財(cái)政的空間有多大？

9月24日以來(lái)，國(guó)新辦已經(jīng)舉辦了三場(chǎng)發(fā)布會(huì)，分別由央行為代表的金融監(jiān)管部門、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部來(lái)主辦。三場(chǎng)發(fā)布會(huì)取得的良好效果，尤其是財(cái)政部的發(fā)布會(huì)引發(fā)人們強(qiáng)烈熱議，這或許與財(cái)政政策本身對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)預(yù)期的影響更大有關(guān)。

財(cái)政的優(yōu)化空間很大，包括央地財(cái)政支出比例的調(diào)整空間、中央財(cái)政加杠桿的空間和財(cái)稅改革的空間。

央地財(cái)政支出比例需要優(yōu)化

目前中央和地方在財(cái)政支出比例上存在明顯的差距。有人統(tǒng)計(jì)，2023年中央財(cái)政支出占總體財(cái)政支出的比重僅為14%，這使得中央財(cái)政在發(fā)揮資源配置方面所發(fā)揮的作用相對(duì)較弱。

2023年中央財(cái)政向地方下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付超過(guò)10萬(wàn)億元，即超過(guò)中央財(cái)政的本級(jí)收入，這顯然不太合適，因?yàn)橹醒胴?cái)政要靠舉債來(lái)維持開(kāi)支。那么，是否有必要把那么多財(cái)力都給地方？實(shí)際上就是地方財(cái)力的再分配。

圖一：政府杠桿率的國(guó)別比較

從國(guó)際比較看，我國(guó)地方政府的杠桿率水平顯著高于全球主要經(jīng)濟(jì)體的平均水平。從2022年的數(shù)據(jù)看，日本地方政府的杠桿率水平為36.6%，美國(guó)為28.8%，法國(guó)為9.4%，中國(guó)由于地方政府隱性債務(wù)余額沒(méi)有確切數(shù)據(jù)，但地方政府的總體杠桿率水平估計(jì)在80%以上。（見(jiàn)圖一）為何在中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模如此大的背景下，地方的杠桿率水平還那么高呢？首先，這與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)模式有關(guān)，我國(guó)用支出法計(jì)算的GDP構(gòu)成中，資本形成（固定資產(chǎn)投資）對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率是全球平均水平的兩倍，即便在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)的這幾年也是如此。

其次，與投資效率有關(guān)，盡管中央要求財(cái)政支出要提質(zhì)增效，但據(jù)測(cè)算，2023年我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的ROIC（所投資本回報(bào)率）中位數(shù)已經(jīng)降至0.46%，說(shuō)明我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)總體過(guò)剩。但為了完成GDP目標(biāo)，仍主要通過(guò)增大基建投資和制造業(yè)投資的規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)房地產(chǎn)和消費(fèi)不足的缺口。

從高質(zhì)量發(fā)展和提升新質(zhì)生產(chǎn)力的角度看，有必要調(diào)整央地財(cái)政支出的比重，本質(zhì)上是厘清央地之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。由于人口流動(dòng)、資本流動(dòng)、貨物流動(dòng)等原因，單獨(dú)一個(gè)省份或一個(gè)大城市的財(cái)政支出很難做到資源合理配置，而中央財(cái)政可以根據(jù)國(guó)家的戰(zhàn)略部署，比地方財(cái)政在做到財(cái)政資源優(yōu)化配置方面更具優(yōu)勢(shì)。

從過(guò)去十年來(lái)地方債務(wù)規(guī)模的超常規(guī)增長(zhǎng)來(lái)看，確實(shí)也反映出地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理問(wèn)題及提質(zhì)增效方面的不足。故應(yīng)該降低向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，相應(yīng)增加中央財(cái)政在全國(guó)總財(cái)政支出中的比重。

財(cái)稅改革的空間更大

例如，產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象的背后是消費(fèi)疲弱，消費(fèi)疲弱的本質(zhì)是居民部門的收入占比偏低，那么，如何增加居民收入占比，尤其是如何提高中低收入人群的收入占比，對(duì)于促消費(fèi)至關(guān)重要。這就與財(cái)稅改革息息相關(guān)。

從國(guó)際比較看，美國(guó)的個(gè)稅占美國(guó)稅收總額的40%左右，英國(guó)為27%左右，日本和法國(guó)均為19%左右。而我國(guó)占比只有8%左右。由于未能對(duì)高收入群體有效征稅，使得我國(guó)居民部門的收入差距比較顯著。

例如，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，過(guò)去10年來(lái)，我國(guó)低收入戶的收入占比沒(méi)有上升，20%的人口收入只占4%。盡管第三次分配（社會(huì)慈善事業(yè)如扶貧等）一直在開(kāi)展，但其效果不如二次分配（稅收調(diào)節(jié)）好。（見(jiàn)圖二）

盡管我國(guó)個(gè)稅實(shí)行差別稅率，且最高稅率達(dá)到45%，但今年1-8月份個(gè)稅收入只有9685億元，人均只交了680元。說(shuō)明很難向富人有效征收個(gè)稅。為此，應(yīng)該改革稅制，從以個(gè)人為單位的代扣代繳，轉(zhuǎn)為以家庭為單位征收綜合稅，并采取偷漏稅重罰的舉措。

過(guò)去土地財(cái)政之所以能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，是因?yàn)橥恋刂贫鹊母母?。同樣，股?quán)財(cái)政若能成為土地財(cái)政之后另一個(gè)增加財(cái)政收入的來(lái)源，前提是必須推進(jìn)國(guó)企改革。根據(jù)國(guó)資委提供的數(shù)據(jù)，2022年全國(guó)國(guó)有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額339.5萬(wàn)億元、負(fù)債總額218.6萬(wàn)億元、國(guó)有資本權(quán)益94.7萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率64.4%。但2023年利潤(rùn)總額只有4.5萬(wàn)億，凈資產(chǎn)收益率只有3.7%左右。

圖二：我國(guó)不同收入群體的可支配收入占比

三中全會(huì)提出要完善國(guó)企的體制機(jī)制，促進(jìn)存量資產(chǎn)盤活和低效無(wú)效資產(chǎn)處置，如果能夠把如此之大的國(guó)有存量資產(chǎn)盤活，則股權(quán)財(cái)政大有可為。

財(cái)政支出的精準(zhǔn)度可以進(jìn)一步提高

面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，財(cái)政政策在方向和力度上都可以對(duì)癥下藥。

事實(shí)上，從2013年開(kāi)始，我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)總?cè)丝诰涂梢韵陆?。這并不等于說(shuō)不應(yīng)該投資制造業(yè)，中國(guó)應(yīng)該成為制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，同時(shí)也應(yīng)該大力發(fā)展能夠吸納更多人就業(yè)的服務(wù)業(yè)。也就是說(shuō)，在財(cái)政支持制造業(yè)投資的同時(shí)，是否也應(yīng)該加大對(duì)服務(wù)業(yè)的投資規(guī)模？畢竟充分就業(yè)是比GDP增速更重要的目標(biāo)。（圖三）

各地重復(fù)建設(shè)是一個(gè)老大難問(wèn)題，也是導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩的一個(gè)重要原因。為何地方政府大力招商引資且樂(lè)此不疲呢？因?yàn)橐皇强梢越璐藢?shí)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)目標(biāo)，二是可以發(fā)揮投資的乘數(shù)效應(yīng)，拉動(dòng)所在地的土地價(jià)格上漲，從而增加土地財(cái)政收入。

故國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部應(yīng)該多研究地方政府的行為及該行為可能導(dǎo)致的后果，從而設(shè)定更加科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以提高財(cái)政支出的效率和質(zhì)量。如淡化對(duì)地方GDP的考核，增加對(duì)地方凈就業(yè)人數(shù)的考核。

總之，我國(guó)財(cái)政可以釋放的空間還很大，大家不僅期望在經(jīng)濟(jì)下行壓力或有超預(yù)期的財(cái)政支出規(guī)模出臺(tái)，更期望政策的精準(zhǔn)度提高，直擊當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，財(cái)稅改革的力度和速度都能得到提升。（本文有刪減）

圖三：我國(guó)二次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口數(shù)量不斷下降