(tǒng)”轉(zhuǎn)變的過(guò)程。早在1990年，鄧小平就明確提出了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的“兩個(gè)飛躍”思想。他指出：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過(guò)程。”1992年，他重申了“兩個(gè)飛躍”思想，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)最終還是要實(shí)現(xiàn)集體化和集約化”。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的“第一個(gè)飛躍”早就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，而21世紀(jì)以來(lái)的農(nóng)村改革和發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)為實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)模化、高水平的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“第二個(gè)飛躍”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

當(dāng)前，隨著農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力水平的不斷提高，由低水平集體經(jīng)濟(jì)走向高水平集體經(jīng)濟(jì)的“第二個(gè)飛躍”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)到來(lái)。首先，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善、科技裝備水平的提升、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大以及社會(huì)化服務(wù)的推進(jìn)，為提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的層次和發(fā)展水平創(chuàng)造了有利條件，體制變革矛盾的主要方面“由統(tǒng)到分”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝煞值浇y(tǒng)”。2023年，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到63.2%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)73%，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)面積超過(guò)19.7億畝次。其次，傳統(tǒng)的以村組為界的“統(tǒng)”的模式已難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，迫切需要逐步提升集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的層次，在更大范圍內(nèi)整合農(nóng)村各類資源，提高資源利用效率和競(jìng)爭(zhēng)力。如果不包括土地等資源性資產(chǎn)，目前全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的90%左右是村級(jí)和村民小組級(jí)集體資產(chǎn)，“統(tǒng)”的層級(jí)較低，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較弱。很明顯，單個(gè)村莊的資源和發(fā)展空間有限，其發(fā)展要素和產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“碎片化”特征，難以有效、充分利用資源和獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。因此，“統(tǒng)”不能單純局限在村組層級(jí)，必須打破“村自為界、戶自為界”的傳統(tǒng)發(fā)展體制格局，適應(yīng)新形勢(shì)賦予“統(tǒng)”更加豐富的內(nèi)涵，因地制宜采取多種途徑提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的層次。最后，2024年6月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能、設(shè)立、合并、分離等及其從事經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)活動(dòng)做出了制度安排，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場(chǎng)主體。這為發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、提高集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的層次提供了法律保障。

發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提升集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的層次，是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)由低水平向高水平轉(zhuǎn)變的“第二個(gè)飛躍”的根本途徑。其關(guān)鍵是探索適應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的有效實(shí)現(xiàn)形式。各地因發(fā)展階段、自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)不同，其統(tǒng)分結(jié)合模式和“統(tǒng)”的層次也不盡相同。要從各地區(qū)實(shí)際出發(fā)，按照“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的原則，積極探索統(tǒng)分結(jié)合的多樣化模式和有效實(shí)現(xiàn)路徑，打造新形勢(shì)下家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的升級(jí)版。

在更高層次上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合，要不斷拓展“分”的內(nèi)涵。既要通過(guò)深化承包地“三權(quán)”分置改革，全面激發(fā)家庭承包經(jīng)營(yíng)的活力，又要適應(yīng)新形勢(shì)強(qiáng)化聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，把分散的廣大農(nóng)戶引入現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)展中，推動(dòng)由單一農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)向家庭承包基礎(chǔ)上的多元主體共營(yíng)轉(zhuǎn)變，為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，要大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，采取跨村聯(lián)營(yíng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、股份合作、村莊撤并等多種形式，因地制宜提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌層次，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織在資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、技術(shù)信息服務(wù)等方面“統(tǒng)”的功能，不斷增強(qiáng)其統(tǒng)籌發(fā)展能力，引導(dǎo)和支持各類新型主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)方面承擔(dān)更多“統(tǒng)”的功能，鼓勵(lì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)展全方位深度合作，積極探索多樣化統(tǒng)分結(jié)合模式下“統(tǒng)”的有效實(shí)現(xiàn)途徑。

實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)由低水平向高水平的“第二個(gè)飛躍”，還需要突破“村自為界、戶自為界”的發(fā)展體制局限，有效破解村莊分化問(wèn)題，多措并舉推進(jìn)村莊聯(lián)合發(fā)展。近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小，但村莊分化現(xiàn)象日益凸顯。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所開(kāi)展的第一期中國(guó)鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)，如果按調(diào)查戶計(jì)算各村的戶均年收入，在剔除無(wú)效和極端樣本后的304個(gè)行政村中，按戶均收入最高與最低的30個(gè)村計(jì)算，二者之比值達(dá)到10.8；按戶均收入最高與最低的10個(gè)村計(jì)算，二者之比值則達(dá)到24.9。村集體經(jīng)濟(jì)分化是村莊分化的基本表現(xiàn)形式。根據(jù)對(duì)北京市全域村莊2007—2017年數(shù)據(jù)的分析，村莊分化趨勢(shì)明顯且趨于層級(jí)固化，尤其是村莊間村集體凈資產(chǎn)與人均所得絕對(duì)差距在擴(kuò)大，村莊間景氣指數(shù)的相對(duì)差異也在擴(kuò)大（陳雪原等，2022）。村莊分化主要受區(qū)位條件、能人效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、組織體制等因素的綜合影響，但根本原因是“村自為界、戶自為界”的分割式發(fā)展體制格局仍未破除，集體建設(shè)用地、農(nóng)用地等資源要素難以實(shí)現(xiàn)集中優(yōu)化配置，造成大量資源錯(cuò)配現(xiàn)象，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。村莊分化凸顯，將對(duì)推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，造成農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部村域之間發(fā)展不平衡，由此將激發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，加大農(nóng)村基層治理的難度。為此，當(dāng)前亟須借鑒浙江等地的經(jīng)驗(yàn)，采取“飛地抱團(tuán)”、鄉(xiāng)村振興聯(lián)合體、組團(tuán)化發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)合社或聯(lián)營(yíng)公司、強(qiáng)村公司、黨建聯(lián)盟等多元模式，促進(jìn)村莊聯(lián)合發(fā)展和共同富裕。村莊聯(lián)合發(fā)展是提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的層次的重要途徑。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員）

（本文原載于《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2024年第9期）

[責(zé)任編輯：潘慧琳]