旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的問題和突破

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.10.001

伴隨中國經(jīng)濟和旅游業(yè)的快速增長，我國旅游公共信息服務(wù)體系基本形成，旅游公共交通服務(wù)明顯改善，旅游惠民便民服務(wù)日趨完善，旅游安全服務(wù)不斷加強，公共文化服務(wù)和旅游公共服務(wù)融合初見成效。但對應(yīng)新時期建設(shè)世界旅游強國的目標(biāo)和人民群眾對旅游公共服務(wù)日益增長的要求，還需要以問題為導(dǎo)向，尋找突破的方法。

一、我國旅游公共服務(wù)發(fā)展的深層次問題

1. 頂層協(xié)調(diào)機制缺乏

旅游公共服務(wù)是一個復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)，大部分內(nèi)容都與各相關(guān)職能部門，如發(fā)展和改革、交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門等息息相關(guān)。旅游公共服務(wù)職能的分散性，加上旅游公共服務(wù)內(nèi)容的廣泛性，使得旅游公共服務(wù)建設(shè)既要文化和旅游主管部門厘清內(nèi)部工作職責(zé)，還要加強與其他部門間的綜合協(xié)調(diào)。目前，旅游公共服務(wù)工作協(xié)調(diào)渠道仍不暢通，機制尚不健全。盡管各級文化和旅游主管部門積極推動旅游公共服務(wù)建設(shè)，但由于職能所限，很難在旅游公共服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵的決策和管理作用，調(diào)控能力比較有限。此外，由于各部門發(fā)展思路之間的差異，致使一些公共設(shè)施在設(shè)計之初沒有納入旅游公共服務(wù)功能，造成了資源浪費和后續(xù)改造費用的增加。

2. 政府投入不足

與公共文化服務(wù)不同，旅游公共服務(wù)不屬于國家基本公共服務(wù)范疇，這就導(dǎo)致一些地方政府錯誤地認(rèn)為旅游屬于市場行為，不需要政府的支持和保障。在實踐中，一方面，作為公益性設(shè)施，旅游公共服務(wù)項目能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益很少，企業(yè)參與投資建設(shè)的積極性不高；另一方面，多數(shù)地方政府沒有安排固定的旅游公共服務(wù)發(fā)展專項資金，導(dǎo)致旅游公共服務(wù)缺少穩(wěn)定的資金投入。以旅游廁所建設(shè)為例，除在“廁所革命”初期文化和旅游部有直接經(jīng)費扶持之外，再無其他相關(guān)經(jīng)費保障。而在省級層面，文化和旅游部門每年用于旅游公共服務(wù)的資金平均只有幾千萬，且沒有常態(tài)化的財政預(yù)算保障。市縣一級政府是旅游公共服務(wù)投入的主體，但不少地方的資金投入更是捉襟見肘。

3. 政策配套不足

盡管2013年《旅游法》明確提出“國家發(fā)展旅游事業(yè)，完善旅游公共服務(wù)”，但由于缺少細(xì)化的法律法規(guī)和國家層面的規(guī)范性文件，落實旅游公共服務(wù)面臨諸多障礙。比如，由于沒有高層級的旅游公共服務(wù)體系規(guī)劃，一些地方因規(guī)劃調(diào)整、城中村改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等原因拆除了不少旅游廁所，造成極大浪費。由于土地政策的制約，旅游廁所、旅游信息咨詢中心等旅游公共設(shè)施落地存在不少困難。在城市規(guī)劃和土地規(guī)劃中，由于未明確旅游公共服務(wù)用地歸屬和分類，往往忽略對旅游公共服務(wù)建設(shè)用地需求的考慮。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，由于缺乏旅游公共服務(wù)建設(shè)用地的指標(biāo)，導(dǎo)致露營、自駕游等旅游業(yè)態(tài)缺少必要的配套設(shè)施，影響了旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

二、推進(jìn)新時期旅游公共服務(wù)創(chuàng)新突破的思路

新時期旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展需要補短板、強弱項，集中力量解決重點地區(qū)、重點時段的重點問題，加快提高旅游公共服務(wù)水平，穩(wěn)步提升旅游公共服務(wù)保障能力，持續(xù)完善旅游公共服務(wù)供給體系，不斷滿足人民群眾對美好生活的新需要。

1. 堅持政府主導(dǎo)

旅游公共服務(wù)是政府公共服務(wù)體系的組成部分，因此，首先要明確其公共屬性，明確政府在旅游公共服務(wù)上的基本職責(zé)。旅游公共服務(wù)需要有底線，即提供基本的公共服務(wù)保障，就是企業(yè)做不了而顧客又需要的相關(guān)服務(wù)。在這方面，政府部門需要進(jìn)行投入，需要進(jìn)行示范，需要進(jìn)行托底，也只有這樣才能夯實旅游公共服務(wù)的基礎(chǔ)，進(jìn)而形成帶動社會力量投入旅游公共服務(wù)建設(shè)的示范作用。為此，要進(jìn)一步強化各級政府在旅游公共服務(wù)中的主體責(zé)任，充分發(fā)揮有為政府的作用，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、非營利組織和公眾廣泛參與，加快形成主體多元、保障有力的旅游公共服務(wù)供給機制。各地也要積極爭取地方政府支持，把旅游公共服務(wù)建設(shè)納入地方經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，納入重要民生實事工程，納入政府考核指標(biāo)體系，將旅游公共服務(wù)作為旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)，因地制宜制定旅游公共服務(wù)專項規(guī)劃和有針對性的政策文件，建立工作臺賬，制定工作導(dǎo)則，確保各項工作落到實處。

2. 強化統(tǒng)籌兼顧

旅游公共服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間旅游公共服務(wù)建設(shè)，加快推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展；要統(tǒng)籌群體之間、國內(nèi)游客與入境游客之間的旅游公共服務(wù)需求，充分保障游客權(quán)益；要統(tǒng)籌社會公共服務(wù)和旅游公共服務(wù)發(fā)展，全面實現(xiàn)主客共享；要統(tǒng)籌公共文化服務(wù)和旅游公共服務(wù)需求，持續(xù)深化文旅融合。特別需要注意的是，隨著文化和旅游部的成立，統(tǒng)籌公共文化服務(wù)和旅游公共服務(wù)建設(shè)的必要性和可行性大為增強。未來要促進(jìn)文化和旅游公共服務(wù)的設(shè)施和功能的融合，推動將圖書閱讀、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（簡稱“非遺”）展示、藝術(shù)表演等融入旅游服務(wù)中心、旅游集散中心和旅游驛站、公共露營地等旅游公共服務(wù)場所中；推動在游客比例較高的公共圖書館、文化館、博物館、美術(shù)館、科技館、影劇院、文化公園等文化設(shè)施中，增加旅游地圖、旅游指南、旅游信息咨詢、免費電子講解等旅游公共服務(wù)內(nèi)容。鼓勵有條件的地方推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村級綜合性文化服務(wù)中心和旅游服務(wù)中心一體化建設(shè)。此外，還可以推動各類公共文化活動資源進(jìn)旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)等旅游場所。

3. 創(chuàng)新體制機制

體制機制是旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展中的深層次和根本性問題。文化和旅游部門要推動與宣傳、發(fā)展和改革、財政、交通運輸、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理等部門建立旅游公共服務(wù)協(xié)調(diào)機制，以多部門聯(lián)動為抓手，優(yōu)化服務(wù)，借助大數(shù)據(jù)共享即時回應(yīng)游客需求；以跨部門監(jiān)管為依托，促進(jìn)旅游公共服務(wù)部門協(xié)同，保證旅游市場穩(wěn)定，提升旅游公共服務(wù)品質(zhì)。要健全社會化參與機制，制定鼓勵社會力量參與的旅游公共服務(wù)建設(shè)目錄，引導(dǎo)社會資本通過PPP模式（public-private partnership，公共私營合作制）、特許經(jīng)營、股權(quán)投資等途徑參與旅游公共服務(wù)建設(shè)與運營。要建立區(qū)域協(xié)作機制，積極推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等地區(qū)建立務(wù)實高效的區(qū)域旅游公共服務(wù)協(xié)作機制，推動旅游公共服務(wù)一體化發(fā)展。

4. 突出問題導(dǎo)向

要圍繞旅游消費大眾化、出游個性化、需求品質(zhì)化的發(fā)展特征，聚焦重點、熱點和難點問題，集中力量破解旅游高峰期游客“出行難”“停車難”“如廁難”等問題，讓游客游得放心、游得安心、游得舒心。要緊緊圍繞旅游公共信息服務(wù)、旅游公共交通服務(wù)、旅游應(yīng)急救援服務(wù)、旅游惠民便民服務(wù)、文化和旅游公共服務(wù)融合發(fā)展這幾個關(guān)鍵領(lǐng)域，加快建設(shè)結(jié)構(gòu)完備、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、運行順暢、優(yōu)質(zhì)高效，符合中國式現(xiàn)代化需要，與旅游強國戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配的旅游公共服務(wù)體系。

5. 加強政策保障

作為公共事業(yè)，旅游公共服務(wù)更加需要政策的支持。要加大旅游財政資金投入，推動各地將旅游公共服務(wù)經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，設(shè)立固定科目，建立穩(wěn)定的財政資金渠道。將旅游公共服務(wù)設(shè)施用地納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，在年度土地供應(yīng)中合理安排旅游服務(wù)中心、集散中心、旅游停車場、公共露營地等旅游公共服務(wù)設(shè)施新增建設(shè)用地，對旅游廁所、旅游驛站等體量較小的旅游公共服務(wù)設(shè)施實行更靈活的用地政策，支持農(nóng)村集體建設(shè)用地用于旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。要允許旅游公共服務(wù)設(shè)施開展代訂票務(wù)、售賣地方旅游產(chǎn)品及提供簡餐等經(jīng)營性服務(wù)。鼓勵有條件的地方和單位擴大旅游公共服務(wù)工作人員編制。

6. 完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)化是旅游部門過去抓旅游服務(wù)質(zhì)量的重要經(jīng)驗，同樣也應(yīng)成為新時期文化和旅游部門提高旅游公共服務(wù)水平的重要抓手。要推動旅游公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，推動旅游公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的宣貫實施。要圍繞旅游公共服務(wù)體系的內(nèi)涵外延，重點研制旅游信息服務(wù)、旅游交通、旅游安全保障、旅游惠民便民等系列旅游公共服務(wù)領(lǐng)域的國家/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先制定一批急需短缺的標(biāo)準(zhǔn)。要進(jìn)一步細(xì)化、量化旅游公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，加強關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)的調(diào)查論證。通過抓旅游公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的宣貫和達(dá)標(biāo)，推動旅游公共服務(wù)水平再上一個臺階。

7. 推動數(shù)字賦能

數(shù)字化深刻影響旅游業(yè)發(fā)展的變革，同樣也是新時期旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要推手。要通過數(shù)字化、市場化擴大旅游公共服務(wù)的供給規(guī)模。加快旅游公共服務(wù)資源數(shù)字化，擴大旅游公共服務(wù)資源覆蓋范圍，包括通過示范引領(lǐng)和試點推進(jìn)，鼓勵企業(yè)挖掘數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用場景，創(chuàng)新旅游公共服務(wù)方式，包括開展智能化交互式服務(wù)應(yīng)用示范，支持智能終端、服務(wù)機器人、虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實及混合現(xiàn)實等技術(shù)，拓展在景區(qū)、酒店、休閑街區(qū)、文博場館等場所消費場景中的應(yīng)用。要積極引導(dǎo)在線旅游企業(yè)、線上文化企業(yè)向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，開展適應(yīng)游客需求的個性化、增值型服務(wù)。要通過拓展公共服務(wù)鏈條，帶動數(shù)字創(chuàng)意、智慧旅游、智慧文化等新業(yè)態(tài)發(fā)展。

8. 探索創(chuàng)新模式

近年來，各地在創(chuàng)新旅游公共服務(wù)方式方面進(jìn)行了積極的探索。比如，浙江按照“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、多功能集成、多維度展示、高品質(zhì)服務(wù)”的要求，在全省范圍推出一批旅游驛站，豐富旅游公共服務(wù)的載體和內(nèi)容；“君到蘇州”文化旅游總?cè)肟冢舷嚓P(guān)部門服務(wù)資源，提供場館預(yù)約、景區(qū)舒適度、非遺傳承、文物查詢、文化配送等28項公共服務(wù)功能，一站式提供公共文化和旅游服務(wù)，為游客出游提供了很大便利；廣州立足于滿足市民游客多樣化需求，在機場、車站、碼頭、高速公路服務(wù)區(qū)、商業(yè)步行街等地設(shè)置一批旅游信息咨詢中心和網(wǎng)點，打造出一批具有鮮明特色和人文品質(zhì)的新型文化和旅游公共服務(wù)空間，成為主客共享旅游公共服務(wù)的新陣地。未來，需要進(jìn)一步總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗，突出實用和有效，最大限度實現(xiàn)旅游公共服務(wù)供給和需求的動態(tài)平衡，為旅游公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展注入不竭的創(chuàng)新動力。

（第一作者系該院教授，第二作者系該院講師、通訊作者；收稿日期：2024-09-03）