以基礎(chǔ)設(shè)施綠色轉(zhuǎn)型助推國土空間治理現(xiàn)代化

今年7月，《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，聚焦建設(shè)美麗中國，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進人與自然和諧共生。

長期以來，普通道路、橋梁、鐵路等用鋼筋混凝土構(gòu)筑的灰色基礎(chǔ)設(shè)施，在滿足快速城市化和工業(yè)化發(fā)展需求的同時，也不同程度地破壞著自然空間，直接或間接地造成一些環(huán)境問題。再加上環(huán)境污染、交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施老化等“慢性壓力”纏身，我國不少城市面臨著較大的風(fēng)險挑戰(zhàn)，亟待進一步增強城市韌性。當(dāng)前，如何推動基礎(chǔ)設(shè)施由“灰色”向“綠色”轉(zhuǎn)變，并以此突破傳統(tǒng)生態(tài)保護的局限性，進而系統(tǒng)解決城市結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境問題，已成為人與自然和諧共生現(xiàn)代化建設(shè)的必要一環(huán)。

興起與內(nèi)涵

作為一種維系城市生態(tài)平衡的支撐系統(tǒng)，綠色基礎(chǔ)設(shè)施是提升城市韌性的重要綠色空間。從各國的發(fā)展實踐來看，綠色基礎(chǔ)設(shè)施最早源于北美學(xué)者對城市生態(tài)失衡的關(guān)注。其核心是保護非建設(shè)用地的一種綠色網(wǎng)絡(luò)空間，并通過整體性和網(wǎng)絡(luò)性的規(guī)劃手段，保障自然和生物過程、歷史和文化過程的完整性和連續(xù)性，確保其核心骨架的生態(tài)性、合理性和穩(wěn)定性，為城市擴張留出必要的空間。同時，恢復(fù)并增強土地系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，提高城市對自然災(zāi)害的抵御能力，從而增強城市韌性。

近年來，隨著海綿城市、韌性城市的提出和建設(shè)，我國關(guān)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施的探討也越來越多。目前，國內(nèi)學(xué)者大多引用的是保護國際基金會和美國農(nóng)業(yè)部林務(wù)局對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的定義，即國家的自然生命支持系統(tǒng)，包括相互連接的綠色空間網(wǎng)絡(luò)，涵蓋多種自然區(qū)域和開敞空間，如，水域、森林、濕地、野生動物棲息地、公園、農(nóng)場和牧場等?？梢哉f，綠色基礎(chǔ)設(shè)施既包含天然要素，又包括人工要素。

國內(nèi)外的發(fā)展實踐

城市空間治理的變革與社會經(jīng)濟變革密不可分。在對工業(yè)化、城市化的反思中，一些國家的生態(tài)環(huán)境意識、城市規(guī)劃意識逐漸增強，其中，英國、美國、德國在綠色基礎(chǔ)設(shè)施方面都開展了較為豐富的探索實踐。在我國，北京、上海等超大城市也率先推進綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并取得積極成效。

（一）國外綠色基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展經(jīng)驗

英國：大規(guī)模綠帶建設(shè)推動基建綠色轉(zhuǎn)型。綠帶是英國綠色基礎(chǔ)設(shè)施的雛形。20世紀(jì)三四十年代，英國出臺《綠帶法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，開始推進綠帶規(guī)劃。在經(jīng)歷40多年的實踐后，英國于1988年頒布《綠帶規(guī)劃政策導(dǎo)則》，從土地使用、邊界劃分、開發(fā)控制等方面對綠帶建設(shè)進行規(guī)范和指導(dǎo)。2009年，英國制定《綠色基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)則》，用以指導(dǎo)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，其中，英國的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃涵蓋“歐盟—國家—區(qū)域—地方或城鎮(zhèn)”四個尺度，旨在通過規(guī)劃實施，實現(xiàn)生物多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)平衡、應(yīng)對氣候變化、提升土地利用效率等自然和社會方面的目標(biāo)。特別值得注意的是，英國通過綠色基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建的連接城鄉(xiāng)的綠色網(wǎng)絡(luò)，打通了城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)，減少了自然災(zāi)害；同時，又能調(diào)節(jié)溫度及碳儲量，有效緩解熱島效應(yīng)，減少能源使用；此外，還為動植物提供了多樣化的棲息地，有效地保護了生物多樣性。

德國：景觀規(guī)劃撬動城鄉(xiāng)綠色空間質(zhì)量提升。德國的綠色基礎(chǔ)設(shè)施主要源于景觀規(guī)劃。二戰(zhàn)后，德國百廢待興，無序的建設(shè)活動導(dǎo)致城鄉(xiāng)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間出現(xiàn)碎片化。為扭轉(zhuǎn)這種局面，德國將景觀規(guī)劃與土地利用、城鎮(zhèn)規(guī)劃及其他領(lǐng)域規(guī)劃相結(jié)合，使其成為德國保護自然、保護生態(tài)的重要工具。在德國，幾乎所有的文化景觀都被認(rèn)為是綠色基礎(chǔ)設(shè)施?？偟膩砜矗聡木G色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)側(cè)重于提升城鄉(xiāng)綠色空間質(zhì)量、維持生物多樣性、改善生態(tài)系統(tǒng)及維護城市景觀、提升城市韌性等方面。

美國：依托城市更新增強城市韌性。美國的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃是在城市更新的背景下發(fā)展起來的，其顯著特點之一是以增強城市韌性為導(dǎo)向。20世紀(jì)末以來，隨著美國將綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為城市與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，紐約、洛杉磯、華盛頓等城市陸續(xù)推出了以低影響開發(fā)為理論支撐的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，其中，將綠色基礎(chǔ)設(shè)施引入城市雨洪管理是其低影響開發(fā)的重要組成部分。近年來，美國的綠色基+FlUgu50KTDrWyfv5v4vgg==礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃開始依托城市更新進一步增強城市韌性，部分城市紛紛制定了綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。

（二）國內(nèi)超大城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展經(jīng)驗

北京市：全方位加強基礎(chǔ)設(shè)施與城市功能融合。2020年以來，北京市先后出臺《加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動方案（2020—2022年）》《“十四五”時期重大基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》，從建設(shè)新型網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)智能基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、科創(chuàng)平臺基礎(chǔ)設(shè)施、智慧應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施、可信安全基礎(chǔ)設(shè)施等六方面，構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化城市基礎(chǔ)設(shè)施體系?？偟膩砜?，北京市的突出特點是加強基礎(chǔ)設(shè)施與城市功能融合，從交通、水務(wù)、能源、園林綠化及市政等多個維度全方位推進基礎(chǔ)設(shè)施綠色轉(zhuǎn)型，為城市未來快速發(fā)展、帶動產(chǎn)業(yè)加速升級奠定基礎(chǔ)。特別具有典型意義的是，北京城市副中心通州區(qū)通過綠色金融手段，以綠色建筑、綠色交通、海綿城市等領(lǐng)域為突破口，打造高質(zhì)量、高起點的城市碳中和基礎(chǔ)設(shè)施樣板。

上海市：適度超前布局綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)化智能化建設(shè)。系統(tǒng)化、智能化、人本化是上海綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要特點。2021年，上海市發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的實施方案》，提出從能源體系、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)人居環(huán)境等四方面，加快基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級，為城鄉(xiāng)居民建設(shè)開放共享、多彩可及的高品質(zhì)生態(tài)空間。2024年，上海市在前期試點的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)?？偟膩砜矗虾Ｊ械奶攸c是適度超前布局綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)化、智能化建設(shè)。如，在智能交通、智能工廠、未來醫(yī)院等領(lǐng)域提前布局，適度超前建設(shè)新能源汽車、自行車充電樁等綠色基礎(chǔ)設(shè)施；加快推進碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化數(shù)據(jù)中心、5G 網(wǎng)絡(luò)基站整體能耗和碳排放管理；注重綠色空間規(guī)劃，打造“兩道兩網(wǎng)兩園”生態(tài)體系。

思考與建議

當(dāng)前，我國正在加快推進國土空間治理現(xiàn)代化，不少城市已展開城市更新，應(yīng)抓住這一時機，深入探索綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，打造有利于“人與自然和諧共生”“碳達峰、碳中和”目標(biāo)實現(xiàn)的城鄉(xiāng)綠色空間網(wǎng)絡(luò)，著力解決各類城市的生態(tài)環(huán)境問題，增強城市抵抗風(fēng)險的能力。

綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)注重多尺度、多功能、連續(xù)性。與傳統(tǒng)綠色空間的概念不同，綠色基礎(chǔ)設(shè)施不僅是一個綠色空間，更強調(diào)多尺度審視城市和區(qū)域中自然、半自然要素的現(xiàn)狀及綜合效益。無論是小的屋頂綠化，還是大的自然保護區(qū)；無論是大尺度的樞紐和廊道，還是小型的綠色基礎(chǔ)設(shè)施都有其作用和效益。其網(wǎng)絡(luò)上的連續(xù)有利于打通城鄉(xiāng)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，系統(tǒng)地改善和恢復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)。因此，相關(guān)部門在規(guī)劃綠色基礎(chǔ)設(shè)施時，應(yīng)注重不同尺度、不同功能的系統(tǒng)設(shè)計。

綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面，我國地理景觀復(fù)雜多樣且城鄉(xiāng)差異顯著，從國土空間治理的角度看，要統(tǒng)籌城市內(nèi)外，開展國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護修復(fù)，構(gòu)建大生態(tài)安全格局，提升城市整體的自然系統(tǒng)功能；另一方面，當(dāng)前我國正全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其中一項重要任務(wù)就是推動城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)服務(wù)實施的均等化。因此，相關(guān)部門在規(guī)劃綠色基礎(chǔ)設(shè)施時，應(yīng)立足城鄉(xiāng)融合發(fā)展，搭建起溝通城市與鄉(xiāng)村之間基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)的橋梁，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的多贏。

綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)與增強城市抗風(fēng)險能力相結(jié)合。安全是城市發(fā)展的底線和根基。隨著我國城市化進程加快，城市運行系統(tǒng)日益復(fù)雜，安全風(fēng)險不斷增大。一些城市“逢雨必澇”及頻發(fā)的各類地質(zhì)災(zāi)害等，都暴露出我國城市安全管理還存在漏洞和短板。因此，相關(guān)部門應(yīng)在綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制中融入城市韌性的理念，全面增強城市抵御風(fēng)險的能力，提升城市系統(tǒng)保障功能。（摘編自《中國土地》2024年第8期）