基于糧食安全與生態(tài)安全視角的陜西省耕地保護經(jīng)濟補償模式

摘要：以陜西省為研究對象，依據(jù)經(jīng)濟補償制度構建原則設計耕地保護經(jīng)濟補償模式，運用糧食安全與生態(tài)安全2種視角計算2022年陜西省各市（區(qū)）耕地盈虧量，在此基礎上將陜西省各區(qū)域劃分為盈余區(qū)（即補償區(qū)）、虧損區(qū)（即付款區(qū)）、平衡區(qū)。結果表明，從糧食耕地盈虧量來看，2022年陜西省糧食耕地總體上呈虧損狀態(tài)，全省糧食耕地虧損量為34.029×104 hm2；榆林市和渭南市的糧食耕地盈余情況較好，分別為11.250×104 hm2和0.758×104 hm2，西安市虧損最嚴重，為20.823×104 hm2。從耕地生態(tài)盈虧量來看，2022年陜西省總體呈虧損狀態(tài)，全省虧損為42.751×104 hm2，其中，榆林市和延安市呈盈余狀態(tài)，分別為33.314×104 hm2和12.706×104 hm2，西安市虧損最嚴重，為22.701×104 hm2。2022年陜西省耕地發(fā)展權理想值為612.585元/m2，補償標準理想值為12.993元/m2，補償標準實際值為3.734元/m2。耕地保護經(jīng)濟補償制度的實施有助于緩解陜西省耕地資源壓力，保障糧食安全和生態(tài)安全，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

關鍵詞：糧食安全；生態(tài)安全；耕地保護；經(jīng)濟補償模式；陜西省

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2024）10-0240-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2024.10.040 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Taking Shaanxi Province as the research object， this study desi9bba2cf2ba9f3d2b703ab48c1fccb9889ef2dc9021573ec1df6ee567237fae91gned an economic compensation model for farmland protection based on the principles of constructing an economic compensation system. Using the perspectives of food security and ecological security， the surplus and deficit of farmland in each city （district） of Shaanxi Province in 2022 were calculated. On this basis， the various regions of Shaanxi Province would be divided into profit zones （i.e. compensation zones）， loss zones （i.e. payment zones）， and balance zones. The results showed that in terms of the surplus and deficit of grain cultivated land， the overall grain cultivated land in Shaanxi Province would be in a deficit state in 2022， with a total grain cultivated land deficit of 34.029×104 hm2 in the province；Yulin City and Weinan City had a good surplus of grain cultivated land， with a surplus of 11.250×104 hm2 and 0.758×104 hm2 respectively， while Xi’an City had the most severe loss， with a deficit of 20.823×104 hm2. From the perspective of ecological surplus and deficit of cultivated land， Shaanxi Province would generally be in a deficit state in 2022， with a total deficit of 42.751×104 hm2. Among them， Yulin City and Yan’an City would be in a surplus state， with 33.314×104 hm2 and 12.706×104 hm2 respectively. Xi’an City would suffer the most severe deficit， with 22.701×104 hm2. The ideal value of arable land development rights in Shaanxi Province in 2022 was 612.585 yuan/m2， the ideal value of compensation standard was 12.993 yuan/m2， and the actual value of compensation standard was 3.734 yuan/m2. The implementation of the economic compensation system for farmland protection would help alleviate the pressure on farmland resources in Shaanxi Province， ensure food security and ecological security， promote the construction of agricultural ecological civilization and coordinate urban-rural development.

Key words： food security； ecological security；farmland protection； economic compensation model； Shaanxi Province

保護耕地是每個中國公民的職責和義務。然而，由于長期以來制度限制，耕地保護并沒有達到理想效果。當前，中國正逐步實施經(jīng)濟補償措施，以此來促進和強化耕地保護的作用［1-3］。因此各省市也在積極探索適合本地情況的耕地保護經(jīng)濟補償模式。四川省成都市創(chuàng)設耕地保護基金，廣東省東莞市和佛山市為基本農(nóng)田開展補貼計劃，江蘇省蘇州市和上海市浦東新區(qū)實施相關的生態(tài)補償，浙江省設立基本農(nóng)田示范區(qū)并開展相關試點［4-6］。而在陜西省，由于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化以及連續(xù)旱情等原因，耕地資源變得十分緊張，保護任務艱巨。因此，需要引入耕地保護經(jīng)濟補償機制來促進當?shù)馗乇Ｗo工作的開展［7-9］。從耕地保護政策體系建設與耕地保護補貼計劃2個角度探究陜西省耕地保護經(jīng)濟補償模式與關鍵要素，旨在全面提升陜西省耕地保護工作水平，為可持續(xù)發(fā)展提供堅實保障。

1 經(jīng)濟補償模式構建與要素分析方法設計

1.1 耕地保護經(jīng)濟補償模式構建

為保護陜西省的耕地資源，應建立適合中國國情的耕地保護經(jīng)濟補償制度，確保公平、有效和可行。制度應遵循以下幾個原則：第一，誰保護、誰獲益；第二，平等與效益原則；第三，政府財政支持；第四，統(tǒng)籌地區(qū)間利益關系；第五，建立分層次的經(jīng)濟補償體系［10］。基于此原則形成的耕地保護經(jīng)濟補償模式如圖1所示。

在此基礎上，以陜西省為研究對象，構建“市、縣、鄉(xiāng)”3個層面的耕地保護經(jīng)濟補償模式，如圖2所示。在保障糧食安全和生態(tài)安全的前提下，以耕地盈虧狀況為基礎，運用耕地保護外部性理論，通過各級政府間的經(jīng)濟補償來實現(xiàn)耕地保護。

在模式的運行過程中，耕地虧損區(qū)的行政單位應該對耕地盈余區(qū)的行政單位進行經(jīng)濟補償，補償標準應根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素來確定，并應在市級、縣級、鄉(xiāng)級層層落實。最后的補償受益主體應該明確到農(nóng)戶，最好采用多種方式進行返還，以減輕農(nóng)戶在市場化進程中的財產(chǎn)損失，保護農(nóng)戶的合法權益。同時，中央和陜西省政府的資金支NsgmxoHV618oV6ez6jl5LQ==持、市級政府的專項撥款以及城鎮(zhèn)居民的捐款，都是補償資金來源，各級政府應該在各自的職責范圍內(nèi)協(xié)同配合ndTIDTVmG6tr6tF3nUbmBQ==，及時有效地進行補償，促進耕地保護。在該模型的應用過程中，應準確掌握各地區(qū)的具體情況，保證補償標準的公平性和合理性，并防止補償數(shù)額對耕地保護產(chǎn)生不利的影響。耕地保護經(jīng)濟補償模式為農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設提供了新的思路和方法，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)雙贏。

1.2 關鍵要素分析方法

為實現(xiàn)糧食安全和生態(tài)安全，本研究以地區(qū)間的責任與義務為基礎，將各地區(qū)的耕地分為盈余區(qū)（即補償區(qū)）、虧損區(qū)（即付款區(qū)）、平衡區(qū)。在糧食安全視角下，區(qū)域糧食耕地盈虧的計算公式如下。

式中，[l1]表示人均糧食耕地盈虧量；[s1]表示人均糧食耕地供給量；[d1]表示人均糧食耕地需求量；[L1]表示區(qū)域內(nèi)糧食耕地盈虧量；[S1]表示區(qū)域內(nèi)耕地供給量；[D1]表示區(qū)域內(nèi)糧食耕地需求量。

在生態(tài)安全視角下，區(qū)域耕地生態(tài)盈虧量的計算公式如下。

式中，[l2]表示人均耕地生態(tài)盈虧量；[s2]表示人均耕地生態(tài)供給量；[d2]表示人均耕地生態(tài)需求量；[L2]表示區(qū)域內(nèi)耕地生態(tài)盈虧量，[S2]表示區(qū)域內(nèi)耕地生態(tài)供給量；[D2]表示區(qū)域內(nèi)耕地生態(tài)需求量。在補償分區(qū)劃分時，首先標準化數(shù)據(jù)，讓糧食供需平衡法與生態(tài)足跡法得到的結果可以進行比較和加權，使其滿足標準正態(tài)分布（即平均值為0，標準差為1）。其次分配權重，運用德爾菲法對國內(nèi)糧食與生態(tài)2個關鍵指標的人均耕地盈虧量進行加權計算。邀請15位土地、糧食、生態(tài)、資源、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)等領域的專家進行多輪評分，根據(jù)現(xiàn)行的宏觀政策和經(jīng)濟狀況等因素，最終確定二者的權重。最后計算區(qū)域耕地盈虧量和對應區(qū)域的補償劃分，采用綜合加權求和法，對各地區(qū)的耕地盈虧量進行綜合評估。

區(qū)域耕地盈虧量（Qj）如式（3）所示。

式中，[j]表示區(qū)域個數(shù)；[i]=1，2；[lij]表示標準化處理后的區(qū)域耕地盈虧量基礎分值；[wij]表示二者權重。

當[Qj=0]時，表明該地區(qū)耕地供需處于平衡狀態(tài)，該地區(qū)暫不參與耕地保護經(jīng)濟補償。當[Qj>0]時，表明該地區(qū)耕地有盈余，應將其納入補償區(qū)；而[Qj<0]時，表明該地區(qū)耕地存在虧損，應將其納入付款區(qū)。實際操作中，由于不存在最優(yōu)解，通常會選擇一個波動范圍來界定平衡區(qū)，具體取值需根據(jù)實際情況確定。

補償標準測算是在現(xiàn)實中為耕地資源提供經(jīng)濟補償標準的過程。單位面積下的耕地發(fā)展權理想值（Pd）表示將耕地轉換為其他用途所帶來的增值收益，計算公式如下。

式中，[R1]表示耕地轉向建設用地的年純收益；[R2]表示耕地轉向其他農(nóng)用地的年純收益；[α1]表示耕地轉向建設用地的概率；[α2]表示耕地轉向其他農(nóng)用地的概率；[R0]表示耕地生產(chǎn)糧食的年純收益；[r]表示土地還原利率。

確定補償標準的理想值，這需要考慮耕地發(fā)展權的實現(xiàn)概率。補償標準理想值（[P′d]）的計算公式如下。

式中，[β]表示耕地發(fā)展權實現(xiàn)概率。

在現(xiàn)實中部分耕地因地理位置、交通條件和土地質量等原因，較難實現(xiàn)發(fā)展權價值，因此需將概率納入評估，因此對理論值進行修正以確定實際補償標準。這是因為理論值并未充分考慮當?shù)刎斦罩б约叭藗儗Ω刭Y源發(fā)展權價值和補償行為認同感的逐漸增加過程。這一過程可以用皮爾生長曲線表示，調整系數(shù)可根據(jù)皮爾曲線模型和恩格爾系數(shù)對應關系來確定補償標準實際值（[V]），計算公式如下。

式中，[1/1+e-1/En-3]表示系數(shù)調整模型。

在推行耕地保護過程中，還需要關注補償資金的籌集、運用和監(jiān)管、補償方法的挑選以及監(jiān)督管理等諸多方面?；I集補償資金可以通過國家稅收、發(fā)行公債、受益者支付以及社會捐贈等多種途徑實現(xiàn)。這樣既能充分發(fā)揮政府職能，也能利用社會資本為保護耕地提供充足資金。有效使用和管理資金的一個辦法是設立耕地保護經(jīng)濟補償專項基金，并加大與金融部門的協(xié)作力度。針對補償方式，可以考慮貨幣補償、實物補償和技術補償?shù)?。貨幣補償作為主要措施，直接向耕地保護的受益者支付補助；實物補償則涉及向受益者提供肥料、農(nóng)藥等必要生產(chǎn)資料，并逐步改進其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境；技術補償是指為承擔耕地保護義務的人員提供科技知識指導和技能培訓，從而促使他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域中運用先進技術，進而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。

2 經(jīng)濟補償模式構建與要素分析結果

以陜西省為研究對象，分別從糧食安全與生態(tài)安全2個視角入手計算2022年陜西省各市（區(qū)）耕地盈虧量，并在此基礎上將陜西省各市（區(qū)）劃分為盈余區(qū)（即補償區(qū)）、虧損區(qū)（即付款區(qū)）、平衡區(qū)。2022年糧食安全視角下糧食耕地盈虧量測算結果如表1所示。

從糧食耕地需求量來看，各市（區(qū)）的需求量差異較大。渭南市糧食耕地需求量最高，為50.367×104 hm2，而最低的為楊凌區(qū)，僅為2.183×104 hm2。這可能與各市（區(qū)）地理環(huán)境、資源及產(chǎn)業(yè)結構等因素有關。從糧食耕地供給量來看，榆林市糧食耕地供給量最高，為60.274×104 hm2，而楊凌區(qū)最低，僅為0.554×104 hm2，這說明各市（區(qū)）的糧食耕地資源差異較大，以榆林市、渭南市和咸陽市等為主。從人均糧食耕地盈虧量來看，陜西省各市（區(qū)）幾乎均呈現(xiàn)出人均糧食耕地虧損的狀態(tài)。楊凌區(qū)虧損最嚴重，達0.082 hm2/人。這表明各市（區(qū)）在滿足糧食生產(chǎn)需求方面的壓力較大，情況普遍不樂觀。從糧食耕地盈虧量來看，陜西省糧食耕地總體上呈虧損狀態(tài)，全省糧食耕地虧損量為34.029×104 hm2。榆林市和渭南市的糧食耕地盈余情況較好，分別為11.250×104 hm2和0.758×104 hm2，而西安市虧損最嚴重，為20.823×104 hm2。由此可見，陜西省各市（區(qū)）糧食耕地資源總體上呈現(xiàn)緊張的局面，榆林市和渭南市表現(xiàn)較好，西安市、商洛市等面臨巨大壓力。各市（區(qū)）在滿足糧食需求方面，普遍存在不足。

2022年生態(tài)安全視角下耕地盈虧量測算結果如表2所示。陜西省耕地生態(tài)供給量總體較高，渭南市最高，為58.986×104 hm2，最低為楊凌區(qū)，為0.878×104 hm2。這說明各市（區(qū)）對耕地生態(tài)系統(tǒng)的壓力差異較大。陜西省各市（區(qū)）耕地生態(tài)需求量表現(xiàn)不一，榆林市最高，為61.792×104 hm2，楊凌區(qū)最低，為0.876×104 hm2。從人均耕地生態(tài)盈虧量來看，僅有楊凌區(qū)、榆林市和延安市呈現(xiàn)盈余狀態(tài)，分別為0.002、0.097、0.058 hm2/人，其他市均為虧損狀態(tài)。其中，漢中市虧損最嚴重，達0.042 hm2/人。從耕地生態(tài)盈虧量來看，陜西省總體呈虧損狀態(tài)，全省虧損為42.751×104 hm2。其中，榆林市和延安市呈盈余狀態(tài)，分別為33.314×104 hm2和12.706×104 hm2，西安市虧損最嚴重，達22.701×104 hm2。

由圖3可知，付款區(qū)包括西安市、銅川市、楊凌區(qū)3個關中地區(qū)的城市以及漢中市、安康市、商洛市3個陜南地區(qū)的城市，其中關中地區(qū)由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，糧食耕地和耕地生態(tài)保護存在赤字。陜南地區(qū)由于地處秦巴山地，耕地資源有限，存在對耕地過度利用的情況。補償區(qū)包括渭南市、寶雞市以及延安市、榆林市2個陜北地區(qū)的城市，這些補償區(qū)土地資源廣闊，人均耕地面積高于全省平均水平，為陜西省的糧食安全和生態(tài)安全做出了貢獻。平衡區(qū)僅包括咸陽市。

根據(jù)2022年陜西省商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地的平均出讓地價（表3），通過加權計算出建設用地的平均單價，為1 806.525元/m2，耕地轉向建設用地的年純收益為84.226元/m2。同樣，通過對林業(yè)總產(chǎn)值和造林面積進行分析，得出耕地轉為其他農(nóng)用地的年純收益為0.508元/m2。綜合計算得出陜西省耕地發(fā)展權理想值為612.585元/m2，補償標準理想值為12.993元/m2，補償標準實際值為3.734元/m2。

3 小結

耕地資源保護是關系國家糧食安全和生態(tài)安全的重要問題。以陜西省為例，本研究首先構建耕地保護經(jīng)濟補償模式，采取區(qū)域間的經(jīng)濟補償方式，實現(xiàn)資源轉移，確保糧食安全和生態(tài)安全。然后，根據(jù)耕地數(shù)據(jù)分析關鍵要素，細化補償?shù)姆秶?、標準以及資金籌集等方面。研究結果顯示，從糧食耕地盈虧量來看，2022年陜西省糧食耕地總體上呈虧損狀態(tài)，全省糧食耕地虧損量為34.029×104 hm2；榆林市和渭南市的糧食耕地盈余情況較好，分別為11.250×104 hm2和0.758×104 hm2，而西安市虧損最嚴重，為

20.823×104 hm2。從耕地生態(tài)盈虧量來看，2022年陜西省總體呈虧損狀態(tài)，全省虧損為42.751×104 hm2，其中，榆林市和延安市呈盈余狀態(tài)，分別為33.314×104 hm2和12.706×104 hm2，西安市虧損最嚴重，達22.701×104 hm2。2022年陜西省耕地發(fā)展權理想值為612.585元/m2，補償標準理想值為12.993元/m2，補償標準實際值為3.734元/m2。本研究中所構建的耕地保護經(jīng)濟補償模式有利于優(yōu)化耕地資源配置，實現(xiàn)區(qū)域間資源互補，確保糧食生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

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收稿日期：2023-06-09

基金項目：陜西省社會科學基金項目（2019D028）

作者簡介：馮黎妮（1982-），女，陜西涇陽人，高級工程師，碩士，主要從事國土規(guī)劃、耕地保護、國土調查研究，（電話）15829984574（電子信箱）fln3258@126.com。