公共文化服務(wù)建設(shè)對完善旅游公共服務(wù)的啟示

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.10.006

2024年6月，文化和旅游部、國家發(fā)展和改革委、財(cái)政部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，旅游公共服務(wù)體系建設(shè)成為學(xué)術(shù)界熱議的話題。公共文化服務(wù)與旅游公共服務(wù)有共通之處。研究公共文化服務(wù)內(nèi)涵、特點(diǎn)和發(fā)展?fàn)顩r，對完善旅游公共服務(wù)建設(shè)具有參考價(jià)值。本文從梳理公共文化服務(wù)發(fā)展歷程切入，探討公共文化服務(wù)建設(shè)對旅游公共服務(wù)有怎樣的借鑒意義。

一、公共文化服務(wù)建設(shè)內(nèi)涵、特點(diǎn)和趨勢

公共文化服務(wù)是改革開放以后文化領(lǐng)域理念創(chuàng)新和文化體制機(jī)制改革的重要成果，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。從理論上看，其創(chuàng)新處突出表現(xiàn)為兩點(diǎn)。其一，明確了在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，有兩類文化產(chǎn)品，一類是在市場流通的文化商品，一類是公共文化產(chǎn)品。前者遵循的是商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場價(jià)格規(guī)律，后者屬于公共文化服務(wù)，從而豐富了對市場條件下文化產(chǎn)品類型、特點(diǎn)的認(rèn)識。其二，明確了提供公共文化服務(wù)是政府的基本職責(zé)之一，深化了對政府職能的科學(xué)認(rèn)識。

公共文化服務(wù)建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)公民文化權(quán)益。2002年，黨的十六大把“人民的文化權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障”納入全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，這為公共文化服務(wù)體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。2005年10月，黨的十六屆五中全會提出，“加大政府對文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”，隨后出臺了一系列相關(guān)文件。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出構(gòu)筑現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》。2016年，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》發(fā)布，為公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了法律保障。迄今為止，圍繞公共文化服務(wù)體系建設(shè)，我國已經(jīng)建立了一套較為完備的政策法規(guī)體系。

公共文化服務(wù)有明確的內(nèi)涵和任務(wù)。具體來說，其內(nèi)涵是指“由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)”（《公共文化服務(wù)保障法》）。國家發(fā)布了基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，共包括讀書看報(bào)、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、設(shè)施開放、文體活動(dòng)等基本服務(wù)項(xiàng)目，以及文化設(shè)施、廣電設(shè)施、體育設(shè)施、流動(dòng)設(shè)施、輔助設(shè)施等硬件設(shè)施共22項(xiàng)1，明確了公共文化服務(wù)基本內(nèi)容和項(xiàng)目。公共文化服務(wù)的內(nèi)涵和任務(wù)可以概括為：以政府為主導(dǎo)，以公共財(cái)政為支撐，以公益性文化事業(yè)單位為骨干，以全體人民為服務(wù)對象，以保障人民群眾看電視聽廣播、讀書看報(bào)、進(jìn)行公共文化鑒賞、參與公共文化活動(dòng)等基本文化權(quán)益為主要目標(biāo)。

公益性、基本性、均等性、便利性是公共文化服務(wù)的基本要求。其中，公益性是公共文化服務(wù)的本質(zhì)要求，即政府提供的公共文化服務(wù)主要由財(cái)政支持，服務(wù)方式是免費(fèi)服務(wù)。基本性是指政府提供的是基本公共文化服務(wù)，是與經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展水平與人民群眾的基本文化需求相適應(yīng)的公共文化服務(wù)。均等性指應(yīng)促進(jìn)公共文化資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間均衡配置，確保全體社會成員能夠平等享有水平大致相當(dāng)?shù)幕竟参幕?wù)。便利性則要求科學(xué)布局公共文化設(shè)施，方便群眾就近參與公共文化活動(dòng)。

公共文化服務(wù)體系建設(shè)有明確的工作抓手。如廣播電視村村通工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)工程、全國文化信息資源共享工程、農(nóng)家書屋工程、農(nóng)村電影放映工程、公共文化云、創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)等，由各級政府行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施。這些工程和項(xiàng)目在很大程度上反映了我國公共文化服務(wù)建設(shè)歷程。

經(jīng)過約20年的努力，我國公共文化服務(wù)建設(shè)成效顯著。以文化和旅游部所屬“四館一站”為例，近年來場館數(shù)量及服務(wù)人群穩(wěn)步提升。據(jù)文化和旅游部《2023年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2023年年末，全國共有公共圖書館3246個(gè)，公共圖書館實(shí)際使用房屋建筑面積22 590 000.6 m2，同比增長7.7%，全國圖書總藏量14.4億冊，同比增長5.6%；全國共有群眾文化機(jī)構(gòu)4.4萬個(gè)，全年共組織開展各類文化活動(dòng)412萬場，同比增長53.5%，服務(wù)人次183 537萬人次，同比增長91.6%；全國群眾文化機(jī)構(gòu)共有館辦文藝團(tuán)體9843個(gè)，全年演出14.9萬場，觀眾10 651.7萬人次。多樣化、差異化的公共文化服務(wù)活動(dòng)層出不窮。可以說，經(jīng)過多年努力，以公共文化生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運(yùn)行評估為基本框架的覆蓋全社會的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系基本建立。

隨著信息技術(shù)迅猛發(fā)展，以及人民群眾精神文化需求增加和消費(fèi)方式的不斷變化，公共文化服務(wù)正在面臨深刻調(diào)整和轉(zhuǎn)型。比如，如何提高公共文化服務(wù)效能，提高公共文化服務(wù)參與度；如何拓寬公共文化服務(wù)內(nèi)涵，增加優(yōu)惠服務(wù)的內(nèi)容，為公眾提供多樣化公共服務(wù)；如何健全社會力量參與公共文化服務(wù)機(jī)制，改變政府包攬公共文化服務(wù)的狀況；如何推進(jìn)公共文化設(shè)施所有權(quán)和使用權(quán)分置改革，使公共文化設(shè)施做到物盡其用等。

二、公共文化服務(wù)建設(shè)對旅游公共服務(wù)發(fā)展的啟示

公共文化服務(wù)建設(shè)的成績與不足、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對建設(shè)旅游公共服務(wù)有重要借鑒價(jià)值。筆者認(rèn)為，重點(diǎn)有以下3點(diǎn)。

1. 把握旅游公共服務(wù)的基本屬性

明確旅游公共服務(wù)的基本屬性是完善旅游公共服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。公共文化服務(wù)的基本屬性是文化事業(yè)。這就意味著與文化產(chǎn)業(yè)不同，公共文化服務(wù)的實(shí)施邏輯是以政府為主導(dǎo)，以公共財(cái)政為支撐，以公益性文化事業(yè)單位為實(shí)施主體，以公益性為主要特點(diǎn)。

《旅游法》第三條規(guī)定，“國家發(fā)展旅游事業(yè)，完善旅游公共服務(wù)，依法保護(hù)旅游者在旅游活動(dòng)中的權(quán)利”。這意味著《旅游法》從法律上明確了旅游業(yè)具有產(chǎn)業(yè)和事業(yè)雙重屬性、兼具經(jīng)營性和公益性兩個(gè)特點(diǎn)，這為旅游公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，旅游業(yè)的事業(yè)屬性不僅體現(xiàn)在維護(hù)旅游者在旅游活動(dòng)中權(quán)利，而且包括現(xiàn)在越來越強(qiáng)調(diào)自然風(fēng)景區(qū)、歷史文化風(fēng)景區(qū)等具有全民同享的公益性特點(diǎn)，降低門票乃至零票價(jià)成為趨勢。

筆者認(rèn)為，完善旅游公共服務(wù)，一個(gè)緊迫任務(wù)是要重新設(shè)計(jì)與旅游活動(dòng)具有產(chǎn)業(yè)屬性和事業(yè)雙重屬性、兼具經(jīng)營性和公益性相適應(yīng)的新的體制機(jī)制和運(yùn)行系統(tǒng)。建立這樣的系統(tǒng)當(dāng)然毋須照搬文化領(lǐng)域文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)兩分法模式，但是兩者所面對的問題具有相似性。比如，就旅游公共服務(wù)來說，需要明確的是，政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，政府、企業(yè)、社會力量在其中各自扮演什么角色，財(cái)政資金應(yīng)該不應(yīng)該予以支持，以及以什么方式支持，旅游公共服務(wù)的實(shí)施主體是誰，旅游具有產(chǎn)業(yè)和事業(yè)雙重屬性如何具體界定和區(qū)分等。

2. 科學(xué)界定旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵和任務(wù)

科學(xué)界定旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵、明確目標(biāo)和任務(wù)，是完善旅游公共服務(wù)的關(guān)鍵。公共文化服務(wù)之所以取得顯著成效，很大程度上是因?yàn)閺闹袊?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化現(xiàn)狀出發(fā)，參照國際做法，明確了公共文化服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)涵和任務(wù)，其中一個(gè)重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)公共文化服務(wù)是以滿足公民基本文化需求為主要目的，并形成共識。

從旅游公共服務(wù)看，盡管《旅游法》中有旅游公共服務(wù)的概念及原則性規(guī)定，《關(guān)于推進(jìn)旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出了旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的5大任務(wù)，即旅游公共信息服務(wù)、旅游公共交通服務(wù)、旅游應(yīng)急救援服務(wù)、旅游惠民便民服務(wù)、公共文化服務(wù)和旅游公共服務(wù)的融合，但仍然有些粗疏，還需要在理論上進(jìn)一步深入研究，在政策中進(jìn)一步細(xì)化。比如，旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延等基本問題尚未厘清，在理解和認(rèn)識上仍存在爭議。又如，在實(shí)踐中，旅游公共服務(wù)的任務(wù)、目標(biāo)還不夠明確、具體，可操作性還不強(qiáng)；再如，資金來源、實(shí)施主體等支撐要素還不夠明確。

3. 統(tǒng)籌推進(jìn)旅游公共服務(wù)建設(shè)

近年來，圍繞旅游公共服務(wù)建設(shè)，中央和地方政府出臺了一系列文件，實(shí)施了許多具體舉措，取得了很大成績。但旅游公共服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象、供給方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、績效評價(jià)系統(tǒng)和保障系統(tǒng)等還需要進(jìn)一步明確和完善，還需要統(tǒng)籌推進(jìn)旅游公共服務(wù)建設(shè)。

一是加快制定旅游公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t，明確旅游公共服務(wù)的相關(guān)具體要求，形成操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。二是抓住目前中央和地方正在謀劃“十五五”規(guī)劃的契機(jī)，設(shè)計(jì)一批切實(shí)可行的旅游公共服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目，明確抓手。三是細(xì)化財(cái)稅政策、土地政策、人力資源政策等旅游公共服務(wù)相關(guān)政策。四是推動(dòng)旅游公共服務(wù)納入國家國家公共服務(wù)體系，力求成為地方政府考核的一項(xiàng)內(nèi)容。五是總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，提供典型案例，全面提升旅游公共服務(wù)效能。

（第一作者系該校教授，第二作者系該院副教授、通訊作者；收稿日期：2024-09-03）

[責(zé)任編輯：吳巧紅；責(zé)任校對：宋志偉]