旅游公共服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)實(shí)困境與轉(zhuǎn)型路徑

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.10.005

旅游公共服務(wù)設(shè)施、社會(huì)組織是政府等公共部門為保障游客基本需求，面向游客建設(shè)的普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性、公益性設(shè)施，是旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，關(guān)系游客切身利益。

一、旅游公共服務(wù)設(shè)施面臨的現(xiàn)實(shí)困境

旅游公共服務(wù)設(shè)施包括以旅游服務(wù)中心、旅游信息咨詢點(diǎn)、智慧旅游公共服務(wù)平臺(tái)等為代表的旅游公共信息服務(wù)類設(shè)施，以旅游集散中心、旅游交通標(biāo)識(shí)、旅游風(fēng)景道、停車場(chǎng)等為代表的旅游公共交通服務(wù)類設(shè)施，以旅游應(yīng)急救援中心、醫(yī)療救助站急救點(diǎn)、應(yīng)急救援報(bào)警裝置、自動(dòng)體外除顫儀為代表的旅游應(yīng)急救援類設(shè)施，以旅游廁所、無障礙設(shè)施為代表的旅游惠民便民服務(wù)類設(shè)施。

黨的十八大以來，我國(guó)旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不斷完善。旅游領(lǐng)域已建設(shè)大量旅游公共服務(wù)設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)各省市建設(shè)有各類旅游廁所160 943座1，旅游服務(wù)中心（不含景區(qū)內(nèi)）3554家，旅游集散中心1450家2。隨著我國(guó)進(jìn)入大眾旅游時(shí)代，旅游公共服務(wù)呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)性化、品質(zhì)化趨勢(shì)，數(shù)字化智能化時(shí)代的到來，加之新冠疫情后游客對(duì)旅游公共服務(wù)需求不斷拓展，旅游公共服務(wù)設(shè)施效能與游客需求的矛盾日漸凸顯，旅游公共服務(wù)設(shè)施面臨運(yùn)營(yíng)管理的現(xiàn)實(shí)困境，亟須轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1. 旅游公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)效能不高

總體上看，當(dāng)前我國(guó)旅游公共服務(wù)設(shè)施存在使用率不高、服務(wù)功能不足、服務(wù)方式單一、數(shù)字化運(yùn)營(yíng)建設(shè)不夠、精細(xì)化不足、專業(yè)化不強(qiáng)、管理運(yùn)營(yíng)效率不高等問題，部分旅游公共服務(wù)設(shè)施存在“重建設(shè)、輕管理，重硬件、輕軟件”等問題，存在管理人員不足，人員素質(zhì)不高，管理規(guī)范化、精細(xì)化程度不高等問題，造成服務(wù)效能不高，旅游公共服務(wù)品質(zhì)與游客期望和旅游業(yè)發(fā)展要求存在較大差距，不僅難以有效滿足公眾的基本旅游服務(wù)需求，也造成旅游公共服務(wù)資源的浪費(fèi)。比如，全國(guó)各地建設(shè)的旅游咨詢中心、集散中心、旅游觸摸屏等，部分僅考慮初始建設(shè)問題，沒有考慮后期持續(xù)運(yùn)營(yíng)、管理和使用問題，旅游公共服務(wù)設(shè)施后期管理問題重重，游客使用率較低甚至出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。又比如，各地旅游廁所在新建、改建之后的后續(xù)管理面臨資金缺乏的問題，缺乏常態(tài)化的管理機(jī)制。旅游廁所主要依靠政府補(bǔ)助，隨著人工、建材成本增加，財(cái)政壓力增加，后續(xù)維護(hù)資金不足，運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)較重。因此，如何盤活這些大量已有旅游公共服務(wù)設(shè)施，如何賦予其更多豐富功能和內(nèi)容，推動(dòng)其轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要工作。

2. 旅游公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理體制不健全

當(dāng)前旅游公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)效能不高，很大程度是因?yàn)槲覈?guó)旅游公共服務(wù)設(shè)施仍處于發(fā)展建設(shè)中，各種運(yùn)營(yíng)管理發(fā)展機(jī)制不足，管理和資金投入模式體系不健全，旅游公共服務(wù)設(shè)施長(zhǎng)期良性運(yùn)營(yíng)機(jī)制還沒有建成，制約了旅游公共服務(wù)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，市場(chǎng)化機(jī)制不足。當(dāng)前旅游公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理無法很好地處理旅游公共服務(wù)商業(yè)性和公益性問題。旅游公共服務(wù)設(shè)施具有公益性，但公益性并不應(yīng)排斥商業(yè)性。公益性旅游公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)與商業(yè)性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目結(jié)合，一些公益性旅游項(xiàng)目也可以嵌入商業(yè)化功能，比如旅游服務(wù)中心，即使是在國(guó)外也可以有很多商業(yè)服務(wù)項(xiàng)目包括零售、產(chǎn)品預(yù)訂等。此外，一些旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)難以分清楚旅游公共服務(wù)設(shè)施的提供主體和運(yùn)營(yíng)服務(wù)的差別，政府雖然是旅游公共服務(wù)設(shè)施的主要責(zé)任主體，旅游公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)方式可以是多樣的，既可由政府生產(chǎn)，也可由市場(chǎng)運(yùn)作，還可交由社會(huì)組織來提供。由政府承擔(dān)旅游公共服務(wù)的提供責(zé)任，在運(yùn)營(yíng)上采用市場(chǎng)化方式，已逐步成為公共服務(wù)設(shè)施提供模式的主流。第二，旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)不足。目前，旅游公共服務(wù)設(shè)施的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)大多為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，且多為后期服務(wù)規(guī)范或者管理評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)設(shè)施的前期建設(shè)指導(dǎo)不足，對(duì)設(shè)施的中期實(shí)施監(jiān)管缺乏規(guī)范，使得旅游公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)不足，功能服務(wù)不足。第三，旅游公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)管理體制有待完善。旅游公共服務(wù)設(shè)施涉及多個(gè)部門，面臨跨部門協(xié)調(diào)問題，而且缺乏相對(duì)固定的財(cái)政預(yù)算保障，運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)保障不足。

二、新時(shí)期旅游公共服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑

當(dāng)前旅游公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展格局面臨深度調(diào)整和變革，新時(shí)期旅游公共服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要適應(yīng)大眾旅游需求、文化和旅游深度融合發(fā)展、數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化等新要求，需要明確功能定位，改革供給模式，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理，盤活存量設(shè)施資源，增加有效供給和服務(wù)。

1. 優(yōu)化旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)布局

第一，堅(jiān)持以激活和優(yōu)化現(xiàn)有旅游公共服務(wù)設(shè)施為主，以提升和改造既有設(shè)施為主，因地制宜盤活存量資源，比如依托公路服務(wù)驛站、廢棄工業(yè)遺存、農(nóng)業(yè)設(shè)施用房及村集體用房等既有建筑，規(guī)劃改造旅游公共服務(wù)設(shè)施。第二，堅(jiān)持以游客需求導(dǎo)向，按照“哪里游客多、哪里旅游需求量大，就在哪里布局”的原則，根據(jù)游客流量數(shù)據(jù)布局旅游服務(wù)公共服務(wù)設(shè)施。第三，堅(jiān)持融合發(fā)展，推動(dòng)公共文化服務(wù)設(shè)施與旅游公共服務(wù)設(shè)施一體化建設(shè)。比如，在旅游資源和游客較為集中地區(qū)，推動(dòng)公共圖書館、文化館（站）、基層綜合性文化服務(wù)中心和旅游服務(wù)中心一體化建設(shè)。旅游服務(wù)中心可依托酒店大堂、郵政、銀行網(wǎng)點(diǎn)、報(bào)刊售賣點(diǎn)、租車點(diǎn)、小賣部等區(qū)位較好的社會(huì)資源，設(shè)置服務(wù)點(diǎn)。第四，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)實(shí)用原則，不標(biāo)新立異、貪大求洋建設(shè)超大超豪華旅游公共服務(wù)設(shè)施，旅游公共服務(wù)設(shè)施面積大小要與其服務(wù)功能、服務(wù)半徑、服務(wù)總?cè)舜螖?shù)等相適應(yīng)。

2. 要拓展旅游公共服務(wù)設(shè)施功能

第一，建設(shè)多功能集成旅游服務(wù)公共服務(wù)設(shè)施，用有限的人力、物力和空間，提供更多相關(guān)的旅游公共服務(wù)。新時(shí)期要加強(qiáng)各類旅游公共服務(wù)設(shè)施的功能集成，將旅游公共服務(wù)與適當(dāng)商業(yè)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來。比如，在旅游服務(wù)中心，除旅游信息咨詢之外，可根據(jù)實(shí)際情況融入公共文化服務(wù)、交通集散、旅游預(yù)訂、宣傳展示、閱讀學(xué)習(xí)、信息收集、游客休憩、便民惠民等功能，在旅游服務(wù)中心開展文化惠民服務(wù)，推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)展示、藝術(shù)表演、閱讀等公共文化服務(wù)融入旅游服務(wù)中心，在游客比例較高的公共文化設(shè)施中增加旅游信息咨詢、旅游指南、旅游公益講座等內(nèi)容。第二，建設(shè)新型旅游公共服務(wù)設(shè)施，以需求為導(dǎo)向，合理設(shè)置功能，通過故事化、場(chǎng)景化改造，創(chuàng)新服務(wù)場(chǎng)景，打造一批主客共享、互動(dòng)性強(qiáng)、體驗(yàn)感好的新型旅游公共服務(wù)設(shè)施。

3. 改革創(chuàng)新旅游公共服務(wù)設(shè)施體制

第一，引入市場(chǎng)化機(jī)制。鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織和企業(yè)參與旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理，通過政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)等形式，探索市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式和路徑，推進(jìn)旅游公共服務(wù)設(shè)施市場(chǎng)化、專業(yè)化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)營(yíng)利性的旅游公共服務(wù)設(shè)施如旅游集散中心、旅游服務(wù)中心、旅游廁所、旅游停車場(chǎng)等，通過服務(wù)采購、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、PPP模式（public-private partnership，公共私營(yíng)合作制）等，吸引社會(huì)投資，形成旅游公共服務(wù)設(shè)施的多元化投入機(jī)制。通過市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)值、激活動(dòng)力、盤活資源，形成運(yùn)營(yíng)收益反哺旅游公共服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。比如，旅游服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)，可與其他事業(yè)單位或者企業(yè)開展聯(lián)合管理運(yùn)營(yíng)，或委托企業(yè)自籌資金獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，所需經(jīng)費(fèi)由企業(yè)負(fù)責(zé)，文化和旅游部門通過申請(qǐng)旅游專項(xiàng)資金予以補(bǔ)助，并指導(dǎo)企業(yè)按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，優(yōu)化服務(wù)功能，對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)管理情況進(jìn)行監(jiān)管。比如旅游集散中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)既可以依托客運(yùn)場(chǎng)站、高鐵場(chǎng)站、機(jī)場(chǎng)、口岸等傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型為旅游服務(wù)，由場(chǎng)站企業(yè)與其延伸企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；也可以由旅游企業(yè)主動(dòng)投資建設(shè)或租賃城市中心建筑、大型商場(chǎng)等核心區(qū)域打造旅游集散中心并經(jīng)營(yíng)管理。第二，推動(dòng)旅游公共服務(wù)設(shè)施共建共享。鼓勵(lì)旅游公共服務(wù)設(shè)施從單一要素配置向全體系構(gòu)建轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城鄉(xiāng)旅游公共服務(wù)一體化建設(shè)，加強(qiáng)市民與游客融合、旅游與非旅游功能互通，健全文化、體育、商務(wù)等社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施的旅游功能。第三，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理。制定符合自身工作實(shí)際的旅游公共服務(wù)設(shè)施管理辦法，明確任務(wù)分工，落實(shí)管理責(zé)任。建立健全旅游公共服務(wù)設(shè)施管理與服務(wù)規(guī)范，包括服務(wù)手冊(cè)、崗位職責(zé)及要求等。制定旅游公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)計(jì)劃和措施，建立績(jī)效考核體系。

（第一作者系該校旅游學(xué)院副教授，第二作者系該校管理學(xué)院教授、通訊作者，第三作者系該校副教授；收稿日期：2024-09-03）