G開發(fā)區(qū)財政預(yù)算一體化系統(tǒng)運(yùn)行存在的問題及建議

摘 要：本文以G開發(fā)區(qū)財政預(yù)算一體化系統(tǒng)運(yùn)行為研究對象，首先對預(yù)算一體化系統(tǒng)進(jìn)行了概述，然后說明了G開發(fā)區(qū)財政預(yù)算一體化系統(tǒng)的運(yùn)行現(xiàn)狀，剖析了其存在的問題，最后提出了相應(yīng)的策略建議。

關(guān)鍵詞：G開發(fā)區(qū)財政；預(yù)算一體化系統(tǒng)；轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目統(tǒng)籌

一、預(yù)算一體化系統(tǒng)概述

（一）預(yù)算一體化

預(yù)算一體化建設(shè)主要是指以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]，建立各級財政統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化規(guī)范，將管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，全面提高各級預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動化水平。包括5個一體化，即政府預(yù)算管理一體化、部門預(yù)算管理一體化、預(yù)算全過程管理一體化、預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理一體化、預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化。

（二）預(yù)算執(zhí)行一體化系統(tǒng)

預(yù)算執(zhí)行一體化系統(tǒng)是一款集預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算等功能于一體的財務(wù)管理軟件。該系統(tǒng)致力于提高單位財務(wù)管理水平，實(shí)現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供有力支持。該系統(tǒng)主要具有兩大特點(diǎn)：一是集成化。該系統(tǒng)將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算等功能集成在一個平臺上，便于單位進(jìn)行財務(wù)管理。二是數(shù)據(jù)共享。該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)共享，便于單位內(nèi)部各部門之間進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同。

二、G開發(fā)區(qū)財政預(yù)算一體化系統(tǒng)的運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）邁入預(yù)算編制信息化2.0時代

G開發(fā)區(qū)財政的預(yù)算編制從信息化維度來看，可劃分為三個階段：2017年之前運(yùn)用龍圖平臺編制預(yù)算，為1.0時代；為提升工作效率，自編制2018年預(yù)算開始回歸線下，運(yùn)用Excel表格匯總編制全區(qū)預(yù)算；2022年上線預(yù)算一體化系統(tǒng)，重新回歸預(yù)算編制系統(tǒng)，為2.0時代。預(yù)算一體化系統(tǒng)的上線夯實(shí)了G開發(fā)區(qū)財政建立現(xiàn)代預(yù)算制度的基礎(chǔ)，重構(gòu)了財政“數(shù)字化”業(yè)務(wù)流程，促進(jìn)了預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)融合。

（二）重構(gòu)預(yù)算績效管理新模式

在表格時代，G開發(fā)區(qū)財政的預(yù)算績效管理主要采取線下方式通過編制表格制定績效目標(biāo)，運(yùn)用表格生成固定樣式文字粘貼進(jìn)預(yù)算編制表格，后續(xù)的績效目標(biāo)評審、績效運(yùn)行監(jiān)控等全部采用線下方式，導(dǎo)致預(yù)算績效與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”，大大增加了工作人員的負(fù)擔(dān)。預(yù)算一體化系統(tǒng)的上線，重構(gòu)了預(yù)算績效管理新模式，將預(yù)算績效內(nèi)嵌入系統(tǒng)，從而大幅提高了工作效率。

（三）建立基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系

預(yù)算一體化系統(tǒng)要求編制預(yù)算的首要條件是“項(xiàng)目入庫”。項(xiàng)目庫項(xiàng)目分為人員、運(yùn)轉(zhuǎn)和特定目標(biāo)三大類（詳見下表）。預(yù)算一體化系統(tǒng)上線后，基本支出預(yù)算實(shí)現(xiàn)了定員定額管理，各部門錄入所屬人員的基礎(chǔ)信息后，基本支出預(yù)算便自動生成且無需編制績效目標(biāo)，極大地緩解了財務(wù)人員的工作壓力，提高了預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。

（四）強(qiáng)化縱向到底橫向到邊

預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)的基本邏輯是統(tǒng)一建設(shè)規(guī)則，“一桿子插到底”。G開發(fā)區(qū)51個預(yù)算單位全面使用預(yù)算一體化系統(tǒng)，覆蓋所有財政業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)從資金源頭到使用末端的全流程數(shù)字化管理。系統(tǒng)高效整合數(shù)據(jù)資源，涵蓋基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算績效、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、決算管理、資產(chǎn)管理等16個模塊，300多項(xiàng)基礎(chǔ)菜單，充分實(shí)現(xiàn)了信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源的整合共享。

三、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行中存在的問題

（一）項(xiàng)目庫建設(shè)基礎(chǔ)不牢

第一，同類項(xiàng)目重復(fù)入庫。預(yù)算一體化系統(tǒng)要求將項(xiàng)目作為預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算編制堅(jiān)持“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”“資金跟著項(xiàng)目走”，部門申請資金的前置條件是需要申報的項(xiàng)目，一個上級轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目與本級儲備的二級項(xiàng)目要具有一一對應(yīng)關(guān)系。但因不同層級下達(dá)的同用途轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的代碼不同，從而導(dǎo)致不同層級的資金來源重復(fù)儲備同類項(xiàng)目。

在實(shí)際操作過程中，G開發(fā)區(qū)財政作為最末級財政，每年約有50%的支出來源于上級轉(zhuǎn)移支付。只要上級下達(dá)一筆轉(zhuǎn)移支付，G開發(fā)區(qū)財政就需要完成一次二級項(xiàng)目入庫，從而大大增加了預(yù)算單位工作量。若上級轉(zhuǎn)移支付需要區(qū)級配套，則區(qū)級資金同樣需要完成項(xiàng)目入庫且導(dǎo)致數(shù)據(jù)冗余[2]。如城鄉(xiāng)義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)中的生均公用經(jīng)費(fèi)，中央、省、區(qū)資金承擔(dān)的比例分別為60%：24%：16%，為接收上級下達(dá)的生均公用經(jīng)費(fèi)資金，G開發(fā)區(qū)財政需在系統(tǒng)內(nèi)入庫3個項(xiàng)目。預(yù)算一體化系統(tǒng)上線3年來，G開發(fā)區(qū)財政預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)存量項(xiàng)目數(shù)據(jù)已達(dá)3 000多個。各部門在進(jìn)行績效監(jiān)控、績效自評時往往以項(xiàng)目代碼界定項(xiàng)目數(shù)量，一個代碼對應(yīng)一個項(xiàng)目，重復(fù)入庫的項(xiàng)目不但增加了各部門在績效監(jiān)控、績效自評時的工作量，也導(dǎo)致數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計失真，一個項(xiàng)目代碼無法反映一個項(xiàng)目的真實(shí)執(zhí)行情況。

第二，入庫項(xiàng)目質(zhì)量低。項(xiàng)目入庫由部門經(jīng)辦人發(fā)起，需經(jīng)多人審核，入庫環(huán)節(jié)需填寫大量信息，如項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目期限、項(xiàng)目屬性、項(xiàng)目測算、績效目標(biāo)、項(xiàng)目概述等不低于20個字段。預(yù)算編制工作大多由單位財務(wù)人員牽頭負(fù)責(zé)操作，財務(wù)人員工作量大。同時由于財務(wù)人員對項(xiàng)目缺乏充分了解，在填報信息時通常流于形式，以“糊任務(wù)”為目的，導(dǎo)致入庫項(xiàng)目質(zhì)量低。

另外，因“項(xiàng)目”概念界定不清晰，不同的人會存在不同理解，加上部門人員變動，也會導(dǎo)致同類項(xiàng)目重復(fù)入庫。如招商部門年初預(yù)算安排項(xiàng)目“展會經(jīng)費(fèi)”，主要用于招商部門赴北京、上海等地開展專項(xiàng)招商推介活動。部門若臨時承接一項(xiàng)大型新能源汽車展會，需追加經(jīng)費(fèi)，則可能重復(fù)項(xiàng)目入庫，入庫名稱為“新能源汽車展會經(jīng)費(fèi)”，但是新能源汽車展會也屬于展會的一種類型，則該項(xiàng)目重復(fù)入庫。

第三，績效指標(biāo)設(shè)置繁瑣。項(xiàng)目入庫環(huán)節(jié)，必須填報中期績效目標(biāo)。系統(tǒng)設(shè)置績效指標(biāo)必須包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本指標(biāo)，四項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)必須填寫；效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)，效益指標(biāo)必須填寫最少一項(xiàng)。以上9項(xiàng)指標(biāo)中只有數(shù)量指標(biāo)可以量化考核，其余指標(biāo)均偏定性，不便于考核。大量定性指標(biāo)的存在，導(dǎo)致績效評價時彈性過大，不便于操作。同時強(qiáng)制要求將指標(biāo)“填滿”，導(dǎo)致部門工作量大，倒逼部門設(shè)置不科學(xué)不合理指標(biāo)，甚至“胡編亂造”[3]。

（二）系統(tǒng)模塊設(shè)置脫鉤

預(yù)算一體化系統(tǒng)覆蓋預(yù)算管理的全流程，但是在模塊設(shè)置上存在脫鉤情況?；A(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫管理為預(yù)算編制前期環(huán)節(jié)；預(yù)算編制、預(yù)算績效、預(yù)算批復(fù)為預(yù)算編制環(huán)節(jié)；預(yù)算調(diào)整調(diào)劑和預(yù)算執(zhí)行為預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。從目前的系統(tǒng)設(shè)置來說，一旦預(yù)算批復(fù)下達(dá)形成指標(biāo)后，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)即失去關(guān)聯(lián)，預(yù)算績效監(jiān)控?zé)o法直接從預(yù)算執(zhí)行支付環(huán)節(jié)直接取數(shù)?？冃ПO(jiān)控全部靠人工填報，增加了預(yù)算單位的工作量，同時也會導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺乏時效性和準(zhǔn)確性。

（三）存在信息孤島現(xiàn)象

預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)用專網(wǎng)專線，與其他系統(tǒng)無法貫通。G開發(fā)區(qū)財政局支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)艱巨，近3年年均支持企業(yè)發(fā)展政策資金約20億元，年涉及企業(yè)約7000家次。G開發(fā)區(qū)財政局具備完備的財政涉企扶持系統(tǒng)，且涉企資金審核均已實(shí)現(xiàn)線上操作，但是因?yàn)樯嫫笙到y(tǒng)與預(yù)算一體化系統(tǒng)無法貫通，導(dǎo)致預(yù)算單位報銷時需要從涉企系統(tǒng)導(dǎo)出數(shù)據(jù)，手動導(dǎo)入預(yù)算一體化系統(tǒng)，所以便額外增加了部門工作量。另外，為優(yōu)化營商環(huán)境，G開發(fā)區(qū)財政局大力推進(jìn)“免申即享”，需要將支付數(shù)據(jù)及時反饋給收款人，但因?yàn)閮蓚€系統(tǒng)無法貫通，支付完成后，部門又需要將預(yù)算一體化系統(tǒng)支付數(shù)據(jù)導(dǎo)出，重新導(dǎo)入涉企系統(tǒng)，從而增加了預(yù)算單位的工作量，增加了數(shù)據(jù)錯誤的可能性。

（四）內(nèi)控制度不健全

預(yù)算一體化系統(tǒng)自2022年上線，運(yùn)行兩年來一直缺乏健全的內(nèi)控管理制度。開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場，人少事多，預(yù)算單位無專職財務(wù)人員，大多非科班財務(wù)出身且身兼數(shù)職，加上崗位調(diào)動頻繁，導(dǎo)致人員業(yè)務(wù)非常不熟練，對預(yù)算一體化系統(tǒng)的認(rèn)識不足。如各個部門財務(wù)報銷均設(shè)立經(jīng)辦崗和審核崗，但在實(shí)際操作中往往一人多崗操作，系統(tǒng)內(nèi)控不足。

（五）復(fù)合型人才不足

預(yù)算一體化系統(tǒng)設(shè)置了16個模塊，包括預(yù)算、決算、績效、執(zhí)行、資產(chǎn)等。預(yù)算和績效、決算和執(zhí)行、資產(chǎn)、信息化分別由不同科室負(fù)責(zé)，對應(yīng)不同的崗位角色，各負(fù)其責(zé)。因崗位細(xì)分，很少會有精通全流程的財會人員，同時因財會和計算機(jī)的行業(yè)壁壘，精通業(yè)務(wù)和計算機(jī)的復(fù)合型人才更是少之又少。

四、完善預(yù)算一體化系統(tǒng)的建議

（一）加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目統(tǒng)籌

設(shè)立上級轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清單，明確轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金承擔(dān)比例。轉(zhuǎn)移支付清單應(yīng)由各層級財政部門分別牽頭制定，如中央制定的全國性政策，應(yīng)由中央級制定；省級制定的省級政策，應(yīng)由省級制定；各級明確清單后，將各級政策所對應(yīng)項(xiàng)目內(nèi)設(shè)預(yù)算一體化系統(tǒng)，自上而下同用途項(xiàng)目使用統(tǒng)一項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目代碼，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)字段，規(guī)避基層財政重復(fù)進(jìn)行二級項(xiàng)目入庫，減輕基層負(fù)擔(dān)。

（二）科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目績效指標(biāo)

分類設(shè)定項(xiàng)目績效指標(biāo)庫，對不同類別的項(xiàng)目設(shè)置不同的主指標(biāo)，減少無效低效指標(biāo)。能量化的項(xiàng)目，一律以量化指標(biāo)進(jìn)行考核，減少使用定性指標(biāo)。無量化指標(biāo)的項(xiàng)目，采取主要定性指標(biāo)進(jìn)行考核，并明確定性指標(biāo)考核方式，如采取抽樣調(diào)查方式計算滿意度指標(biāo)。完善績效管理指標(biāo)庫建設(shè)，建立分類別、分行業(yè)、分領(lǐng)域的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系并根據(jù)實(shí)際情況修訂更新，將指標(biāo)庫內(nèi)設(shè)系統(tǒng)并依據(jù)項(xiàng)目類別進(jìn)行推薦匹配，在部門項(xiàng)目入庫時即可科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)系統(tǒng)模塊關(guān)聯(lián)

加強(qiáng)預(yù)算一體化系統(tǒng)績效指標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行模塊關(guān)聯(lián)，讓預(yù)算執(zhí)行模塊切實(shí)起到跟蹤監(jiān)控的作用?？冃е笜?biāo)設(shè)置完成后，在預(yù)算單位進(jìn)行支付報銷時，強(qiáng)制要求填寫績效目標(biāo)完成情況和預(yù)算執(zhí)行情況，如部門支付培訓(xùn)費(fèi)時，在填報支付單據(jù)時一并填寫培訓(xùn)人數(shù)、數(shù)量、培訓(xùn)時間等信息，同步由支付審核崗進(jìn)行審核，可大大提高績效監(jiān)控數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時性。對于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)購入的資產(chǎn)，要同步錄入資產(chǎn)信息，并與資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行匹配。資產(chǎn)管理系統(tǒng)中資產(chǎn)的更新、報廢及折舊等信息可與預(yù)算編制環(huán)節(jié)互通，便于預(yù)算編制人員及時掌握部門資產(chǎn)情況，從而科學(xué)編制預(yù)算。

（四）加強(qiáng)人員管理指導(dǎo)

財政部門發(fā)揮好牽頭抓總作用，積極對各預(yù)算單位財務(wù)工作人員開展培訓(xùn)，講解項(xiàng)目入庫要點(diǎn)、績效目標(biāo)編制注意事項(xiàng)，切實(shí)提高項(xiàng)目質(zhì)量；將項(xiàng)目編制質(zhì)量納入預(yù)算績效考核，明確項(xiàng)目庫入庫審核規(guī)范，對編報不規(guī)范、依據(jù)不充分的項(xiàng)目予以退回修改；加強(qiáng)業(yè)務(wù)處室培訓(xùn)，對審核把關(guān)不嚴(yán)者予以通報批評，并將業(yè)務(wù)處室歸口單位預(yù)算績效考核結(jié)果與審核人員年終評先評優(yōu)掛鉤，將審核責(zé)任落實(shí)到位，切實(shí)提高項(xiàng)目入庫質(zhì)量，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（五）促進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)貫通

預(yù)算一體化系統(tǒng)是末端數(shù)據(jù)，最為精準(zhǔn)，能夠準(zhǔn)確反映政府的各項(xiàng)活動。各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的前端依賴各部門開發(fā)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，應(yīng)加強(qiáng)財政一體化系統(tǒng)與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的貫通整合，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共通共享，如涉企補(bǔ)助資金通過涉企系統(tǒng)審核，民政補(bǔ)助資金通過民生系統(tǒng)審核。為優(yōu)化營商環(huán)境，地方政府大力推行政策資金獎補(bǔ)“免申即享”，但由于系統(tǒng)之間割裂，導(dǎo)致終端支付數(shù)據(jù)無法回傳，收款人無法及時掌握收款信息，強(qiáng)化預(yù)算一體化系統(tǒng)與政策性業(yè)務(wù)系統(tǒng)的貫通，就能夠?qū)崿F(xiàn)前端待支付數(shù)據(jù)共享，后端已支付信息共通，打通“免申即享”最后一公里。

（六）完善系統(tǒng)建設(shè)

按照“以人為本”原則優(yōu)化系統(tǒng)界面，及時了解預(yù)算單位的使用體驗(yàn)，不斷更新完善系統(tǒng)操作界面和操作流程。注重簡化系統(tǒng)操作流程，給各預(yù)算單位充分放權(quán)，大大提高支付效率。如常態(tài)化按月?lián)芨兜幕局С?，可按季度下達(dá)資金計劃，未跨“大類”的經(jīng)濟(jì)科目調(diào)劑，由預(yù)算單位自行操作審核即可，無需財政審核。

（七）加強(qiáng)財政人才隊(duì)伍建設(shè)

對新入職的員工，建立“以師帶徒”制度，由經(jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)務(wù)骨干對口輔導(dǎo)新員工，做好“傳幫帶”。加強(qiáng)員工輪崗交流，提升青年員工的崗位適應(yīng)能力和綜合應(yīng)對能力。開展財政大講堂活動，由各個業(yè)務(wù)科室輪流講解業(yè)務(wù)，促進(jìn)交流學(xué)習(xí)。聘請系統(tǒng)工程師，專項(xiàng)培訓(xùn)系統(tǒng)建設(shè)架構(gòu)和底層邏輯，強(qiáng)化業(yè)務(wù)實(shí)操培訓(xùn)。

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