深化耕地占補(bǔ)平衡改革 守牢耕地保護(hù)紅線

近日，自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》（以下簡稱《通知》），在調(diào)整完善占用耕地補(bǔ)償制度、改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式、強(qiáng)化補(bǔ)充耕地管理、嚴(yán)格補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑和加強(qiáng)管理政策銜接方面，提出明確規(guī)定和要求。圍繞《通知》出臺(tái)背景和主要考慮、具體細(xì)化措施、耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”等問題，自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。

記者：《通知》出臺(tái)是基于怎樣的背景和考慮？

自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人：習(xí)近平總書記高度重視耕地保護(hù)工作，多次發(fā)表重要講話、作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)耕地是我國最為寶貴的資源，要求采取“長牙齒”的硬措施保護(hù)好，絕不能有閃失。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，非農(nóng)建設(shè)占用是耕地減少的主要原因，我們主要通過實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度彌補(bǔ)耕地流失。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，耕地減少的原因日趨多元，特別是近年來，耕地與其他農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換的平衡格局被打破，造林種樹和種果種茶等成為耕地減少的主要原因，耕地占用與保護(hù)的主要矛盾發(fā)生了重大變化。與此同時(shí)，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，全國耕地后備資源日漸匱乏，一些地方接近枯竭，加之保護(hù)生態(tài)的剛性約束，通過開墾宜耕未利用地補(bǔ)充耕地難度越來越大。這些問題需要通過系統(tǒng)改革來解決。

對(duì)此，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二次會(huì)議明確，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，確保達(dá)到平衡標(biāo)準(zhǔn)。近日發(fā)布的《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見》（以下簡稱《意見》），對(duì)改革完善占補(bǔ)平衡制度作出系統(tǒng)部署。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，自然資源部以《意見》為指引，會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺(tái)《通知》，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)《意見》要

求，推進(jìn)占補(bǔ)平衡改革落地見效。

記者：圍繞占補(bǔ)平衡改革要求，《通知》提出了哪些細(xì)化措施？

自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人：本次占補(bǔ)平衡改革旨在建立以省域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為核心的占補(bǔ)平衡新機(jī)制，通過強(qiáng)化耕地總量管控和“以補(bǔ)定占”管理，牢牢守住耕地保護(hù)紅線?！锻ㄖ肪劢埂兑庖姟访鞔_的重大改革要求，細(xì)化明確17條政策措施，主要包括以下5個(gè)方面：

一是調(diào)整完善占用耕地補(bǔ)償制度?！锻ㄖ诽岢龈倪M(jìn)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地落實(shí)占補(bǔ)平衡、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地落實(shí)進(jìn)出平衡的管理機(jī)制，除個(gè)別國家規(guī)定的可不落實(shí)補(bǔ)充耕地的特殊情形外，各類占用耕地均應(yīng)落實(shí)占補(bǔ)平衡?？紤]到占用耕地用途和主體之間的差異性，《通知》對(duì)補(bǔ)充耕地落實(shí)要求作出不同規(guī)定：非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，由占用耕地的單位或個(gè)人依法依規(guī)履行補(bǔ)充耕地義務(wù)，不能自行落實(shí)補(bǔ)充的，應(yīng)按規(guī)定足額繳納耕地開墾費(fèi)。造林種樹、種果種茶等造成耕地減少的，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村村民住宅建設(shè)依法依規(guī)占用耕地的，由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，其中，對(duì)工商企業(yè)等流轉(zhuǎn)土地并將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的占用耕地行為，要求各地依法嚴(yán)格審查審核，采取規(guī)劃管控、經(jīng)濟(jì)調(diào)劑等手段進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。在補(bǔ)充耕地來源方面，《通知》明確在符合國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的前提下，國土調(diào)查成果中各類非耕地地類，均可作為補(bǔ)充耕地來源；要求各地以恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔，優(yōu)先將從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地恢復(fù)為耕地，因地制宜推動(dòng)園林地“上坡”、耕地“下坡”；堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、以水定地，穩(wěn)妥有序開發(fā)未利用地。

二是改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式。《通知》提出國家對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各類占用耕地與補(bǔ)充耕地實(shí)行年度“算大賬”，實(shí)施省級(jí)行政區(qū)域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、質(zhì)量穩(wěn)定監(jiān)督管理；強(qiáng)化非農(nóng)建設(shè)占用耕地“以補(bǔ)定占”管控，以新一輪國土空間規(guī)劃確定耕地保護(hù)目標(biāo)的基期年份（即2020年）的穩(wěn)定利用耕地總量為基準(zhǔn)，將省域內(nèi)現(xiàn)狀穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為該省份非農(nóng)建設(shè)“以補(bǔ)定占”管控規(guī)模上限，用于控制下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模。為做好與耕地保護(hù)缺口恢復(fù)的銜接，《通知》明確穩(wěn)定利用耕地凈增加量可用于抵補(bǔ)缺口或作為非農(nóng)建設(shè)“以補(bǔ)定占”管控規(guī)模，具體數(shù)量由各省（自治區(qū)、直轄市）結(jié)合本地實(shí)際合理確定。此外，根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）耕地保護(hù)目標(biāo)完成情況，《通知》提出實(shí)行非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡差別化管控，對(duì)新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份，強(qiáng)化過程管理，要求各地建立非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫，在建設(shè)項(xiàng)目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)根據(jù)占用耕地規(guī)模相應(yīng)掛鉤核銷補(bǔ)充耕地指標(biāo)；對(duì)新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份，以及《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》出臺(tái)前已批復(fù)新一輪總體規(guī)劃的省份，強(qiáng)化耕地總量管控，在耕地保護(hù)目標(biāo)不突破的前提下，建設(shè)項(xiàng)目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)，可不實(shí)行掛鉤管理，但建設(shè)用地單位應(yīng)按規(guī)定落實(shí)補(bǔ)充耕地義務(wù)。國土空間規(guī)劃中期評(píng)估調(diào)整后耕地保護(hù)目標(biāo)發(fā)生變動(dòng)的省份，按照上述管控原則，非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡管理方式相應(yīng)調(diào)整。需要說明的是，實(shí)施非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡差別化管控，絕不意味著放松底線要求。

三是強(qiáng)化補(bǔ)充耕地管理?！锻ㄖ诽岢龈黝悓?shí)施主體依法依規(guī)將非耕地墾造、恢復(fù)為穩(wěn)定利用耕地的，均可作為補(bǔ)充耕地。補(bǔ)充耕地由自然資源主管部門核定補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門開展補(bǔ)充耕地質(zhì)量鑒定，符合條件的要及時(shí)劃入永久基本農(nóng)田，逐步達(dá)到旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，《通知》要求強(qiáng)化非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地報(bào)備管理，規(guī)定用于落實(shí)非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充耕地，應(yīng)為稟賦良好、集中連片、耕地質(zhì)量達(dá)到上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設(shè)占用耕地平均質(zhì)量等級(jí)的新增穩(wěn)定利用耕地，并明確由自然資源主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照縣級(jí)申報(bào)、市級(jí)審核、省級(jí)復(fù)核的程序，報(bào)備形成補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

四是嚴(yán)格補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，堅(jiān)持縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的原則，非農(nóng)建設(shè)占用耕地進(jìn)行跨地市調(diào)劑補(bǔ)充的，原則上應(yīng)為省級(jí)以上重大建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，明確對(duì)生態(tài)脆弱、承擔(dān)生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)的地區(qū)和符合條件的重大建設(shè)項(xiàng)目，可通過國家集中開墾定向支持落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

五是加強(qiáng)管理政策銜接。為做好新舊政策銜接，《通知》明確耕地占補(bǔ)平衡新管理方式實(shí)施后，原補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫中尚未使用的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，可以繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)使用。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批時(shí)需要掛鉤補(bǔ)充耕地指標(biāo)的省份，《通知》提出相關(guān)省份在完成省級(jí)耕地占補(bǔ)平衡管理平臺(tái)建設(shè)和非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備后，即可按新管理方式申報(bào)建設(shè)用地。為落實(shí)“大占補(bǔ)”要求，做好與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的銜接，《通知》明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中涉及耕地占用和補(bǔ)充的，統(tǒng)一納入耕地占補(bǔ)平衡管理，自然資源部將出臺(tái)專門文件進(jìn)一步細(xì)化明確要求。

記者：在落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”方面，《通知》如何考慮？

自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人：嚴(yán)把補(bǔ)充耕地驗(yàn)收關(guān)口、確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量是落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的關(guān)鍵。《意見》提出要健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，明確質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的不得用于占用耕地的補(bǔ)充。對(duì)此，《通知》提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部建立統(tǒng)一的補(bǔ)充耕地質(zhì)量鑒定方法和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化剛性約束，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量平均水平不低于各類占用耕地質(zhì)量平均水平，納入非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地報(bào)備范圍的補(bǔ)充耕地質(zhì)量不低于上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設(shè)占用耕地平均質(zhì)量等級(jí)。

為確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量可靠，《通知》明確縣級(jí)以上地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量進(jìn)行鑒定，鑒定結(jié)果作為非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地報(bào)備和補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)的依據(jù)。此外，為確保補(bǔ)充耕地長期穩(wěn)定利用，《通知》明確要求將補(bǔ)充耕地后續(xù)培肥管護(hù)資金納入占用耕地成本，縣級(jí)人民政府要加強(qiáng)墾造和恢復(fù)耕地的質(zhì)量建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或相關(guān)權(quán)利人持續(xù)耕種，組織補(bǔ)充耕地主體、經(jīng)營主體對(duì)補(bǔ)充耕地持續(xù)開展地力培肥和后期管護(hù)，提升耕地質(zhì)量。（摘編自《中國自然資源報(bào)》2024年10月11日1版）