城市消防安全風(fēng)險管理體系構(gòu)建研究

摘要：隨著城市化進(jìn)程提速，城市高層建筑不斷增多，城市人口居住密集度顯著上升，各類致災(zāi)因素相互疊加、日益復(fù)雜，對城市消防安全風(fēng)險管理體系建設(shè)提出了更高的要求?；诖耍Y(jié)合多年城市消防安全風(fēng)險管理實踐，分析了城市消防安全風(fēng)險管理的內(nèi)涵和階段劃分，探討了當(dāng)前城市消防安全風(fēng)險管理體系中存在的不足，提出了城市消防安全風(fēng)險管理體系建設(shè)的優(yōu)化策略，以期為提升城市消防安全風(fēng)險管理水平提供有益參考。

關(guān)鍵詞：城市消防；風(fēng)險管理；體系構(gòu)建

中圖分類號：D035.36 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-1227（2024）08-0069-03

近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，城市中高層建筑、地下空間、大型商業(yè)綜合體、地下軌道交通等發(fā)展迅速，使得城市消防安全風(fēng)險管理形勢更加復(fù)雜。建立完善的城市消防安全風(fēng)險管理體系，有助于將消防主管部門的工作理念從以往的消防救援管理轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險管理，使城市消防主管部門工作的工作重心從“風(fēng)險事件”管理轉(zhuǎn)向為“風(fēng)險預(yù)防”管理，全面提升城市消防安全風(fēng)險管理理念和水平，形成更加完善的城市消防風(fēng)險防控機制，有效化解城市消防安全風(fēng)險[1]。

1 城市消防安全風(fēng)險管理內(nèi)涵及階段劃分

城市消防安全風(fēng)險管理是以火災(zāi)隱患管理為重點，對各種消防安全隱患誘發(fā)因素和影響因素進(jìn)行管理的活動。涉及消防安全風(fēng)險評估、消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)、消防安全培訓(xùn)演練、消防安全設(shè)計、消防安全監(jiān)督檢查等各個方面的內(nèi)容。建立健全的城市消防安全風(fēng)險管理體系，有助于明確消防主管部門各職能崗位的消防安全責(zé)任，幫助消防主管部門有序開展消防安全管理，提升城市消防安全風(fēng)險管理水平。

基于消防安全管理特點，其主要內(nèi)容可分為三個階段，而風(fēng)險管理處于消防安全管理的前期階段，側(cè)重于風(fēng)險預(yù)防，是一種以預(yù)防性管理為主的風(fēng)險管理模式，適應(yīng)當(dāng)前城市消防安全風(fēng)險管理體系的建設(shè)理念。隱患整改階段側(cè)重于對消防安全隱患的處理，是一種事中處理為主的消防安全管理模式，是消防安全管理的實施階段。災(zāi)情救援階段是災(zāi)情發(fā)生后的管理措施，是一種事后管理模式。城市消防安全風(fēng)險管理應(yīng)以風(fēng)險為中心，因此，消防安全主管部門必須轉(zhuǎn)變以風(fēng)險事件管理為中心的管理理念，實現(xiàn)消防安全風(fēng)險的預(yù)防性管理。

2 當(dāng)前城市消防安全風(fēng)險管理體系存在的不足

2.1 社會化消防安全風(fēng)險管理理念仍需進(jìn)一步提升

目前，我國已初步建成了以政府為主導(dǎo)，各企事業(yè)單位、社會團(tuán)體共同參與的社會多元共治的消防安全管理新格局?！丁笆奈濉眹蚁拦ぷ饕?guī)劃》提出，應(yīng)從強化消防安全宣傳、強化消防安全教育、強化消防安全培訓(xùn)三個方面著手，全面提升公眾消防素質(zhì)。但部分地區(qū)消防管理思想尚未完全更新，一些責(zé)任主體仍然側(cè)重于對“消防安全事件”的應(yīng)對，尚未形成有效的城市消防安全風(fēng)險管理體系。傳統(tǒng)事后管理為主的風(fēng)險管理方法，雖然可以顯著提升風(fēng)險發(fā)生后的消防救援能力，但在降低消防隱患風(fēng)險、實現(xiàn)消防安全風(fēng)險預(yù)防性管理上存在一定的局限性[2]。

全社會消防安全素質(zhì)還有待進(jìn)一步提升，社會化消防安全風(fēng)險管理理念也需要進(jìn)一步普及。近年來，移動互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)展迅速，為消防安全教育提供了新的渠道。但受制于多種因素影響，部分責(zé)任主體消防安全宣傳方式、宣傳手段更新不夠及時，針對單位、個人的消防安全培訓(xùn)也有待進(jìn)一步完善。消防主管部門應(yīng)積極拓展新的宣傳渠道、平臺，并建立更加多元化、系統(tǒng)化的培訓(xùn)內(nèi)容、模式和體系，以更好地適應(yīng)當(dāng)前城市所面臨的消防安全形勢，全面提升群眾的消防安全素質(zhì)。

2.2 消防安全風(fēng)險管理流程不夠規(guī)范統(tǒng)一

結(jié)合風(fēng)險管理理論，基于城市消防安全管理特點，制定更加符合城市消防安全風(fēng)險管理需求的風(fēng)險管理流程、管理計劃，可有效幫助消防安全風(fēng)險管理人員發(fā)現(xiàn)潛在消防安全隱患，避免消防安全風(fēng)險事故發(fā)生，但我國尚未建立規(guī)范統(tǒng)一的消防安全風(fēng)險管理流程。

部分城市或地區(qū)在進(jìn)行消防安全管理時，缺乏統(tǒng)一明確的消防安全風(fēng)險管理流程，導(dǎo)致消防安全管理人員不能夠系統(tǒng)、連貫地對消防安全風(fēng)險進(jìn)行識別、評估和控制。同時，我國雖然早已頒布消防法等法律法規(guī)，但部分內(nèi)容不夠細(xì)化，各地在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)理解偏差，導(dǎo)致在實際消防安全管理中，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各地區(qū)消防安全風(fēng)險管理流程、方法和評估標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異，難以形成完善統(tǒng)一的城市消防安全風(fēng)險管理體系。消防安全風(fēng)險管理信息化程度也存在一定的欠缺，部分地區(qū)仍沿用人工管理、紙質(zhì)記錄的方式進(jìn)行消防安全風(fēng)險管理，不能實現(xiàn)對消防安全風(fēng)險的實時監(jiān)控和動態(tài)管理。此外，部分消防安全風(fēng)險管理人員的專業(yè)素質(zhì)欠缺，導(dǎo)致一些有效的風(fēng)險管理流程得不到有效落實。

2.3 消防安全網(wǎng)格化管理效能不夠清晰

當(dāng)前，我國推行消防安全網(wǎng)格化管理模式，通過將原先的劃片轄區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格單元，并賦予網(wǎng)格管理責(zé)任主體一定的管理職權(quán)，極大地提升了消防管理精度和深度，基本實現(xiàn)了消防安全的動態(tài)管理網(wǎng)絡(luò)。但當(dāng)前仍有一定的不足之處，例如部分網(wǎng)格管理責(zé)任人工作思維還停留在網(wǎng)格化管理的初始階段，網(wǎng)格化管理職責(zé)要求未能根據(jù)消防風(fēng)險管理要求提升有所豐富，導(dǎo)致當(dāng)前消防安全網(wǎng)格化管理效能不夠清晰，無法滿足城市消防安全風(fēng)險的全面治理和預(yù)防性治理需求。

部分地區(qū)消防安全網(wǎng)格化管理員職責(zé)分工、責(zé)任主體不夠明確，網(wǎng)格化管理網(wǎng)絡(luò)還處于成形階段，城市消防安全風(fēng)險管理的工作職能存在盲區(qū)。開展消防安全管理工作過程中存在形式主義，工作職責(zé)得不到有效落實，“任務(wù)上墻”后沒有落實監(jiān)督監(jiān)管措施，也未能根據(jù)網(wǎng)格轄區(qū)內(nèi)消防安全風(fēng)險管理需求，明確管理內(nèi)容及要求。部分地區(qū)責(zé)任體系不夠完善，消防安全管理職責(zé)不能落實到人，導(dǎo)致城市消防安全風(fēng)險管理存在漏洞。此外，針對消防安全網(wǎng)格化管理人員，尚未建立統(tǒng)一有效的績效考評機制，導(dǎo)致部分網(wǎng)格管理責(zé)任人管理意識懈怠，存在“干好干壞都一樣”的思想[3]。

3 城市消防安全風(fēng)險管理體系建設(shè)的優(yōu)化策略

3.1 多措并舉提升全社會消防安全風(fēng)險管理意識

一是以“三個轉(zhuǎn)變”為原則，改變工作思路。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市消防安全風(fēng)險管理中以事件為中心的管理理念，將工作重心轉(zhuǎn)換到消防安全風(fēng)險管理。在實際工作階段打破圍繞消防安全事故事件制定應(yīng)對措施的工作思路，圍繞消防安全風(fēng)險預(yù)防和風(fēng)險管理制定管理策略。轉(zhuǎn)變消防安全風(fēng)險管理原則，將工作重心從傳統(tǒng)事后救援轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑翱刂疲诒ＷC基礎(chǔ)消防工作管理的基礎(chǔ)上，向消防安全風(fēng)險管理預(yù)防工作中傾斜更多的消防安全資源，依靠現(xiàn)代信息化手段，建立智慧化城市消防安全風(fēng)險識別、分析和管理系統(tǒng)，幫助城市消防安全風(fēng)險管理人員發(fā)現(xiàn)潛藏的風(fēng)險，有效降低消防安全風(fēng)險發(fā)生可能。從傳統(tǒng)單一的以行政管理為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龆嘣南腊踩L(fēng)險治理模式，提升消防安全風(fēng)險管理的社會化水平。政府在城市消防工作中從主導(dǎo)和監(jiān)督，向引導(dǎo)和監(jiān)督過渡，充分發(fā)揮各市場主體在消防資源配置中的主導(dǎo)作用，提升消防中介、社會團(tuán)體及社會個體的參與度，讓各市場主體和個體在參與城市消防安全風(fēng)險治理的過程中轉(zhuǎn)變思想。

二是加強社會民眾消防安全風(fēng)險防范意識培訓(xùn)。司法、教育、科技等組織部門，應(yīng)主動將消防安全知識納入普法教育、國民素質(zhì)教育、城市科普教育等基礎(chǔ)教育范疇內(nèi)，全面提升城市消防安全風(fēng)險防范教育水平。教育部門應(yīng)推動消防安全風(fēng)險防范與義務(wù)教育的融合，確保義務(wù)教育階段每學(xué)年都有一定的消防安全防范課時，幫助學(xué)生樹立消防安全風(fēng)險防范意識。地方政府及黨政機關(guān)應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)特點，合理推動消防安全風(fēng)險防范的職業(yè)化培訓(xùn)，并將消防安全風(fēng)險防范教育與社會精神文明建設(shè)相融合，加強消防防范知識和意識宣傳。加強政府引導(dǎo)，要求各行業(yè)、各部門定期組織職工進(jìn)行消防風(fēng)險防范培訓(xùn)教育，并加強執(zhí)行監(jiān)督。

3.2 建立統(tǒng)一的城市消防安全風(fēng)險管理流程

統(tǒng)一的城市消防安全風(fēng)險管理流程是城市消防安全風(fēng)險管理體系建設(shè)的前提，基于自身工作實踐及文獻(xiàn)調(diào)查，提出城市消防安全風(fēng)險管理流程依次為計劃準(zhǔn)備、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對四個步驟[4]。

一是計劃準(zhǔn)備。對城市消防環(huán)境進(jìn)行分析，全面了解城市、地域、行業(yè)消防環(huán)境，如城市人口密集度、城市人口分布情況、城市主體產(chǎn)業(yè)類型、風(fēng)險產(chǎn)業(yè)分布及氣候特征等。除硬性特征外，還要綜合分析城市消防軟環(huán)境，如消防部門火災(zāi)風(fēng)險防范管理經(jīng)驗、消防法規(guī)建設(shè)、消防安全文化建設(shè)、城市居民消防安全素質(zhì)水平等。在對城市消防環(huán)境進(jìn)行總體分析的基礎(chǔ)上，合理制定城市消防安全風(fēng)險管理目標(biāo)。目標(biāo)制定應(yīng)體現(xiàn)出對城市消防安全風(fēng)險管理的預(yù)防性管理，確保管理目標(biāo)可有效呈現(xiàn)出當(dāng)前城市的主要消防安全風(fēng)險。建立以消防安全風(fēng)險管理為“基礎(chǔ)設(shè)施”的城市消防安全風(fēng)險管理職能體系，促進(jìn)內(nèi)部消防安全風(fēng)險問題溝通，得到相關(guān)政府部門的支持，全面提升城市消防安全風(fēng)險管理的有效性。

二是風(fēng)險識別。風(fēng)險排查是風(fēng)險識別的首要步驟，由消防執(zhí)法部門通過檢查表法全面排查城市消防安全風(fēng)險，整理完畢后，采用菲爾德法對排查情況進(jìn)行整理，形成總體風(fēng)險清單。再由各區(qū)域、行業(yè)消防安全主體責(zé)任人補充，形成各區(qū)域、行業(yè)消防安全風(fēng)險清單。

三是風(fēng)險分析。風(fēng)險分析是通過對風(fēng)險清單進(jìn)行全面分析，確定風(fēng)險發(fā)生概率及行業(yè)、區(qū)域分布特征等。在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，對消防安全風(fēng)險發(fā)生的嚴(yán)重程度及可能造成的損失進(jìn)行評估，并對不同消防安全風(fēng)險載體進(jìn)行分類。根據(jù)安全風(fēng)險評估及分類結(jié)果及國家和地方消防法規(guī)等，對城市中消防安全風(fēng)險進(jìn)行排名，并以此為依據(jù)確定消防安全風(fēng)險處理優(yōu)先級。

四是風(fēng)險應(yīng)對。風(fēng)險應(yīng)對應(yīng)以風(fēng)險預(yù)防為主，以城市高層建筑為例，建筑設(shè)計、建設(shè)階段必須按相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范要求進(jìn)行防火設(shè)計，配置消防設(shè)施，通過對消防風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防性管理，有效降低消防安全風(fēng)險發(fā)生概率和風(fēng)險嚴(yán)重程度。風(fēng)險規(guī)避是在某項目風(fēng)險無法避免或突發(fā)風(fēng)險時，采取主動放棄的策略，防止其關(guān)聯(lián)項目受到影響的處理策略。風(fēng)險轉(zhuǎn)移是通過一定手段將風(fēng)險代價轉(zhuǎn)嫁的手段，如保險等。在城市消防安全風(fēng)險管理中，保險并不能直接降低消防安全風(fēng)險，但可以通過保費與風(fēng)險管理水平掛鉤的方式，在一定程度上刺激責(zé)任主體主動采取防控措施。

3.3 改善消防安全網(wǎng)格化管理效能

一是加強網(wǎng)格員風(fēng)險管理職能。建立區(qū)、縣級“大網(wǎng)格”，由區(qū)、縣政府部門為主導(dǎo)，對轄區(qū)內(nèi)消防安全風(fēng)險管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定風(fēng)險防控目標(biāo)，確定區(qū)、縣風(fēng)險清單，并負(fù)責(zé)整個轄區(qū)的消防風(fēng)險整合。建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級“中網(wǎng)格”，負(fù)責(zé)確定消防安全風(fēng)險清單，開展消防安全風(fēng)險評估，及時向上級網(wǎng)格長報送消防安全風(fēng)險信息。建立社區(qū)、社會單位級“小網(wǎng)格”，負(fù)責(zé)社區(qū)、社會單位消防安全風(fēng)險清單確定、風(fēng)險評估，自主進(jìn)行初級風(fēng)險處置，將消防安全風(fēng)險消滅于萌芽狀態(tài)。

二是強化網(wǎng)格管理效能考核。地方政府應(yīng)結(jié)合地方消防安全管理需求，建立消防安全網(wǎng)格化管理監(jiān)督考核體系，將考核指標(biāo)與評優(yōu)評先、工資檔次掛鉤，并定期進(jìn)行工作總結(jié)，對當(dāng)前工作中的不足進(jìn)行改善補足。

4 結(jié)束語

綜上所述，本文結(jié)合多年城市消防安全風(fēng)險管理經(jīng)驗，分析了當(dāng)前城市消防安全風(fēng)險管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀和不足，提出了具有針對性的改善策略，結(jié)論如下：

一是針對城市消防安全風(fēng)險管理體系建設(shè)中社會化消防安全風(fēng)險管理理念欠缺的問題，應(yīng)以 “三個轉(zhuǎn)變”為原則，改變傳統(tǒng)以“事件”為中心的事后控制策略，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴帮L(fēng)險”預(yù)防為工作重心的事前控制策略，并采取多種手段加強社會民眾消防安全風(fēng)險防范意識培訓(xùn)。二是對于消防安全風(fēng)險管理流程不夠規(guī)范統(tǒng)一的問題，應(yīng)建立從計劃準(zhǔn)備、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析到風(fēng)險應(yīng)對的標(biāo)準(zhǔn)管理流程，有效提升城市消防安全風(fēng)險管理水平。三是針對消防安全網(wǎng)格化管理效能不清晰的問題，可通過明確網(wǎng)格員消防安全風(fēng)險管理職能，強化網(wǎng)格管理效能考核，實現(xiàn)城市消防風(fēng)險管理體系與消防安全網(wǎng)格化管理的有機融合。

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