英印政府的邊境部落區(qū)政策

摘要：英印政府對邊境部落區(qū)先后采取了閉邊政策、前進政策和新前進政策。閉邊政策實施期間，英印政府主要通過安撫和簽訂協(xié)議與部落相處，同時構(gòu)筑起了針對部落的防御體系，但并未向部落滲透，故無法統(tǒng)治邊境部落區(qū)。俄國將勢力范圍拓展至阿富汗北部邊境后，英印政府對邊境部落區(qū)采取了前進政策。政策實施初期，英印政府在邊境部落區(qū)建立起了政治代理人制度和馬利克制度，在保持軍事存在的同時利用當?shù)厝私M建民兵和征召兵部隊以維持治安?？芩删腿斡《瓤偠胶螅瑢η斑M政策進行了調(diào)整，一方面采取了“撤退與集中”策略以減少軍事力量的投入，另一方面創(chuàng)設(shè)西北邊境省以統(tǒng)管邊疆防務(wù)和部落事務(wù)。前進政策幫助英印政府將邊境部落區(qū)納入治下，但該政策本質(zhì)上重安全、輕發(fā)展，無法長期維持當?shù)胤€(wěn)定。第三次英阿戰(zhàn)爭后，英印政府對邊境部落區(qū)采取了新前進政策，主要措施包括對該地區(qū)進行軍事占領(lǐng)和直接管理，建立正式民兵制度，完善津貼制度，修筑道路以及將《邊境犯罪條例》的適用范圍拓展至該地區(qū)等。新前進政策具有一定建設(shè)性，但過于依賴軍事干涉，損害了部落的獨立性，導致部落起義時有發(fā)生。

關(guān)鍵詞：英印政府；邊境；普什圖人；部落區(qū)；邊境政策

收稿日期：2023—11—11

作者簡介：孔亮（1988—），國防科技大學外國語學院講師，主要研究領(lǐng)域：巴基斯坦政治與歷史。

巴基斯坦開伯爾普什圖?。ㄩ_普省）“新合并地區(qū)”（Newly Merged Districts），即原“聯(lián)邦直轄部落區(qū)”（Federally Administered Tribal Areas），包括7個部落縣（tribal district），即開伯爾（Khyber）、莫赫曼德（Mohmand）、巴焦爾（Bajaur）、古拉姆（Kurram）、奧拉克扎伊（Orakzai）、北瓦濟里斯坦（North Waziristan）和南瓦濟里斯坦（South Waziristan），以及6個分區(qū)（sub division），即白沙瓦、科哈特、本努、拉基·馬爾瓦特、坦克和德拉·伊斯梅爾·汗。新合并地區(qū)與阿富汗接壤，形成了約600千米的邊境線，位于巴阿邊境線的中段。當?shù)丶s99%的居民是普什圖人，他們以部落形式組成了多個社會群體，嚴格遵循基于部落傳統(tǒng)與習俗的社會制度，堅持獨立性，反對外部勢力干涉，因此，該地區(qū)在英印政府統(tǒng)治時期被稱為“邊境部落區(qū)”（Ghairilaqa，????????）或“叛逆者之地”（Yaghistan，????????）。a自1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗起，該地區(qū)就一直飽受暴力和沖突困擾，成為西方國家口中治理失敗的典型，原因則普遍歸結(jié)為殖民遺產(chǎn)的長期存在。巴基斯坦政府繼承了英印政府的邊境部落區(qū)政策，依靠馬利克、政治代理人和《邊境犯罪條例》治理當?shù)仄帐矆D部落，導致聯(lián)邦直轄部落區(qū)長期游離于國家治理體系之外，為其失控埋下了隱患。因此，研究英印政府的邊境部落區(qū)政策，有助于探索導致該地區(qū)從相對穩(wěn)定滑向動蕩不安的歷史根源。此外，中巴經(jīng)濟走廊毗鄰新合并地區(qū)，而塔利班政權(quán)多次表示希望參與“一帶一路”，這預示著該地區(qū)與中巴經(jīng)濟走廊間的關(guān)系將更為密切，而研究英印政府的邊境部落區(qū)政策有助于分析如今新合并地區(qū)的安全形勢，研判其未來走向，為維護中國的海外利益提供參考。

英國殖民者與西北邊境普什圖部落的利益糾葛始于19世紀50年代初。1849年，英國東印度公司政權(quán)（以下稱公司政權(quán)）吞并了旁遮普，將領(lǐng)土邊界拓展至印度河平原，隨后設(shè)立旁遮普省并授權(quán)該省政府管理印度西北邊疆。旁遮普省政府在轄區(qū)內(nèi)的平原地區(qū)劃分出了5個邊境縣（frontier district），即白沙瓦、科哈特、本努、德拉·伊斯梅爾·汗和德拉·加齊·汗，并將其定名為“定居區(qū)”（settled areas），以區(qū)別于山地中的邊境部落區(qū)。b隨著旁遮普省政府在定居區(qū)征稅，國家政權(quán)與西北邊境普什圖部落的利益糾葛開始增加。為了最大限度地維護自身利益，公司政權(quán)和后來的英印政府先后采取了三種政策，即“閉邊政策”（Closed Border Policy）、“前進政策”（Forward Policy）和“新前進政策”（Modified Forward Policy）。c

一、閉邊政策

從1849年到1878年，在公司政權(quán)及后來英印政府的授意下，d旁遮普省政府在對待西北邊境部落的問題上一直奉行閉邊政策。閉邊政策，也稱“不干涉政策”（Non-interference Policy），其核心內(nèi)容包括：政府僅對定居區(qū)進行直接統(tǒng)治，不占領(lǐng)邊境部落區(qū)，不干涉部落事務(wù)；軍隊和準軍事部隊守衛(wèi)邊界線，盡可能減少來自部落的襲擊，若遭遇襲擊，則以征討的方式進行報復。

公司政權(quán)吞并旁遮普后，并未確定印度與阿富汗的邊界，介于雙方領(lǐng)土之間的部落領(lǐng)地也沒有明確范圍。阿富汗的埃米爾雖然宣稱該地區(qū)民眾效忠自己，以維持對當?shù)氐南笳餍灾鳈?quán)，當?shù)鼐用褚蜃迦号c宗教聯(lián)系也更親近阿富汗，但實際上并不承認阿富汗是宗主國，既不向其納稅，也不接受征召，更不允許阿富汗軍隊踏足領(lǐng)地，可以說保持著事實上的獨立。所以在19世紀，公司政權(quán)和英印政府在西北部的行政邊界（administered border）實際上就是印度的國界。

旁遮普被公司政權(quán)吞并之前，處于錫克帝國統(tǒng)治下，英國人沿襲了錫克人的統(tǒng)治方式，即離長期定居區(qū)越遠，管理得越少。e旁遮普省政府成立之初，無意涉足邊境部落區(qū)，在斯瓦特、本努和德拉·伊斯梅爾·汗等地，其行政邊界拓展至西北部山麓便戛然而止。在不少英印官員看來，該地區(qū)是間接影響區(qū)，而非直接行管區(qū)。f他們認為，印度河構(gòu)成了西北部的天然邊界，沒必要與印度河以西的部落交往；g旁遮普省政府的當務(wù)之急是鞏固對轄區(qū)的統(tǒng)治，確保內(nèi)部安全，保護定居區(qū)居民免遭部落武裝的襲擾、劫掠，保持貿(mào)易路線暢通。h盡管殖民當局認為，保持西北邊境的和平與穩(wěn)定是戰(zhàn)略需要，但人力、物力和財力有限，且邊境普什圖部落散布于地形復雜的山區(qū)，不利于軍隊遠征，所以只能嘗試對其進行政治控制。i為此，殖民當局主要采取了以下安撫措施：取消錫克帝國時期對普什圖部落征收的邊境稅；建立自由貿(mào)易制度；修筑連接邊境部落區(qū)和定居區(qū)的道路；提供免費醫(yī)療和其他援助；鼓勵支爾格進入政府轄區(qū)解決爭端；允許部落民參軍或加入警察隊伍。此外，還禁止官員進入邊境部落區(qū)以減少摩擦。

對部落進行安撫的背后有著簡單的邏輯，即享受發(fā)展紅利的部落民會對殖民當局產(chǎn)生好感，進而有可能被控制。不過，殖民當局始終視邊境部落區(qū)為充斥著野蠻、暴力和混亂的外圍地帶，故而建立起了針對它的防御體系。j 1851年，隸屬于旁遮普省政府的準軍事部隊——“旁遮普非正規(guī)部隊”（Punjab Irregular Force）成立。該部隊沿邊境線部署，專門負責偵察、警戒、維持秩序、調(diào)查案件和打擊犯罪，與正規(guī)軍相比，其優(yōu)勢在于快速反應(yīng)與機動能力，因而成了政府在邊境管理中倚重的力量。不過，該部隊也存在訓練不足、戰(zhàn)斗力有限等缺點，形勢嚴峻時，需要依賴正規(guī)軍的支援。1865年，該部隊更名為“旁遮普邊境部隊”（Punjab Frontier Force）；1886年，進入正規(guī)軍序列。除了組建靈活機動的準軍事部隊，旁遮普省政府還沿定居區(qū)與邊境部落區(qū)的邊界修建了一系列哨所和軍營以限制部落民的活動范圍，同時還修筑了平行于邊界的軍用公路，以便武裝力量快速機動，應(yīng)對來自部落的襲擊與劫掠。至1855年，沿定居區(qū)與邊境部落區(qū)邊界修筑的軍營達15個，哨所超過50個，10821名軍人和12800名準軍事部隊人員駐扎其中。k

旁遮普省政府處理與部落關(guān)系的另一重要手段是與部落簽訂協(xié)議。協(xié)議通常包括一系列條款，其中總條款聲明了締約雙方的友好關(guān)系和良好愿望，而后是責任申明條款。對部落而言，須保證邊界安全、阻止所屬人員襲擊定居區(qū)、保護領(lǐng)地內(nèi)的通訊設(shè)施和固定商路、不為違法者提供庇護等，而政府則根據(jù)部落的表現(xiàn)每年提供額度不定的津貼。協(xié)議通常在公開的部落議事會上達成，部落首領(lǐng)和長老會代表本部落簽字、蓋章或按手印，以示擔保。若締約部落違反協(xié)議，那政府會對其采取罰款、經(jīng)濟封鎖、逮捕或扣押人員、沒收財產(chǎn)、軍事征討等報復性措施。雖然軍事征討名義上是其他手段無效時的“最終懲罰措施”，但在“閉邊政策”實施期間卻并不罕見，僅1857—1877年，對部落的軍事征討就超過了10次。l另一方面，為防止個別部落民潛入定居區(qū)犯罪，旁遮普省政府在邊境部落區(qū)引入“集體責任制”（System of Collective Responsibility），即若個人犯罪，其所在家族、宗族或部落會作為一個整體接受懲罰。m舉例來說，如果簽訂協(xié)議的部落中，有個別成員在政府轄區(qū)內(nèi)殺人或攔路搶劫，整個部落都會受牽連，該部落的首領(lǐng)有義務(wù)交出違法者并繳納補償金。此外，政府還利用不同部落間的敵對與競爭，挑動其相互對抗，以實現(xiàn)分化瓦解抵抗勢力的目的。

由于軍隊沒有占領(lǐng)邊境部落區(qū)，且阿富汗名義上對當?shù)負碛兄鳈?quán)，所以旁遮普省政府建立了處理部落事務(wù)的特殊機制，即由各邊境縣的副專員（Deputy Commisioner）借助中間人處理部落事務(wù)。例如，白沙瓦的副專員負責莫赫曼德部落，科哈特的副專員負責奧拉克扎伊部落，本努的副專員負責瓦濟爾部落，德拉·伊斯梅爾·汗的副專員負責謝拉尼和比坦部落等。n中間人一般是定居區(qū)的鄉(xiāng)村頭人或知名人士，他們長期與邊境部落區(qū)的民眾交往，諳熟當?shù)仫L俗習慣，經(jīng)驗豐富。

閉邊政策的根本目的是保護定居區(qū)免遭部落襲擊與劫掠，遏制、打擊政府轄區(qū)內(nèi)的犯罪行為，具有明顯的被動性，反映出殖民當局對邊境部落區(qū)和阿富汗的興趣并不濃厚。政策實施期間，印度西北部的邊境防務(wù)與英印政府的部落區(qū)政策彼此分離，邊境部落區(qū)只是旁遮普省的關(guān)注對象，并沒有進入印度西北邊疆建構(gòu)的視野。o邊境官員追求的是找到與各部落相處的過渡性方法，而不是向該地區(qū)滲透。因此，無論是與部落簽署協(xié)議還是對其發(fā)動軍事征討，都難以取得長效：協(xié)議常被部落武裝、犯罪團伙或個人打破，部隊遠征成本較大，而且人員難以在山區(qū)長期駐扎，反而容易激起部落反抗?？梢姡]邊政策無法令英印政府真正控制邊境部落，統(tǒng)治邊境部落區(qū)自然無從談起。

二、前進政策

1864年，曾任旁遮普省首席專員，并主張對邊境部落區(qū)軟硬兼施的約翰·勞倫斯（John Lawrence）升任印度總督。他無意將該地區(qū)置于治下，依然堅持不干涉部落內(nèi)部事務(wù)，但在出兵征討問題上態(tài)度強硬，認為只要定居區(qū)遭遇部落劫掠，就應(yīng)實施武力報復。直到19世紀70年代初，“不干涉派”在英印政府中仍占據(jù)絕對優(yōu)勢，閉邊政策依然得以執(zhí)行。然而，僵化地執(zhí)行該政策，沒有對邊境部落區(qū)進行有效滲透，使政府在部落問題上只能被動應(yīng)對。很多歷史事實證明，主動采取預防性措施遠比被動采取懲罰性措施的效果要好。英印政府亦有此認識，于是從1876年起，著手調(diào)整邊境部落區(qū)政策。

（一）前進政策的誕生背景

英印政府在調(diào)整閉邊政策的時候，英國正處于同俄國在亞歐大陸腹地進行全面競爭，也就是“大博弈”白熱化的歷史背景下，而阿富汗是雙方爭奪的焦點之一，所以英印政府的邊境部落區(qū)政策不可避免地受到地緣政治因素的影響。

俄國自19世紀30年代起向中亞擴張，雖然引起了英國殖民者的警惕，但印度和俄國之間尚有阿姆河南岸的阿富汗王國以及北岸的布哈拉汗國和浩罕汗國阻隔，緩沖余地較大。因此，當時英印政府對邊境部落的核心訴求是保護領(lǐng)地內(nèi)的道路并阻止所屬人員入侵定居區(qū)，而這正是閉邊政策的主要目標和得以長期實施的重要原因。不過，這種局面在1876年發(fā)生了徹底改變。原因是：一方面，俄國強行吞并布哈拉汗國和浩罕汗國并將勢力范圍拓展至阿富汗北部邊境，迫使英國戰(zhàn)略家開始重新審視英印政府的邊境部落區(qū)政策?！翱刂七吘巢柯?，令其成為印度門戶守衛(wèi)者”的想法受到了重視。p另一方面，經(jīng)過一段時間的經(jīng)營和資源整合，吞并信德和旁遮普所帶來的好處日漸明顯，這給英印政府采取更為積極的邊境部落區(qū)政策提供了條件。

1874年，迪斯雷利（Disraeli）當選為英國首相。他主張建立戰(zhàn)略防線，阻止俄國進軍中亞。q他的主張反映了當時英國戰(zhàn)略界的普遍認識，即英國與俄國會在中亞迎頭相撞。于是，英國開始謀求擴大自身在阿富汗的勢力范圍。1875年，利頓（Lytton）出任印度總督。他受命于迪斯雷利政府，嚴密關(guān)注中亞局勢的變化，主張占據(jù)有利位置以便及時了解局勢，認為俄國進入中亞對印度來說是迫在眉睫的現(xiàn)實威脅，英印政府的邊疆政策對國防而言至關(guān)重要。r

1878年，“科學邊疆”（Scientific Frontier）s的概念被正式提出。與科學邊疆這一概念相伴而生的是印度的自然邊界應(yīng)該向西北方向拓展多少的問題，即“科學邊界”應(yīng)在哪里劃定。為此，英國軍事家們分成了“前進”（forward group）與“后退”（backward group）兩派。后退派主張以印度河為邊界，認為西北山區(qū)的普什圖部落好勇斗狠且不允許外部勢力干涉，是問題制造者，而軍隊在山區(qū)作戰(zhàn)十分困難。前進派則主張以喀布爾—加茲尼—坎大哈一線為界，其理由主要有四點：第一，只有徹底占領(lǐng)邊境部落區(qū)，才能阻止各部落制造麻煩；第二，河流不適合作邊界；第三，占領(lǐng)該地區(qū)后可以開發(fā)當?shù)氐牡V產(chǎn)資源，所得利潤能滿足占領(lǐng)的花銷；第四，此舉有助于維護印度的安全。英印政府雖未立即確定“科學邊界”的位置，但傾向于前進派的意見，希望所構(gòu)建的“科學邊疆”具備以下三點特征：第一，易守難攻；第二，便于整合自然資源與戰(zhàn)略力量；第三，覆蓋連接印度與外界的山口。t從這個角度來說，阿富汗與印度之間的部落地帶必然在“科學邊疆”的范圍內(nèi)，英印政府的邊境部落區(qū)政策因而具有了全局性和戰(zhàn)略意義。

1878年11月20日，印度總督利頓以阿富汗埃米爾謝爾·阿里拒絕英國特使前往喀布爾為借口，向阿富汗宣戰(zhàn)，第二次英阿戰(zhàn)爭爆發(fā)。謝爾·阿里在英軍進入阿富汗后迅速逃離喀布爾，之后死在了逃亡途中，其子雅庫布（Yakub）于1879年5月26日與英國簽署《甘達馬克條約》，割讓開伯爾、庫拉姆、錫比和皮辛等地區(qū)給英國。該條約的簽訂意味著英印政府對邊境部落開始奉行干涉主義，同時也標志著前進政策正式取代了閉邊政策。

（二）前進政策的實施辦法

實施前進政策，意味著要控制“科學邊疆”并使之成為有效抵御俄國南下的防線。第二次英阿戰(zhàn)爭使英國意識到，阿富汗可能淪為英俄兩國間的戰(zhàn)場，而印度也將面臨威脅。這種擔憂很大程度上左右了英印政府的邊境部落區(qū)政策：要使軍隊人員與給養(yǎng)獲得進入阿富汗的安全通道，須在連接印度與阿富汗的交通干線兩側(cè)培植親英部落，同時還要防止俄國的代理人挑唆跨境部落發(fā)動叛亂。所以，在宏觀層面，前進政策可定義為“控制邊界，以建立防御俄國的政治和軍事緩沖區(qū)”u；在微觀層面，它是指部落在英印政府的控制下負責邊境防務(wù)。為此，英印政府于1879年在開伯爾設(shè)置了“政治代理機構(gòu)”（Political Agency），使其轄區(qū)成為政府在邊境部落區(qū)的第一個“行政單元”（Administrative Unit），即代理區(qū)。在此之后，英印政府又陸續(xù)設(shè)立了庫拉姆（1892年）、馬拉根德（1895年）、北瓦濟里斯坦（1895年）和南瓦濟里斯坦（1896年）等4個代理區(qū)。v此外，英印政府還在白沙瓦、科哈特、本努和德拉·伊斯梅爾·汗等縣與邊境部落區(qū)毗鄰的部落地帶建立了邊疆區(qū)（Frontier Region，F(xiàn)R），即白沙瓦邊疆區(qū)（FR Peshwar）、科哈特邊疆區(qū)（FR Kohat）、本努邊疆區(qū)（FR Bannu）、德拉·伊斯梅爾·汗邊疆區(qū)（FR Dera Ismail Khan），這些面積很小的部落地帶由所在縣的副專員直接管理。w

事實上，利頓早在1877年就設(shè)計了政治代理人制度，目的是由英印政府直接掌控邊疆政策與邊境部落區(qū)管理。在該制度框架內(nèi)，政治代理機構(gòu)的轄區(qū)，即代理區(qū)，相當于英屬印度其他省份中的縣（district）；代理區(qū)的行政權(quán)被委托給“政治官”（Political Officer）x，他有責任與轄區(qū)內(nèi)的各部落保持聯(lián)系，在級別上相當于縣里的副專員（Deputy Commissioner）。此外，英印政府還采取了許多配套措施，例如在邊境部落區(qū)修建哨所、軍營和要塞并派兵駐守；改善通訊條件；投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建立“馬利克制度”；雇傭部落民組成民兵（Militias）和征召兵（Levies）部隊，協(xié)助代理人維持治安并保護其權(quán)威。特別值得一提的是馬利克制度：英印政府培植了影響力較大且愿意配合的部落首領(lǐng)，給予其“馬利克”頭銜和物質(zhì)獎勵，如個人津貼、獎金和糧食等，作為交換，這些首領(lǐng)代替政府履行管理職責，如保持道路暢通、維持社會秩序、遣返不法分子等。該制度建立后，“馬利克”一詞的指代對象逐漸發(fā)生了變化：從家族首領(lǐng)或村莊頭人，變成了得到政府認可的部落首領(lǐng)。總之，政治代理人與馬利克、正規(guī)軍與部落民兵和征召兵的組合，使國家機器與地方權(quán)威產(chǎn)生了聯(lián)系，國家權(quán)力在邊境部落區(qū)找到了載體，也意味著英印政府的邊境防務(wù)與邊境部落區(qū)政策實現(xiàn)了統(tǒng)一，該地區(qū)被納入英印政府所建構(gòu)的西北邊疆。

蘭斯頓（Lansdowne）出任印度總督后，在“科學邊疆”問題上采取了折中方案，即在考慮防衛(wèi)需求的基礎(chǔ)上劃定“科學邊界線”。這首先要求解決印度與阿富汗間的邊界問題，確定邊界線。經(jīng)過長期談判，最終在1893年11月12日，英印政府外交大臣莫蒂默·杜蘭（Mortimer Durand）與阿富汗埃米爾阿卜杜勒·拉赫曼（Abdur Rahman）簽訂協(xié)議，即《杜蘭協(xié)議》，確定了從北部瓦罕走廊到南部印度與伊朗交界處的分界線，史稱“杜蘭線”（Durand Line）。根據(jù)該協(xié)議，阿富汗埃米爾承諾不干涉英印政府對斯瓦特、巴焦爾和奇特拉爾的管理；除比爾馬勒（Birmal）之外，瓦濟里斯坦地區(qū)的其余部分劃歸印度；印度和阿富汗互不越過杜蘭線干涉對方事務(wù)。y杜蘭線的劃定使英屬印度和阿富汗首次在二者間的部落地區(qū)確立了各自的責任范圍。

在與阿富汗進行邊界談判的同時，英屬印度還加強了對部落事務(wù)的介入。1891年，英印軍隊占領(lǐng)了薩馬納高地（Samanah Heights）并在關(guān)鍵位置上修建了兵營和哨所，從而俯瞰米蘭扎伊（Miranzai）和蒂拉（Tirah）兩處谷地，以便更好地監(jiān)視奧拉克扎伊部落。1892年，全員屬于什葉派穆斯林的圖里部落與相鄰的遜尼派部落間爆發(fā)沖突，處于弱勢的圖里部落請求英印軍隊進駐領(lǐng)地，英印政府隨即在當?shù)卦O(shè)立代理機構(gòu)，后又在1893年組建“庫拉姆民兵”（Kurram Militia）并為其修建營房和哨所。此舉使得英國人控制了從庫拉姆經(jīng)佩瓦爾·科塔爾山口（Peiwar Kotal Pass）通往加茲尼和喀布爾的道路。杜蘭線劃定后，為了加強對邊境部落的控制，英印政府在1893—1897年更加積極、深入地介入了部落事務(wù)。1895年，世居于托奇山谷（Tochi Valley）的達瓦爾部落與相鄰的瓦濟爾部落之間爆發(fā)沖突，二者皆同意英印政府進駐領(lǐng)地調(diào)停，英印政府趁機派兵占領(lǐng)了托奇山谷和瓦納（Wana）平原，并于當年設(shè)立了北瓦濟里斯坦代理區(qū)。

（三）前進政策的調(diào)整

英印政府對邊境部落區(qū)的滲透引起了邊境部落的焦慮和不滿。劃定杜蘭線、確定責任范圍、設(shè)立代理區(qū)、駐軍等行為被大多數(shù)部落視為對自身獨立性的威脅或侵犯，因而多次發(fā)動武裝起義，就規(guī)模和影響力而言，以1897—1898年的部落聯(lián)合大起義為最。1897年7月初，瓦濟爾部落武裝在北瓦濟里斯坦發(fā)動起義，襲擊了當?shù)卣未砣思捌潆S從、護衛(wèi)等一行人，導致包括該代理人在內(nèi)的多名英國軍政官員死傷。z起義得到了積極響應(yīng)，迅速拓展至其他代理區(qū)。7月26日，馬拉根德的部落武裝對馬拉根德山口附近的查克達拉（Chakdara）要塞發(fā)起圍攻；8月，莫赫曼德部落武裝襲擊了沙布格德爾（Shabqadr），阿夫里迪和奧拉克扎伊的部落武裝聯(lián)合襲擊了蒂拉并一度占領(lǐng)了開伯爾的多個哨所；英印軍隊在薩瑪納高地的要塞也遭遇了襲擊，損失慘重，庫拉姆代理區(qū)也受到了威脅。aa英印政府派出重兵鎮(zhèn)壓，僅為奪回開伯爾的控制權(quán)，便動用了約44000名士兵和60000頭用于運輸?shù)纳蟛⑤o以山炮等重武器，在付出了巨大的人力和物力代價后，最終在1898年4月平息了起義。ab正是這場起義，暴露了前進政策的弊端，使英印政府開始反思，為后來的政策調(diào)整埋下了伏筆。

1898年，寇松（Curzon）被任命為印度總督。當時，部落聯(lián)合大起義的硝煙還未散盡，前進派與后退派間的爭論便又激化起來。爭論焦點在于英印軍隊的駐防位置，即軍隊抵近杜蘭線以完全占據(jù)邊境部落區(qū)，還是連同政府一起退至印度河。鑒于邊境部落區(qū)作為緩沖區(qū)的價值和普什圖主要部落因獨立性受損而頻頻發(fā)動起義的形勢，寇松在堅持前進政策基本方向的同時，對實施方式進行了調(diào)整，主要表現(xiàn)為采取“撤退與集中”（Withdrawal and Concentration）策略和創(chuàng)立西北邊境?。∟orth West Frontier Province，簡稱“邊境省”）。

所謂“撤退與集中”，是指大量撤回在邊境部落區(qū)前進營地（advanced post）部署的正規(guī)軍，雇傭部落武裝人員承擔防衛(wèi)任務(wù)，在行政邊界內(nèi)集中兵力，建立、鞏固第二道防線并改善交通和通訊手段。ac寇松審時度勢，要求盡可能地將正規(guī)軍撤至后方兵站，保留在托奇、瓦納、開伯爾和庫拉姆等地的軍營，由民兵部隊駐守。該策略的實施，表明前進政策在軍事領(lǐng)域呈現(xiàn)出向閉邊政策回歸的趨勢?？芩缮先沃酰?899年1月，超過10000名英國士兵駐扎在邊境部落區(qū)。后來，在寇松的命令下，除了開伯爾山口附近的賈姆魯?shù)拢↗amrud）、庫拉姆河谷附近的塔爾（Thal）、馬拉根德山口附近的查克達拉（Chakdara）和德爾蓋（Dargai）等戰(zhàn)略要地的駐軍之外，邊境部落區(qū)內(nèi)的其余英軍陸續(xù)撤離了營地，取而代之的是由英國軍官指揮的民兵和征召兵部隊。ad為此，寇松政府在北瓦濟里斯坦、庫拉姆和開伯爾等代理區(qū)新組建了民兵部隊，并重組了征召兵部隊作為補充。一方面，1904年，除了奇特拉爾的德羅什（Dorsh）還駐扎有一支小規(guī)模隊伍外，其余英印正規(guī)軍皆撤至行政邊界內(nèi)駐防，邊境部落區(qū)的防務(wù)交給了開伯爾步槍聯(lián)隊（Khyber Rifles）、薩瑪納步槍聯(lián)隊（Samana Rifles）、托奇?zhèn)刹毂?lián)隊（Tochi Scouts）等民兵部隊。ae至此，民兵負責邊境部落區(qū)防務(wù)而英印正規(guī)軍限制民兵和普通部落民活動范圍的局面基本形成。另一方面，政府在改善民兵通信和運輸條件的同時，也給部落平民提供了工作崗位，一定程度上改善了他們的生活條件。此外，政府還很注意管控、限制武器流向邊境部落區(qū)，并增加了部落津貼，促使主要部落維持和平、遏制犯罪。

創(chuàng)設(shè)邊境省是寇松調(diào)整前進政策的又一舉措，也代表英印政府正式將邊境部落區(qū)納入印度的西北邊疆。1901年，4個橫跨印度河的縣，即白沙瓦、科哈特、本努和德拉·伊斯梅爾·汗以及印度河以東的哈扎拉縣脫離旁遮普省管轄，組成“定居區(qū)”（Settled Districts），定居區(qū)與每個縣的附屬部落地帶，即5個邊疆區(qū)，一起構(gòu)成西北邊境省。與此同時，5個代理區(qū)，即開伯爾、庫拉姆、馬拉根德、北瓦濟里斯坦和南瓦濟里斯坦聯(lián)合組成部落區(qū)（Tribal Areas）。英印政府向西北邊境省首府白沙瓦派駐一名首席專員（Chief Commissioner），各定居區(qū)的副專員（Deputy Commissioner）和各代理區(qū)的代理人向首席專員負責。后來，該省首席專員的職位被省長（Governor）取代，af而省長同時也是印度總督在部落區(qū)的代理人，擁有處理部落事務(wù)的權(quán)力。西北邊境省的成立使英印政府得以直接掌控邊疆防務(wù)和邊境部落區(qū)政策，在提高工作效率的同時減少了開支。

（四）前進政策的效果

英印政府邊境部落區(qū)政策的調(diào)整是為了適應(yīng)殖民目標。前進政策之所以能夠取代閉邊政策，很大程度上歸因于英印政府對邊境部落區(qū)的“緩沖區(qū)”（buffer zone）定位。印度總督蘭斯頓曾明確表示：“東方大國在實際邊界外擁有一片領(lǐng)地是常見現(xiàn)象，這種領(lǐng)地可稱為‘勢力范圍’（sphere of influence），對勢力范圍，英印政府不應(yīng)嘗試親自管理，但也不允許外部勢力進入，政府要控制該范圍內(nèi)的部落并最低程度地干涉其內(nèi)部事務(wù)?！盿g

俄國占據(jù)中亞后，英國的憂慮逐步上升，阿富汗因而成為英屬印度與俄國之間的緩沖國。然而，英國與阿富汗之間的戰(zhàn)爭經(jīng)歷和雙方在領(lǐng)土、主權(quán)上的分歧，使得英印政府認為阿富汗并不可靠，印度西北邊疆依然面臨俄國的威脅。一方面，對該戰(zhàn)略要地，殖民當局的首要關(guān)注是安全，這在狹義上意味著邊境和平穩(wěn)定，廣義上則意味著要“保衛(wèi)印度”。邊境和平穩(wěn)定要求邊境部落區(qū)不能成為襲擾定居區(qū)的策源地和定居區(qū)犯罪分子的庇護所，而對保衛(wèi)印度來說，控制邊境部落，使其成為西北邊防的重要助力無疑是最為理想的。1887年8月，英印政府在發(fā)給旁遮普省政府的公文中提醒道：“在印度政府看來，有一件事已變得極為重要，那就是將位于西北邊疆的大片邊境部落區(qū)置于我們的控制之下，如果可能的話，將其組織起來以對抗外部入侵?！盿h另一方面，鑒于邊境部落區(qū)的稅收潛力極小，殖民當局對當?shù)厝狈χ苯庸芾淼膭恿?，所熱衷的只是招募士兵和控制?zhàn)略通道。所以，英印政府的目標是將邊境部落區(qū)構(gòu)建為阿富汗與英印行政邊界間的緩沖區(qū)，在當?shù)亟⑵鸾?jīng)濟、有效的政治體系，以實現(xiàn)對諸部落的基本控制。ai為此，英印政府將前進政策作為對邊境部落區(qū)的基本政策。在實施過程中，除了運用利誘、施壓、武裝干涉和報復等應(yīng)激性手段外，還采取了創(chuàng)立契約體系、組建代理機構(gòu)、制定專門法律等辦法，以實現(xiàn)政治控制的制度化和常態(tài)化。

從實際情況來看，前進政策在一定程度上是成功的。英印政府基本控制了連接阿富汗與印度的戰(zhàn)略通道，掌握了軍事力量投送的主動權(quán)，并將邊境部落區(qū)納入治下，拓展了英屬印度的勢力范圍和戰(zhàn)略空間。在將正規(guī)軍撤出邊境部落區(qū)后，政府緩解了邊境主要部落對獨立性受損的不滿，所創(chuàng)立的政治代理機構(gòu)規(guī)模雖小，但權(quán)威性很強，且結(jié)構(gòu)與功能匹配，適合維持治安，使西北邊疆進入了相對平穩(wěn)的狀態(tài)。然而，實施前進政策的目的是構(gòu)建與緩沖國間的緩沖區(qū)，發(fā)展并不是統(tǒng)治階層關(guān)心的問題。為了將無政府管理的部落領(lǐng)地轉(zhuǎn)變?yōu)檎刂葡碌牟柯鋮^(qū)，英印政府所創(chuàng)設(shè)的制度、采取的措施皆不是以發(fā)展為導向的，無法滿足當?shù)厝说纳钚枨?，特別是在19世紀90年代，邊境部落區(qū)政策變得極具侵略性，忽視了部落民的正當權(quán)益。盡管后來英印政府設(shè)立西北邊境省，正式承認了部落區(qū)的地位，但仍堅持認為，將部落區(qū)與定居區(qū)合并管理既無必要也無可能，故未將普通法律和行政法規(guī)延伸至部落區(qū)。

概言之，無論是在1879—1898年突出軍事力量的運用，還是在部落聯(lián)合起義后，前進政策呈現(xiàn)出政治上強化控制、軍事上傾向“不干涉”的趨勢，實現(xiàn)路徑或手段的調(diào)整都難以掩蓋前進政策重安全、輕發(fā)展的本質(zhì)，該政策只是維持邊境部落區(qū)穩(wěn)定的權(quán)宜之計。

三、新前進政策

寇松對前進政策的調(diào)整在一定程度上安撫了邊境部落，然而正如前文所言，前進政策是安全導向而非發(fā)展導向，且政府強化政治控制的做法依然傷害了部落的獨立性，所以部落起義并未隨前進政策的調(diào)整而消失。不過，隨著“大博弈”的結(jié)束，英國對“俄國侵犯印度”的擔憂減輕了，邊境部落區(qū)的戰(zhàn)略意義隨之下降。1907年，英俄兩國簽訂協(xié)議，確認阿富汗屬于英國的勢力范圍。因此，盡管后來邊境部落對英印政府的政治控制愈發(fā)不滿，數(shù)次發(fā)動武裝起義，但英印政府仍不以為意，一如既往地通過簡單粗暴的軍事行動進行回應(yīng)。

改變局面的是第一次世界大戰(zhàn)。一戰(zhàn)期間，英國的注意力轉(zhuǎn)向歐洲，一定程度上忽略了印度。一戰(zhàn)結(jié)束后，英國充分認識到了印度的價值，再次關(guān)注其西北邊疆的安定，第三次英阿戰(zhàn)爭的爆發(fā)則促使英印政府大幅修改了前進政策。戰(zhàn)爭初期，阿富汗兵臨庫拉姆河谷，邊境部落區(qū)的民兵體系迅速崩潰：開伯爾步槍聯(lián)隊、托奇?zhèn)刹毂?lián)隊和瓦納偵察兵聯(lián)隊等民兵部隊發(fā)生了大規(guī)模兵變，莫赫曼德和阿夫里迪部落毅然放棄津貼，發(fā)動武裝起義，英印政府多年的苦心經(jīng)營毀于一旦。盡管英印軍隊憑借英國在一戰(zhàn)中使用的先進武器，迅速取得了戰(zhàn)術(shù)上的勝利，但也付出了較大代價，且并未實現(xiàn)預期目標。1919年8月8日，英國與阿富汗簽署《拉瓦爾品第條約》（Treaty of Rawalpindi），宣布結(jié)束敵對關(guān)系，英國承諾放棄對阿富汗外交的控制。之后，又經(jīng)過了兩年的談判，兩國最終簽署《1921年英國——阿富汗條約》（Anglo-Afghan Treaty of 1921），英國正式放棄了對阿富汗外交的控制，承認阿富汗獨立，但仍不愿看到阿富汗統(tǒng)一杜蘭線兩側(cè)的普什圖人聚居區(qū)，進而脫離英國的勢力范圍，遂以加強對邊境部落區(qū)的控制為手段，保持對阿富汗的影響。

（一）新前進政策的實施要點

1920—1921年，英印政府派遣大批正規(guī)軍進入邊境部落區(qū)鎮(zhèn)壓起義，并為永久駐軍而修建了道路交通網(wǎng)絡(luò)和大型軍事要塞，此外，還重建了民兵體系。一系列行動后，英印政府的邊境部落區(qū)政策與先前奉行的前進政策已大不相同，但其干涉主義內(nèi)核并未改變，因而被稱為“新前進政策”，又因其聚焦于在瓦納和拉茲馬克（Razmak）修建軍營以統(tǒng)治瓦濟里斯坦地區(qū)，故通常又被稱為“拉茲馬克政策”（Razmak Policy）。aj該政策于1922年9月由時任英印外交大臣、西北邊境調(diào)查委員會主席的丹尼斯·布雷（Denys Bray）正式簽署，并稱其為“真正意義上的前進政策”。ak該政策包含以下要點：（1）在瓦濟里斯坦地區(qū)的要地部署重兵；（2）鋪設(shè)碎石道路，使南、北瓦濟里斯坦與相鄰邊境縣彼此連接；（3）在道路沿線的節(jié)點設(shè)置哨所，由不屬于正規(guī)軍的偵察兵部隊駐守；（4）駐守某地的偵察兵全部為非當?shù)氐钠帐矆D人，由英國軍官指揮；（5）雇傭當?shù)夭柯涿癯洚敳柯渚?，即“卡薩達爾”（Khassadars）；（6）增加補助，作為各部落承擔多樣化責任和新建必要設(shè)施的補償，鞏固、提高馬利克的地位。al名義上，新前進政策僅在南、北瓦濟里斯坦實施，但實際上，它擴大到了整個邊境部落區(qū)，當時亦稱“和平滲透”（peaceful penetration）或“內(nèi)部控制”（control from within）計劃。am

與前進政策相比，新前進政策的主要變化有三點：第一，統(tǒng)治邊境部落區(qū)；第二，重建安保力量；第三，促進該地區(qū)開放。

第一點涉及政策目標：英印政府從致力于對部落區(qū)實現(xiàn)政治控制，提升為實現(xiàn)軍事占領(lǐng)和直接管理。為此，英印政府在拉茲馬克和瓦納先后修建了設(shè)施齊全的大型要塞并派重兵長期駐守，其中拉茲馬克要塞最多可容納10000人。an英印政府還在其他部落區(qū)頻頻展示武力，以震懾部落武裝。

第二點涉及政策遵循的原則，即制度化：英印政府一改過去從領(lǐng)取津貼的部落隨意招募民兵的做法，建立起了正式的民兵制度。新前進政策實施期間，英印政府組建的民兵部隊主要有兩種，即偵察兵（Scouts） 和部落警察。偵察兵主要負責維護英印政府對部落區(qū)的政治控制，維持最低限度的秩序并阻止部落武裝劫掠定居區(qū)。每支偵察兵部隊都由從英印軍隊抽調(diào)的軍官指揮并被分配給了每個部落區(qū)，為防止出現(xiàn)大規(guī)模士兵逃逸和兵變，其成員中來自部落區(qū)的人不能超過1/3，其余人員為來自定居區(qū)的普什圖人或旁遮普人。部落警察的人選由馬利克指定，負責警戒、監(jiān)視、護送重要人物和商隊，以及執(zhí)行政治代理人賦予的其他任務(wù)。他們雖自備武器，但薪水較高，英印政府以此吸引有合作意愿的部落民加入隊伍并履行職責。此外，英印政府還從印度各地的警察系統(tǒng)抽調(diào)人員，在定居區(qū)組建了“邊境警察”（Frontier Constabulary），執(zhí)行打擊劫掠、抓捕違法者和巡邏等任務(wù)。邊境警察在定居區(qū)邊緣設(shè)有哨所，必要時可進入部落區(qū)行動。

第三點涉及政策的實現(xiàn)路徑：通過筑路和完善津貼制度，強化政府對各部落的影響，使其逐漸融入英屬印度的治理體系。英印政府修筑了連接瓦納、拉茲馬克和米蘭沙阿（Miranshah）的公路，初步建成了瓦濟里斯坦的道路交通系統(tǒng)。英印政府還將連接白沙瓦與賈姆魯?shù)碌蔫F路延伸至了蘭迪科塔爾（Landikotal），從而加強了對開伯爾山口的掌控。修建交通基礎(chǔ)設(shè)施提升了軍隊的機動能力，加之政府安排了足夠的安保力量沿道路巡邏，使得部落武裝劫掠定居區(qū)的現(xiàn)象基本絕跡。部落津貼制度完善于20世紀30年代，并一直延續(xù)到了21世紀初。津貼分三種：第一種名為“隆基”（Lungi，????）ao，通常是指定期支付給馬利克或其他地位顯赫者的薪金，具體金額從每月幾盧比到數(shù)百盧比不等，其意義不僅在于鞏固了受惠者的經(jīng)濟實力，更在于官方確認了其地區(qū)領(lǐng)導者的身份，進一步提高了他們的威望；第二種名為“穆瓦吉布”（Muwajib，?????）ap，是政府以貨幣或物資的形式提供給部落或子部落整體的津貼，通常由代表該集體的馬利克在支爾格大會上接收并按部落傳統(tǒng)進行分配，這樣一方面解決了山區(qū)物資短缺的問題，另一方面為馬利克通過轉(zhuǎn)賣物資或操縱物資分配賺取額外收入提供了便利條件，有助于部落在其領(lǐng)導下與政府合作；第三種名為“哈爾賈”（Kharcha，????）aq，是執(zhí)行特殊任務(wù)、履行特定職責的人所得的報酬，這種任務(wù)和職責涵蓋廣泛，小到為政府傳遞消息，大到組織民兵維持治安，酬勞的具體數(shù)額依照任務(wù)性質(zhì)和難易程度而定。

（二）新前進政策的效果

客觀來說，新前進政策在初期取得了成功。一方面，政治代理人在津貼提供、民兵招募和職務(wù)任免方面擁有決定權(quán)，且能快速獲得臨近駐軍的武力支持，因而可以強勢地處理與各部落的關(guān)系；另一方面，津貼制度和民兵制度的完善使得更多的部落民能從英印政府獲益，經(jīng)濟實力和生活水平有了一定程度的提高，故愿意與政府合作。在這樣的情況下，部落區(qū)迎來了“平靜的十年”：20世紀20年代，當?shù)貨]有爆發(fā)大規(guī)模起義，大部分部落接受了域內(nèi)有軍隊駐扎和道路修建的事實。

不過，這并不表示新前進政策適合邊境部落區(qū)。盡管英印政府一再宣稱，該政策不是軍事征服政策，而是積極的、建設(shè)性的政策，旨在給部落區(qū)帶來文明和經(jīng)濟發(fā)展。ar印度大臣在提交給英國議會的報告中甚至宣稱：“印度政府邊疆政策的長期目標是維持邊境和平，著眼于各部落的漸進平和、文明開化和經(jīng)濟改善，提升同他們的良好關(guān)系?！盿s然而，表態(tài)、承諾與事實之間差距巨大。以社會福利為例，英印政府幾乎沒有采取改善部落區(qū)醫(yī)療和教育條件的措施，與之形成鮮明對比的是，包括西北邊境省定居區(qū)在內(nèi)，印度其余地區(qū)的醫(yī)院和學校在數(shù)量和規(guī)模上都迅速擴大。此外，新前進政策的軍事色彩濃厚，邊境部落問題被視為軍事問題而非政治問題，軍隊在這一方面占據(jù)主導。at一方面，軍事上的強勢令政府得以更深、更廣地介入部落事務(wù)，觸及了底層部落民的生活，官方與民間的頻繁互動增加了矛盾產(chǎn)生的概率；另一方面，對普什圖部落而言，伴隨軍事存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展只會讓英印軍隊在部落區(qū)進一步獲得立足之地，所以抵制干涉，特別是武裝干涉，是避免英印政府進一步控制部落區(qū)的關(guān)鍵。au在矛盾逐漸積累且愈發(fā)尖銳的情況下，一些部落重新走上了武裝反抗的道路，以至于部落區(qū)在20世紀30年代陷入了劇烈動蕩之中。值得注意的是，這一階段的部落起義夾雜了宗教元素，宗教人士在其中扮演了重要角色，最典型的例子是1936—1937年的瓦濟里斯坦部落起義。

這次起義源于一起刑事訴訟案件。1936年4月，西北邊境省本努縣的一名普什圖族教師努爾·阿里·沙（Noor Ali Shah）娶了一名印度教少女為妻，后該女子皈依伊斯蘭教并改名為伊斯蘭·畢比（Islam Bibi）。該女子的父母到法院起訴，指控阿里·沙綁架了自己的女兒并強迫其改宗。法院在沒有明確證據(jù)的情況下判處阿里·沙兩年監(jiān)禁，并以畢比未成年為由宣布婚姻無效，然而，畢比卻不愿返回娘家，于是，法院裁定畢比生活在第三方家庭中，成年后再自己決定命運。法院的判決激起了邊境普什圖人的強烈不滿：本努縣的普什圖人認為法院試圖讓畢比重新改信印度教；部落區(qū)的普什圖人則認為政府干涉了個人生活和宗教信仰。在案件審理過程中，有大批穆斯林進入法庭旁聽并頻繁發(fā)起示威游行，至當年11月，抗議活動蔓延至整個瓦濟里斯坦并呈現(xiàn)出暴力傾向。最終，瓦濟爾部落托里宗族（Tori Khel）領(lǐng)導人米爾扎·阿里·汗（Mirza Ali Khan）以伊斯蘭教遭受攻擊為由發(fā)動起義，得到了本部落其他宗族和馬蘇德部落的支持。米爾扎· 阿里·汗是北瓦濟里斯坦托奇河谷附近伊皮村的毛拉，故又被稱為“伊皮村的法基爾”（Faqir of Ipi，簡稱“法基爾”）av。他在此次起義中的地位表明，宗教人士已不僅僅是部落社會中的糾紛仲裁者和政治代言人，而是權(quán)力核心圈內(nèi)的一分子。根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，約32000名正規(guī)軍士兵和約5000名非正規(guī)軍人員參加了對此次起義的鎮(zhèn)壓，其間英方還出動空軍，對起義地區(qū)進行了轟炸，部落武裝的傷亡情況難以統(tǒng)計，而英印軍隊在鎮(zhèn)壓行動期間（1936年11月25日至1937年6月9日），付出了163人死亡、440人受傷的代價。aw

瓦濟里斯坦部落起義促使英印政府加強了對部落區(qū)的整合，主要措施是將當?shù)丶{入《邊境犯罪條例》（Frontier Crimes Regulation）的適用范圍。該條例的雛形是頒布于1872年的《旁遮普犯罪條例》，1887年經(jīng)歷了一次修訂，1901年經(jīng)再次修訂后作為一部新法律被頒布，因而也被稱為《邊境犯罪條例，1901》。條例頒布之初僅適用于西北邊境省、俾路支斯坦以及旁遮普省的德拉·加齊·汗、米揚瓦力和阿托克等3個邊境縣，1937年，其適用范圍延伸至了部落區(qū)。

《邊境犯罪條例》的主要目標是強化管控和催生敬畏感。前者主要體現(xiàn)在確立副專員（政治代理人）ax的權(quán)威上。根據(jù)該條例，副專員（政治代理人）有權(quán)發(fā)起訴訟、任命支爾格成員、主持審判、判定責任并決定懲罰措施，且其判決具備最高效力，其他法院無權(quán)否決或修改。催生敬畏感則主要依靠嚴酷的懲罰措施，其中一些措施具有濃烈的殖民壓迫意味。例如，封鎖敵對或不友好部落（第21條）；禁止在邊境建立新村莊或高層建筑（第31條）；中央政府可以軍事安全為由直接下令拆除任何靠近邊界的村莊（第32條）；副專員有權(quán)強迫居民從原住地搬離（第36條）；警務(wù)人員可在無逮捕證的情況下逮捕嫌疑人（第39條）等等。最能體現(xiàn)殖民壓迫性的是第40條：副專員有權(quán)逮捕轄區(qū)內(nèi)的任何人并將其無限期關(guān)押，被逮捕者無權(quán)申訴；副專員可下令逮捕受到指控者的任一親屬作為代替。ay英印政府宣稱在該法律中摻入了部落文化元素，如支爾格掌控審判程序，引入普什圖瓦里和部落風俗習慣作為判決依據(jù)等，以體現(xiàn)對部落情緒的照顧。然而，在《邊境犯罪條例》框架下，普什圖部落傳統(tǒng)與其原始自然狀態(tài)相去甚遠。以支爾格為例，其成員由副專員（政治代理人）指定，其建議不具備約束力，副專員（政治代理人）才是最終仲裁者，代表最高權(quán)威?？梢哉f設(shè)計、訂立此法律是為了鞏固、強化英國的殖民統(tǒng)治，英印當局沒有致力于推行法治，反而是在粗糙地處理部落事務(wù)的過程中規(guī)避司法。

此外，英印政府還耗費大量資金，試圖以發(fā)放部落津貼、軍餉、基建工人的薪水、軍隊服務(wù)者的酬勞等形式，安撫瓦濟里斯坦地區(qū)的主要部落，但效果并不理想，當?shù)夭柯湮溲b仍頻頻發(fā)動對定居區(qū)的襲擊。1937—1938年，瓦濟里斯坦部落武裝襲擊毗鄰的本努縣或德拉·伊斯梅爾·汗縣的次數(shù)合計為57次；1938—1939年，為65次；1939—1940年，為119次；1940—1941年，為98次。az由此可見，新前進政策在邊境部落區(qū)，尤其是南、北瓦濟里斯坦遭遇了重大挫折。

四、結(jié)語

英印政府的邊境部落區(qū)政策總體上伴隨英國與俄國間“大博弈”的起伏而變化。在俄國的勢力范圍遠離英屬印度時，英印政府對邊境部落區(qū)采取了閉邊政策，即統(tǒng)治定居區(qū)，守好定居區(qū)與邊境部落區(qū)之間的邊界，不干涉部落事務(wù)，但也不允許部落成員襲擊定居區(qū)，若遭遇襲擊，則實施武力報復。閉邊政策的實施，意味著英印政府對邊境部落區(qū)興趣不大，沒有將其納入邊疆建構(gòu)的考慮范圍，也沒有對其進行滲透，導致政府處理部落事務(wù)的各種方法均難以保持長效，政府無法控制部落，更無法治理該地區(qū)。

俄國勢力范圍拓展至阿富汗北部邊境后，英印政府感受到了威脅，于是對邊境部落區(qū)采取了前進政策，目的是利用當?shù)夭柯涫匦l(wèi)印度的西北門戶。前進政策實施初期，英印政府在邊境部落區(qū)建立起了政治代理人制度和馬利克制度：前者是指陸續(xù)在該地區(qū)設(shè)立代理區(qū)并派駐政治代理人，代表政府與各部落溝通、聯(lián)系并彰顯政府權(quán)威；后者是指在部落首領(lǐng)中物色合適人選，向其授予“馬利克”頭銜并提供物質(zhì)獎勵，依靠其管理部落。此外，政府還在該地區(qū)修建基礎(chǔ)設(shè)施，保持軍事存在，利用當?shù)厝私M建民兵和征召兵部隊以維持治安。然而，前進政策初期的一些措施侵犯了部落的獨立性，導致了部落聯(lián)合大起義，給英印政府造成了較大損失，同時也促使英印政府開始反思前進政策。

寇松就任印度總督后，吸取了大起義的教訓，對前進政策進行了調(diào)整，主要表現(xiàn)為：采取“撤退與集中”策略，從邊境部落區(qū)撤回大部分正規(guī)軍并將其集中部署在行政邊界附近，雇傭部落武裝人員守衛(wèi)該地區(qū)；設(shè)立西北邊境省并向其派駐一名首席專員，領(lǐng)導各縣的副專員和各代理區(qū)的代理人，從而代表英印政府統(tǒng)管邊疆防務(wù)和邊境部落區(qū)事務(wù)。盡管調(diào)整后的前進政策取得了一定效果，但并沒有改變重安全、輕發(fā)展的本質(zhì)，只能作為維持邊疆穩(wěn)定的權(quán)宜之計。

阿富汗劃歸英國勢力范圍后，英俄“大博弈”結(jié)束，英印政府在一段時期里沒有關(guān)注邊境部落區(qū)，只是機械性地延續(xù)既有政策。然而，隨著第三次英阿戰(zhàn)爭的爆發(fā)和英國正式承認阿富汗獨立，邊境部落區(qū)對英國的戰(zhàn)略意義再度上升。為了防止阿富汗統(tǒng)一杜蘭線兩側(cè)的普什圖人聚居區(qū)，進而擺脫英國影響，英印政府實施了新前進政策，其要點是統(tǒng)治邊境部落區(qū)、重建安保力量和促進開放。為此，英印政府在該地區(qū)興建軍事要塞并長期駐軍，重建了民兵部隊并建立起了正式的民兵制度，通過筑路和完善津貼制度，促使該地區(qū)融入英屬印度。瓦濟里斯坦部落起義后，英印政府還將《邊境犯罪條例》的適用范圍拓展至邊境部落區(qū)，加強了對當?shù)氐恼狭Χ?。新前進政策盡管有建設(shè)性的一面，但其干涉主義本質(zhì)與部落獨立性之間始終存在矛盾，導致部落起義時有發(fā)生。

[責任編輯：李麗]

a ???????? 源于阿拉伯語，在烏爾都語中的意思是“異鄉(xiāng)”“他國”“邊境部落區(qū)”等；???????? 源于突厥語，在烏爾都語中的意思是“反叛者的地方”“不遵法令者的地方”等。參見Salman Bangash，The Frontier Tribal Belt： Genesis and Purpose Under the Raj，Karachi：Oxford University Press，2016，p. 155。

b Noor ul Haq， Rashid Ahmed Khan and Maqsudul Hasan Nuri， Federally Administered Tribal Areas of Pakistan，Islamabad： Asia Printers， 2005， p. 11.

c James W. Spain， The Pathan Borderland，The Hague： Mouton amp; Co， 1963，pp.115-116， p.153.

d 1858年8月2日，英國頒布《改善印度政府法案》，宣告了英國東印度公司在印度統(tǒng)治的終結(jié)；此外，內(nèi)閣設(shè)置印度事務(wù)大臣，對英國議會負責，主管印度事務(wù)，由印度參議會輔助，此舉標志著英印政府的成立。

e Dorothea Seelye Franck， “Pakhtunistan： Disputed Disposition of a Tribal Land”， Middle East Journal，Vol. 6， No. 1， 1952， p. 51.

f Chad Haines，“Colonial Routes： Reorienting the Northern Frontier of British India”，Ethnohistory，Vol. 51， No. 3， 2004， p. 540.

g Hugh Beattie， Imperial Frontier： Tribe and State in Waziristan， Richmond： Curzon Press， 2002， p.25.

h Salman Bangash， The Frontier Tribal Belt： Genesis and Purpose Under the Raj，Karachi： Oxford University Press， 2016， p.155.

i Hugh Beattie， Imperial Frontier： Tribe and State in Waziristan， Richmond： Curzon Press， 2002， p. 161.

j Benjamin D. Hopkins， Ruling the Savage Periphery： Frontier Governance and the Making of the Modern State， Cambridge： Harvard University Press， 2020， p.30.

k T. R. Moreman， The Army in India and the Development of Frontier Warfare，1849-1947， London： Palgrave Macmillan， 1998， pp. 7-8.

l Olaf Caroe， The Pathans： 550 B.C.- A.D. 1957， New York： Oxford University Press， 1976， p. 348.

m Salman Bangash， The Frontier Tribal Belt： Genesis and Purpose Under the Raj， Karachi： Oxford University Press， 2016， pp. 156-157.

n Olaf Caroe， The Pathans： 550 B.C.- A.D. 1957， New York： Oxford University Press， 1976， pp. 347-348.

o Sana Haroon， Frontier of Faith： Islam in the Indo-Afghan Borderland， New York： Columbia University Press， 2007， p. 7.

p Mukulika Banerjee， The Pathan Unarmed： Opposition amp; Memory in the North West Frontier， Karachi： Oxford University Press， 2001， p. 42.

q Olaf Caroe， The Pathans： 550 B.C.- A.D. 1957， New York： Oxford University Press， 1976， p. 370.

r Salman Bangash， The Frontier Tribal Belt： Genesis and Purpose Under the Raj， Karachi： Oxford University Press， 2016， p. 165.

s “科學邊疆”這一術(shù)語是由迪斯雷利在談及修改英屬印度和阿富汗間的邊界線問題時提出的，其內(nèi)涵是指英屬印度可以根據(jù)戰(zhàn)略科學需要而占據(jù)和防御的邊疆。

t Salman Bangash， The Frontier Tribal Belt： Genesis and Purpose Under the Raj， Karachi： Oxford University Press， 2016， p. 168.

u Jules Stewart， The Khyber Rifles： From the British Raj to Al Qaeda， Gloucestershire： Sutton Publishing， 2005， p. 14.

v 除馬拉根德自成立起便直接對印度總督辦公室負責外，其余四個代理區(qū)在1901年西北邊境省成立前，名義上依然歸旁遮普省管理。

w Syed Iftikhar Hussain， Some Major Pukhtoon Tribes along the Pak-Afghan Border，Peshawar：Area Study Centre and Hanns Seidel Foundation， 2000， p. 3.

x 1901年，時任印度總督的寇松（Curzon）將“政治官”更名為“政治代理人”（Political Agent）。

y C.U. Aitchison， A Collection of Ttreaties， Engagements and Sanads Relating to India and Neighbouring Countries Vol. XIII： The Treaties， amp;c.， Relating to Persia and Afghanistan， Calcutta： Government of India Central Publication Branch， 1933， pp. 256-257.

z Matt M. Matthews， An Ever Present Danger： A Concise History of British Military Operations on the North-West Frontier， 1849-1947， Leavenworth： Combat Studies Institute Press， 2010， p. 23.

aa Olaf Caroe， The Pathans： 550 B.C.- A.D. 1957， New York： Oxford University Press， 1976， p. 387.

ab Robert Wilkinson-Latham， North-West Frontier 1837–1947， Oxford： Osprey Publishing Ltd.， 1977， p.21.

ac Noor ul Haq， Rashid Ahmed Khan and Maqsudul Hasan Nur， Federally Administered Tribal Areas of Pakistan， Islamabad： Asia Printers， 2005， p. 8.

ad R. C. Majumdar， H. C. Raychaudhuri and Kalikinkar Datta， An Advanced History of India （Forth Edition）， Madars， Bombay， Calcutta and Delhi： MacMillan India Limited， 1978， p. 890.

ae James W. Spain， The Pathan Borderland， The Hague： Mouton amp; Co.， 1963， p. 149.

af 西北邊境省成立之初，其實際地位低于旁遮普省，省內(nèi)最高官員是首席專員，名義上仍接受旁遮普省省長的領(lǐng)導。1935年，《印度政府法》頒布后，西北邊境省的地位上升至與旁遮普省相同，其首席專員升格為省長。

ag Richard Isaac Bruce， The Forward Policy And Its Results： Or Thirty-Five Years' Work Amongst The Tribes On Our North-Western Frontier Of India， London： Longmans amp; Co.， 1900， p. 342.

ah C. C. Davies， The Problem of the North-West Frontier， 1890-1908： With a Survey of Policy Since 1849， London： Curzon Press， 1975， p.71.

ai James W. Spain， “Political Problems of a Borderland”， in A. T. Embree ed.， Pakistan’s Western Borderland： The Transformation of Political Order， Karachi： Royal Book Company， 1979， pp. 16-17.

aj James W. Spain， The Pathan Borderland， The Hague： Mouton amp; Co.， 1963， p. 153.

ak Lal Baha， NWFP Administration under British Rule 1901-1919， Islamabad： National Commission on Historical and Cultural Research， 1978， p. 106.

al Fazlur Rahman， “British Policy in Tribal Areas： A Case Study of Waziristan”，Pakistan Journal of History amp; Culture， 2004， Vol. 25， No. 1， p. 183.

am James W. Spain， Pakistan’s North-West Frontier： Political Problems of a Borderland， New York： Columbia University， 1959， p. 237.

an Robert Wilkinson-Latham， North-West Frontier 1837–1947， Oxford： Osprey Publishing Ltd.， 1977， p. 25.

ao ????是烏爾都語詞，意思是“穆斯林所戴的有金色邊飾的纏頭巾”，象征較高地位。

ap ????? 源于阿拉伯語，在烏爾都語中的意思是“工資”“薪金”“報酬”等。

aq ???? 是烏爾都語詞，意思是“花費”“開支”等。

ar James W. Spain， The Pathan Borderland， The Hague： Mouton amp; Co.， 1963， pp. 156-157.

as The Secretary of State for India， Tribal Disturbances in Waziristan， London： His Majesty’s Stationery Office， 1937， p. 7.

at James W. Spain， The Pathan Borderland， The Hague： Mouton amp; Co.， 1963， p. 157.

au Elisabeth Leake， The Defiant Border： The Afghan-Pakistan Borderlands in the Era of Decolonization， 1936–1965， New York： Cambridge University Press， 2017， p.22.

av ???? 源于阿拉伯語，在烏爾都語中的意思是“苦行者”“修行者”“托缽僧”等。

aw The Secretary of State for India， Tribal Disturbances in Waziristan， London： His Majesty’s Stationery Office， 1937， p.5.

ax 《邊境犯罪條例》的適用范圍延伸至部落區(qū)后，有關(guān)定居區(qū)副專員的條款適用于代理區(qū)的政治代理人。

ay Human Rights Commission of Pakistan， The Frontier Crimes Regulation， Lahore： Qasim Karim Printers， 2005， pp. 43-48.

az Noor ul Haq， Rashid Ahmed Khan amp; Maqsudul Hasan Nuri， Federally Administered Tribal Areas of Pakistan， Islamabad： Asia Printers， 2005， p. 32.

Policies of the British Raj Government on Frontier Tribal Areas

KONG Liang

Abstract： The British Raj government has successively implemented the Closed-Border Policy， the Forward Policy and the Modified Forward Policy towards the frontier tribal areas. During the implementation of the Closed Border Policy， the British Raj government got along with the tribes mainly through appeasing and signing agreements， while also constructing a defense system against the tribes. But these policies didn’t penetrate into the tribes， thus failing to govern the frontier tribal areas. After Russia extended its influence to the northern border of Afghanistan， the British Raj government adopted the Forward Policy for the frontier tribal areas. In the initial implementation of the policy， the British Raj government established the Political Agent system and the Malik （tribal leaders） system in the frontier tribal areas， maintaining military presence while using local people to form militias and recruit soldiers to maintain law and order. After Curzon took office as Governor General of British Raj， he adjusted the Forward Policy. On one hand， he adopted the strategy of “Retreat and Concentration” to reduce the use of military force. On the other hand， he created the North-West Frontier Province to unify the management of frontier defense and tribal affairs. The Forward Policy helped the British Raj government bring the frontier tribal areas under its control， but it was essentially security-oriented rather than development-oriented， and could not maintain local stability in the long term. After the Third Anglo-Afghan War， the British Raj government adopted the Modified Forward Policy for the frontier tribal areas， and the main measures included military occupation and direct management of the areas， mainly including military occupation and direct administration of the area， establishment of a formal militia system， improvement of allowances system， construction of roads， expansion of the scope of application of the Frontier Crimes Regulation to the area and so on. The Modified Forward Policy was constructive to some extent， but it relied too much on military intervention， undermining the independence of the tribes and leading to occasional tribal uprisings.

Keywords： British Raj Government， Frontier， Pashtun Tribal Areas， Frontier Policy