中國(guó)未婚生育社會(huì)政策：從限制到默許

［摘 要］中國(guó)的未婚生育政策正在調(diào)整過程中，近年來對(duì)于未婚生育者給孩子落戶、享受生育保險(xiǎn)和津貼都給予了一定政策上的支持，凸顯了中國(guó)對(duì)于未婚生育行為由過去的限制到現(xiàn)在的默許。在第二次人口轉(zhuǎn)型過程中，諸多發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了未婚生育的高增長(zhǎng)率，這些國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、住房、稅收、社會(huì)救濟(jì)等方面對(duì)未婚母親進(jìn)行政策支持，十分有利地改善了未婚母親的生活質(zhì)量。隨著中國(guó)未婚生育人口的增加，對(duì)未婚生育者給予政策上的支持是大勢(shì)所趨，也是符合中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變化的。

［關(guān)鍵詞］未婚生育 社會(huì)政策 社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)

［基金項(xiàng)目］2022年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“馬克思主義性別理論研究”（2022RCW0010）

［作者簡(jiǎn)介］高碧葉，北京交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院文化教育中心講師，哲學(xué)博士（北京 100044）

［DOI編號(hào)］10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.05.004

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2005年中國(guó)單親家庭為2115萬戶，2010年為2485萬戶，2015年達(dá)到2690萬戶，其中單親家庭中90%以上是因?yàn)殡x婚和喪偶，未婚生育、同性戀、堅(jiān)持獨(dú)身等因素僅占10% ［1］。中國(guó)對(duì)于未婚生育者、非婚生子數(shù)量并沒有確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。國(guó)家發(fā)改委副研究員萬海遠(yuǎn)曾就“黑戶”進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在全國(guó)15個(gè)省的1982個(gè)有效“黑戶”個(gè)體中，非婚生育的占10.1%。根據(jù)2010年中國(guó)第六次全國(guó)人口普查，全國(guó)“黑戶”人員高達(dá)1300萬，若按萬海遠(yuǎn)的調(diào)查進(jìn)行估算，全國(guó)非婚生育人口可能超過百萬［2］。到了2020年第七次全國(guó)人口普查時(shí)，全國(guó)總?cè)丝跒?41178萬（即14.1178億）；而根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，2020年全國(guó)戶籍人口總數(shù)為140978萬（即14.0978億），戶籍人口比總?cè)丝谏?00萬。全國(guó)非戶籍人口大為減少，非婚生育人口無戶籍的則更少了，這自然是政策調(diào)整所致。

本文通過梳理有關(guān)未婚生育的政策和法律，指出中國(guó)未婚生育政策出現(xiàn)了一定程度的轉(zhuǎn)型，從過去的限制到現(xiàn)在的默許，凸顯了中國(guó)在第二次人口轉(zhuǎn)型過程中對(duì)于未婚生育行為進(jìn)行的政策性調(diào)整。不少發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)未婚生育行為者在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、住房、稅收、社會(huì)救濟(jì)等方面進(jìn)行政策支持，十分有利地改善了未婚媽媽的生活狀態(tài)。筆者認(rèn)為，隨著中國(guó)單身人口的增加、生育率的不斷下降以及人口老齡化的加速，對(duì)未婚生育者給予政策上的幫助是大勢(shì)所趨，也是符合中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變化的。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的未婚生育政策

2005年，英國(guó)有45%的單親家庭是未婚生育家庭，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于32%的離異家庭；美國(guó)的單親家庭中未婚生育和離異家庭的比例則差不多，都在42%左右［3］。這些國(guó)家對(duì)于未婚和單親媽媽出臺(tái)了不少救濟(jì)和福利政策，包括直接的經(jīng)濟(jì)資助、住房條件的傾斜、工作機(jī)會(huì)的增加、稅收的減少等。

1918年當(dāng)時(shí)世界處于一戰(zhàn)期間，英國(guó)出現(xiàn)了很多單親家庭，為了解決單親媽媽的貧困問題，Lettice Fisher成立了“未婚媽媽和其孩子全國(guó)委員會(huì)”（the National Council for the Unmarried Mother and her Child），其成立目標(biāo)有兩個(gè)：第一，當(dāng)時(shí)英國(guó)存在的私生子法令（the Bastardy Acts）1987年，“私生子法令”（the Bastardy Acts）才被“家庭法改革法令”（the Family Law Reform Act）取代，終于給予了婚外生子和婚內(nèi)生子同等權(quán)利。和歸屬條例（the Affiliation Orders Acts）使得婚外生子享受比婚內(nèi)生子更少的權(quán)利，該委員會(huì)致力于改革這兩個(gè)條例；第二，該委員會(huì)希望通過給未婚媽媽和孩子提供住宿改善婚外生子的高死亡率。1920年，該委員會(huì)開始為單親和其孩子提供濟(jì)貧院（workhouse）。30年代，濟(jì)貧院項(xiàng)目被叫停，取而代之的是單親父母都可以從政府那里得到資助而不再需要依賴慈善機(jī)構(gòu)。1970年，Tessa Fothergill作為單身媽媽，為了幫助像她一樣的母親克服孤獨(dú)，成立了社會(huì)組織Gingerbread?！拔椿閶寢尯推浜⒆尤珖?guó)委員會(huì)”也改名成為“單親家庭全國(guó)委員會(huì)（National Council for One Parent Families）”。2007年，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)最終合并成為一個(gè)十分強(qiáng)大的社會(huì)基層組織，其主席是英國(guó)著名小說家杰克·羅琳（J. K. Rowling），在幫助當(dāng)代英國(guó)的未婚媽媽方面起到了很大的作用［4］。

美國(guó)在不同時(shí)期也出臺(tái)了不同的福利政策來幫助貧困的單親家庭。羅斯福上任后于1935年出臺(tái)了Aid to Families with Dependent Children政策（對(duì)有未成年子女的家庭援助），通過政府援助手段幫助貧困單親兒童及其單親家長(zhǎng)。20世紀(jì)七八十年代，第二波女權(quán)主義的發(fā)展使得美國(guó)的家庭關(guān)系發(fā)生了很大的變化。單身母親數(shù)量迅速上升，尤其是婚外生育的女性；青年懷孕數(shù)量不斷增多；離婚率不斷上升［5］。政府管理者逐漸意識(shí)到，單憑政府援助沒法解決單親家庭貧困的問題，而且隨著單親家庭的逐漸上升，政府的財(cái)政壓力也越來越大，要從根本上解決單親家庭貧困問題還是要靠就業(yè)。里根總統(tǒng)上任后實(shí)施了《家庭支持法》，將福利政策與推動(dòng)福利人口就業(yè)聯(lián)系起來?？肆诸D于1996年簽署了“the Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act”（PRWORA，個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法），又名為Temporary Assistance for Needy Families （TANF， 貧困家庭的臨時(shí)救助），用它取代了羅斯福年代實(shí)行的“對(duì)有未婚成年子女的家庭援助”項(xiàng)目，其目的不僅在于為貧困家庭提供援助還為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)致力減少非婚懷孕發(fā)生的幾率，鼓勵(lì)貧困女性通過婚姻組建并維系雙親家庭擺脫貧困［6］。PRWORA項(xiàng)目實(shí)行之后，產(chǎn)生了一些積極效果，比如有數(shù)據(jù)顯示福利家庭從1996年的450萬下降到2002年的210萬，TANF接受者的就業(yè)率從1994年的8%上升到了1999年的28%［7］。不過，也有些學(xué)者認(rèn)為該政策是失敗的，指出它雖然提升了就業(yè)率，但是就業(yè)率的提升也許并不是該政策直接導(dǎo)致的。有證據(jù)還表明那些通過就業(yè)離開了國(guó)家福利系統(tǒng)的單身母親并不比在福利系統(tǒng)時(shí)過得好，一方面她們從事著低收入勞動(dòng)，另一方面她們還要平衡工作和家庭。該政策雖然減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是并沒有降低單親家庭和孩子的貧困率，整個(gè)90年代前期，職業(yè)母親的貧困率保持平穩(wěn)，但是從1996年到2002年貧困率卻直線上升［8］。另外，該政策還設(shè)定了兩年的期限，要求單親父母在這兩年內(nèi)找到工作，有該項(xiàng)目的參與者就抱怨指出對(duì)于那些想完成本科學(xué)業(yè)的人來說，這兩年時(shí)間根本不夠，所以她們不得不放棄這個(gè)想法轉(zhuǎn)而從事更為低端的工作。

新西蘭是發(fā)達(dá)國(guó)家中單親家庭比例比較高的國(guó)家之一。2013年人口普查時(shí)，有子女的單親家庭數(shù)量為201804個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2006年的19635個(gè)［9］。新西蘭政府針對(duì)單親家庭急劇上升而單親家庭在收入、物質(zhì)福利、就業(yè)、教育、住房、安全、人際交往等諸多方面處于劣勢(shì)的狀況專門制定了“單身父母福利”。家庭用途惠益（DPB， Domestic Purposes Benefit）就是主要針對(duì)有子女的單親父母的社會(huì)保障制度。根據(jù)1974年的《家庭用途惠益法》，無論父親是否提供撫養(yǎng)費(fèi)，所有單身母親都可獲得政府財(cái)政支出（家庭用途惠益）。

日本的未婚生育家庭占比很少，2005年所有未婚生育的孩子只占整個(gè)人口的百分之二［3］。2006年，在所有單親家庭中，79.7%的單親家庭是離異家庭，只有6.7%的家庭是未婚生育家庭。如此低的未婚生育率和歐美國(guó)家形成了鮮明的對(duì)比。同樣都為發(fā)達(dá)的工業(yè)國(guó)家，為什么在日本未婚生育率如此之低而在歐美卻如此之高？Hertog通過研究指出，勞動(dòng)力市場(chǎng)中未婚生育女性具有的劣勢(shì)、國(guó)家福利政策的缺失、社會(huì)的歧視、寬松的流產(chǎn)環(huán)境等都構(gòu)成了女性不愿意選擇未婚生育的原因［3］。雖然日本未婚生育家庭占比小，政府針對(duì)未婚生育家庭依然制定了一系列幫扶措施。首先，單身母親可以和已婚母親一樣享受產(chǎn)假、兒童保育假，以及日本特有的日托福利政策（日本日托費(fèi)用在全世界處于低水平，該費(fèi)用通過繳納稅費(fèi)抵扣，單身貧困母親可以享受稅費(fèi)減免等優(yōu)惠）、撫育孩子津貼（Child Rearing Allowance），同時(shí)單身母親還可以享受工資稅收減免等政策。其次，從2003年起，在健康、勞動(dòng)和福利部門的組織下，地方政府開始組建單身母親就業(yè)和獨(dú)立的支持中心，提供一些就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn)、就業(yè)獎(jiǎng)金支持等。最后，日本還有一項(xiàng)對(duì)單身母親開放的福利政策——保護(hù)生計(jì)項(xiàng)目（Livelihood Protection Scheme），這是唯一可以讓單身女性不用通過工作而得到福利的項(xiàng)目。2005年，該項(xiàng)目給予每個(gè)單身母親家庭122，960 到158，650日元（價(jià)值1，100到1，400美元），但是由于該項(xiàng)目申請(qǐng)繁雜而且對(duì)申請(qǐng)者有非常嚴(yán)格的資質(zhì)審核，真正申請(qǐng)上該項(xiàng)目的單身母親并不多。通過大力推動(dòng)單身母親就業(yè)，實(shí)施家庭和工作友好的政策，日本單身母親的就業(yè)率在全世界屬于高水平，達(dá)到了87.3%［3］。

和日本類似，未婚媽媽在韓國(guó)也會(huì)受到嚴(yán)重的社會(huì)歧視［10］。根據(jù)韓國(guó)健康與福利部門的數(shù)據(jù)，只有4%的婚外生育會(huì)保留下來，其他的都是被流掉，而這被保留下來的孩子中，有75%都會(huì)被其他人所收養(yǎng)。但是韓國(guó)政府對(duì)于單親家庭和未婚母親也實(shí)施了一些保障措施。韓國(guó)于1999年9月發(fā)布了《國(guó)民基礎(chǔ)生活保障制度》，并于2000年10月開始正式實(shí)施。自2003年盧武鉉執(zhí)政以來，提出了“參與性福利”的社會(huì)福利政策方向。在兒童福利中，擴(kuò)大對(duì)單親家庭兒童和未婚母親家庭兒童的補(bǔ)貼［11］。2005年1月開始正式實(shí)施《健康家庭基本法》，使韓國(guó)家庭福利政策對(duì)象從家庭成員轉(zhuǎn)向了家庭整體，突出家庭福利政策方向的轉(zhuǎn)變，這將進(jìn)一步有助于單親家庭享受國(guó)家福利。

二、中國(guó)未婚生育政策：從限制走向默許

中國(guó)的生育政策具有人口控制和生殖健康雙重導(dǎo)向的特征。盡管中國(guó)的計(jì)劃生育政策逐漸變得寬松，2015年出臺(tái)了二孩政策，2021年甚至出臺(tái)了三孩政策，但是作為人口大國(guó)，從法律層面來看，人口控制依然是中國(guó)人口政策的目標(biāo)之一。根據(jù)中國(guó)2001年出臺(tái)、2015年修改的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，“我國(guó)是人口眾多的國(guó)家，實(shí)行計(jì)劃生育是國(guó)家的基本國(guó)策。國(guó)家采取綜合措施，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”（第二條）；“人口與計(jì)劃生育實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)規(guī)定控制人口數(shù)量，加強(qiáng)母嬰保健，提高人口素質(zhì)的措施”（第十一條）；“計(jì)劃生育、教育、科技、文化、衛(wèi)生、民政、新聞出版、廣播電視等部門應(yīng)當(dāng)組織開展人口與計(jì)劃生育宣傳教育”（第十三條）。

中國(guó)也在積極開展生殖健康服務(wù)。2001年中國(guó)頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)母嬰保健法實(shí)施辦法》中明確規(guī)定，“以保健為中心、以保障生殖健康為目的，實(shí)現(xiàn)保健與臨床相結(jié)合，面向群體、面向基層和預(yù)防為主”是我國(guó)未來母嬰工作的重要方針。同時(shí)，該實(shí)施辦法除了強(qiáng)調(diào)婚前、孕產(chǎn)期和嬰兒的保健之外，還將“有關(guān)生育、節(jié)育、不育的其他生殖保健服務(wù)”列入母嬰保健技術(shù)服務(wù)中。

從生育權(quán)角度來看，雖然中國(guó)有法律保護(hù)女性的生育權(quán)，但是保護(hù)是有一定前提的，而且女性的生育自由也是有限的。1992年頒布的《婦女權(quán)益保障法》首次提出了生育權(quán)這個(gè)概念，不過該法律是這樣規(guī)定的：“婦女有按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定生育子女的權(quán)利，也有不生育的自由”（第五十一條）。也就是說，女性享有不生育的自由，可是女性生育需要符合國(guó)家有關(guān)的規(guī)定。1994年，聯(lián)合國(guó)在開羅召開國(guó)際人口與發(fā)展會(huì)議，中國(guó)代表在會(huì)議形成的《行動(dòng)綱領(lǐng)》上簽了字，彭佩云出席會(huì)議并在講話中指出：“政府應(yīng)當(dāng)努力向所有需要計(jì)劃生育服務(wù)的人，提供可接受、可獲得并能負(fù)擔(dān)得起的高質(zhì)量的計(jì)劃生育服務(wù)，幫助所有夫婦和個(gè)人自由地、負(fù)責(zé)地作出有關(guān)生育的決定。推行計(jì)劃生育應(yīng)反對(duì)任何形式的強(qiáng)迫命令?！保?2］《人口與計(jì)劃生育法》（2015）規(guī)定：“公民有生育的權(quán)利，有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)?！边@表明國(guó)家賦予公民的生育權(quán)依然以遵守國(guó)家計(jì)劃生育法為義務(wù)前提。

（一）早期對(duì)于單身生育的政策限制

在中國(guó)以往的計(jì)劃生育政策下，能享受生育權(quán)利的公民是有條件的。國(guó)家所認(rèn)可的生育權(quán)主體是夫妻而非個(gè)人，在過去單身者的生育受到了國(guó)家政策一定程度的限制。2001年通過、2002年起施行的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》雖然給予了公民生育的權(quán)利，比如在第十七條中規(guī)定：“公民有生育的權(quán)利，也有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。”在實(shí)際上，夫妻才被認(rèn)可為合法生育的主體。該法還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“夫妻雙方在實(shí)行計(jì)劃生育中負(fù)有共同的責(zé)任”（第十七條，2001），第十八條更加明確地指出，國(guó)家“提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”（第十八條，2001），沒有締結(jié)婚姻關(guān)系的未婚生育者在政策上遭受著種種的限制。

未婚生育者需要繳納一定的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)才能給孩子落戶。在承認(rèn)和保護(hù)一夫（男）一妻（女）作為婚姻和家庭合法主體的同時(shí)，中國(guó)各省市的計(jì)劃生育條例對(duì)未婚生育行為（包括未婚生育和重婚生育）給予不同程度的經(jīng)濟(jì)和行政處罰。各省對(duì)未婚生育者社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收大體可以分為以下四種：

第一，對(duì)與有配偶者生育的人征收更重的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。比如《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》就規(guī)定，“有配偶又與他人生育的，按本條第（一）項(xiàng)或者第（二）項(xiàng)規(guī)定的計(jì)算基數(shù)征收六倍以上九倍以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，而“未辦理結(jié)婚登記生育第一胎子女，責(zé)令補(bǔ)辦結(jié)婚登記；未辦理結(jié)婚登記生育第二胎子女，按本條第（一）項(xiàng)或者第（二）項(xiàng)規(guī)定的計(jì)算基數(shù)征收二倍的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)；未辦理結(jié)婚登記生育第三胎以上子女的，按本條第（一）項(xiàng)或者第（二）項(xiàng)規(guī)定的計(jì)算基數(shù)征收三倍以上六倍以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。中國(guó)大多數(shù)省份都延續(xù)了這一懲罰原則，對(duì)與有配偶生育者征收更多的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這主要是為了維持婚姻的穩(wěn)定性并保護(hù)一夫一妻制婚姻。

第二，有些省份對(duì)所有未婚生育者一視同仁。也就是說，不管是與已婚者還是未婚者未婚生育的，都征收相同的罰款，比如《新疆維吾爾自治區(qū)人口與計(jì)劃生育條例》中就規(guī)定：“違反本條例規(guī)定非婚生育的，以違法當(dāng)事人所在縣（市）上一年城市人均可支配收入或者農(nóng)村人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)，分別征收三至八倍的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，雙方當(dāng)事人合計(jì)征收不得超過十倍?！边@里統(tǒng)一用“非婚生育的”來指稱與已婚者和未婚者未婚生育的人，并對(duì)該行為進(jìn)行統(tǒng)一的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收。

第三，還有些省份對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收無具體數(shù)額規(guī)定，比如《北京市人口與計(jì)劃生育條例》就規(guī)定：“違反本條例規(guī)定生育子女的夫妻，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體辦法，由市人民政府制定?！贝送?，甘肅、天津、上海、青海、河南等省市也都沒有對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收數(shù)額進(jìn)行具體規(guī)定。

第四，除了征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)外，有些省份對(duì)于違反計(jì)劃生育的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員甚至還出臺(tái)了行政處分的規(guī)定。比如《江西省人口與計(jì)劃生育條例》就規(guī)定：“國(guó)家工作人員、事業(yè)單位和各類企業(yè)職工不符合本條例第九條規(guī)定的條件再生育或者重婚生育的，除按照規(guī)定征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分或者解除勞動(dòng)關(guān)系。”

繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是非婚生子辦理戶口的重要條件，若不支付社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，非婚生孩子就無法上戶口，孩子無法上戶口，就意味著其不具有公民身份，那么公立的教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)等都無法享受，甚至連出行買火車票飛機(jī)票都成困難。實(shí)際上，非婚生子在辦理出生證明時(shí)也會(huì)遇到一些困難，而這也是其辦理戶口的前提條件。出生醫(yī)學(xué)證明是國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)統(tǒng)一印制的給予新生兒的出生證明，上面一般有嬰兒父母姓名、身份證號(hào)、嬰兒姓名、戶口地址等信息。不同地區(qū)對(duì)于出生證明的辦理有不同的要求，一般來說，需要新生兒父母的結(jié)婚證、身份證、戶口等證件。不過在實(shí)際操作中，不同的醫(yī)院、地區(qū)又會(huì)有不同的操作辦法。有些未婚母親在沒有結(jié)婚證的情況下也成功地為新生兒辦理了出生證明，上面新生兒父親信息空白，只填了母親和新生兒的信息；有些未婚母親則表示出生證明的辦理很困難。

未婚生育的政策屏障不僅僅體現(xiàn)在戶口辦理上，還體現(xiàn)在其他地方，比如醫(yī)院建檔、生育保險(xiǎn)費(fèi)用的報(bào)銷、生育津貼的領(lǐng)取等。醫(yī)院建檔是孕婦生產(chǎn)的首要步驟。不同地區(qū)醫(yī)院建檔的手續(xù)不一樣，一般來說，對(duì)于未婚生育者，在公立醫(yī)院建檔比私立醫(yī)院更加困難。比如北京地區(qū)的孕婦首先要去社區(qū)醫(yī)院辦理《母子健康檔案》，而辦理《母子健康檔案》的時(shí)候社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)生就會(huì)嚴(yán)格審查男女雙方結(jié)婚證、戶口本和身份證，沒有《母子健康檔案》的女性很難在公立醫(yī)院建檔，也難以在公立醫(yī)院生產(chǎn)。未婚媽媽無法提供男女雙方的結(jié)婚征、戶口本和身份證，自然也難以順利辦理《母子健康檔案》。當(dāng)然不同省份不同醫(yī)院的規(guī)定不同，也有些未婚媽媽能夠順利地在當(dāng)?shù)毓⑨t(yī)院實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)。

未婚媽媽共同會(huì)遇到的另外一個(gè)困難是難以領(lǐng)取生育津貼，有些還不能正常報(bào)銷生育醫(yī)療費(fèi)用。中國(guó)頒布的《生育保險(xiǎn)辦法》《勞動(dòng)法》里面都沒有明確規(guī)定享受生育保險(xiǎn)必須要提供計(jì)劃生育內(nèi)生育證明?！渡ｋU(xiǎn)辦法》（2012）規(guī)定，“職工所在用人單位依法為其繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的，職工可以按照國(guó)家規(guī)定享受生育保險(xiǎn)待遇”（第十條），“生育保險(xiǎn)待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼”（第十一條）。也就是說，只要繳納了生育保險(xiǎn)費(fèi)的職工，都應(yīng)該有權(quán)利享受生育保險(xiǎn)待遇。但是由于該條中包含了“按照國(guó)家規(guī)定”，有些省份在制定具體的保險(xiǎn)報(bào)銷辦法時(shí)，就規(guī)定只有計(jì)劃內(nèi)生育才能享受生育保險(xiǎn)待遇。比如，2009年修改的《上海市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)辦法》第十三條規(guī)定，“（津貼、補(bǔ)貼申領(lǐng)條件）申領(lǐng)生育生活津貼、生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼的婦女必須同時(shí)具備下列條件：（一）具有本市城鎮(zhèn)戶籍；（二）參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)；（三）屬于計(jì)劃內(nèi)生育；（四）在按規(guī)定設(shè)置產(chǎn)科、婦科的醫(yī)療機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或者流產(chǎn)（包括自然流產(chǎn)和人工流產(chǎn)）。”第十七條進(jìn)一步規(guī)定了婦女生育后領(lǐng)取生育生活津貼和生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼需要提供的材料：“（一）人口和計(jì)劃生育管理部門出具的屬于計(jì)劃內(nèi)生育的證明；（二）本人的身份證；（三）醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的生育醫(yī)學(xué)證明。申領(lǐng)人是失業(yè)婦女的除提供前款規(guī)定的材料外，還需提供經(jīng)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核的《勞動(dòng)手冊(cè)》?！焙苊黠@，只有“計(jì)劃內(nèi)生育”才能申領(lǐng)生育津貼和生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼。2005年北京市出臺(tái)的《北京市企業(yè)職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》中也明確規(guī)定，“不符合國(guó)家或者本市計(jì)劃生育規(guī)定的”，生育、計(jì)劃生育手術(shù)醫(yī)療費(fèi)用生育保險(xiǎn)基金不予支付。

不僅如此，中國(guó)單身女性也不能在境內(nèi)使用輔助生育技術(shù)。衛(wèi)生部發(fā)布的《人類輔助生殖技術(shù)規(guī)范》和《人類輔助生殖技術(shù)和人類精子庫倫理原則》對(duì)單身女性實(shí)施人類輔助生殖技術(shù)予以了限制。根據(jù)《人類輔助生殖技術(shù)規(guī)范》第十三條：“禁止給不符合國(guó)家人口和計(jì)劃生育法規(guī)和條例規(guī)定的夫婦和單身婦女實(shí)施人類輔助生殖技術(shù)?！薄度祟愝o助生殖技術(shù)管理辦法》在關(guān)于“社會(huì)公益原則”的描述里，規(guī)定“醫(yī)務(wù)人員必須嚴(yán)格貫徹國(guó)家人口和計(jì)劃生育法律法規(guī)，不得對(duì)不符合國(guó)家人口和計(jì)劃生育法規(guī)和條例規(guī)定的夫婦和單身婦女實(shí)施人類輔助生殖技術(shù)”。

（二）近期對(duì)于單身生育行為的默許

目前中國(guó)正處于“第二次人口轉(zhuǎn)變”的過程中，人口的諸多指征已經(jīng)在一定程度上表現(xiàn)出第二次人口轉(zhuǎn)變的特征，比如初婚推遲、同居增加、離婚率小幅上升、生育水平走低等［13］。但是，在第二次人口轉(zhuǎn)變的過程中，和國(guó)外婚外生育率不斷增長(zhǎng)不同，中國(guó)并沒有出現(xiàn)未婚生育率的大幅增長(zhǎng)。根據(jù)學(xué)者的預(yù)估，中國(guó)生育過子女但始終未婚的情況不超過0.5%［13］。而在德國(guó)和英國(guó)，從20世紀(jì)70年代早期到21世紀(jì)初期，未婚媽媽的數(shù)量幾乎翻了三倍，到2004年，未婚媽媽占比在英國(guó)達(dá)到45%［14］1。但是由于中國(guó)人口基數(shù)大，未婚生育人口并不少。正是在這樣的人口轉(zhuǎn)變條件下，中國(guó)的政策也逐漸出現(xiàn)了一些松動(dòng)，對(duì)于未婚生育行為給予了政策上的默許。

對(duì)于無戶口人員，國(guó)務(wù)院于2016年印發(fā)了《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。該《意見》指出，要進(jìn)一步完善戶口登記政策，禁止設(shè)立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件。對(duì)于不符合計(jì)劃生育政策的無戶口人員，《意見》也提出了具體的實(shí)施措施：“政策外生育、非婚生育的無戶口人員，本人或者其監(jiān)護(hù)人可以向該助產(chǎn)機(jī)構(gòu)申領(lǐng)《出生醫(yī)學(xué)證明》”，“無戶口人員或者其監(jiān)護(hù)人憑《出生醫(yī)學(xué)證明》和父母一方的居民戶口簿、結(jié)婚證或者非婚生育說明，申請(qǐng)辦理常住戶口登記”。這一《意見》的出臺(tái)對(duì)于未婚媽媽來說是一個(gè)很大的福音，有不少未婚媽媽在2016年后在沒有繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的前提下陸陸續(xù)續(xù)成功地為孩子辦理了戶口登記。

2020年10月，在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中就提道：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平。”有學(xué)者在解讀該份文件的時(shí)候指出，“增強(qiáng)生育政策包容性”既意味著包容三孩四孩家庭，又意味著包容非婚生育孩子和單親家庭［15］。2021年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中再次提出了“增強(qiáng)生育政策包容性”，“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平”。在此之后，上海和廣東地區(qū)悄悄放開了對(duì)于未婚生育的管控，不少該地區(qū)的未婚媽媽在2021年之后都表示通過網(wǎng)上的申領(lǐng)拿到了生育津貼。

2022年8月17日，在國(guó)家衛(wèi)建委新聞發(fā)布會(huì)上，有媒體問及“生育津貼的發(fā)放有地區(qū)提出結(jié)婚證等前置條件，讓一些未結(jié)婚但已生育的女性在辦理生育津貼時(shí)可能存在障礙，有關(guān)部門是否考慮統(tǒng)一消除這些門檻？”對(duì)此，國(guó)家醫(yī)保局待遇保障司副司長(zhǎng)劉娟表示，《社會(huì)保險(xiǎn)法》遵循權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，只要履行了生育保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任，國(guó)家層面在待遇享受方面是沒有門檻的，而且在經(jīng)辦服務(wù)清單上，關(guān)于享受生育保險(xiǎn)生育津貼所需提供的相關(guān)材料也不需要提問中說的那些材料（結(jié)婚證）。由此可見，未婚女性的生育限制正在逐漸松綁，未來未婚生育女性在領(lǐng)取生育津貼方面所遭遇的政策阻礙會(huì)進(jìn)一步減少。此外，于2023年2月15日起施行的《四川省生育登記服務(wù)管理辦法》也規(guī)定，凡生育子女的公民，均應(yīng)辦理生育登記，這一規(guī)定取消了登記對(duì)象是否結(jié)婚的前置條件。

另外，中國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》中沒有給予單身公民生育權(quán)力，各省的計(jì)劃生育條例也基本沿襲《人口與計(jì)劃生育法》的規(guī)定，將夫妻而不是單身公民認(rèn)定為合法的生育主體，但是唯一例外的是2002年吉林省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《吉林省人口與計(jì)劃生育條例》，其中第三十條規(guī)定：“達(dá)到法定婚齡決定不再結(jié)婚并無子女的婦女，可以采取合法的醫(yī)學(xué)輔助生育技術(shù)手段生育一個(gè)子女”。該項(xiàng)規(guī)定認(rèn)可了單身婦女使用輔助生育技術(shù)手段的權(quán)利，在國(guó)內(nèi)開了先河。目前中國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)《輔助生殖技術(shù)管理?xiàng)l例》起草工作，在2022年的兩會(huì)上，有多位全國(guó)政協(xié)委員提交了“允許具備醫(yī)學(xué)指征的未婚女性保存生育力”“賦予單身女性實(shí)施輔助生育技術(shù)權(quán)利”等相關(guān)提案。針對(duì)這些提案，國(guó)家衛(wèi)生健康委也公開進(jìn)行了答復(fù)，稱將研究制定卵子冷凍技術(shù)規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)客觀審慎推進(jìn)冷凍技術(shù)的臨床應(yīng)用，切實(shí)維護(hù)婦女和子代健康權(quán)益，相信未來關(guān)于單身女性凍卵權(quán)益的問題也將得到更多的關(guān)注和妥善處理。

三、政策建議

中國(guó)法律對(duì)非婚生子的權(quán)益是有所保障的，比如中國(guó)《民法典》第1071條規(guī)定：“非婚生子女享有與婚生子女同等的權(quán)利，任何組織或者個(gè)人不得加以危害和歧視。不直接撫養(yǎng)非婚生子女的生父或者生母，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)未成年子女或者不能獨(dú)立生活的成年子女的撫養(yǎng)費(fèi)?！钡?127條規(guī)定，非婚生子女在遺產(chǎn)繼承上與婚生子女享有同樣的法定繼承權(quán)。但是中國(guó)卻同時(shí)存在對(duì)于非婚生育的種種政策限制，包括向非婚生育者征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、剝奪其生育津貼與保險(xiǎn)權(quán)益，在新生兒的出生證明和戶口辦理等事宜上設(shè)置政策障礙，再加上社會(huì)對(duì)于婚外生育女性以及非婚生子的歧視，非婚生育并非大眾所愿意作出的選擇。

根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2018年中國(guó)的單身成年人口高達(dá)2.4億，其中有7700萬人獨(dú)居，而這一數(shù)字到2021年上升到9200萬。與此同時(shí)，中國(guó)生育率跌破警戒線，2020年新生兒人口僅僅只有1100萬，比2019年新生兒人口低了三百多萬，出現(xiàn)了斷崖式下跌的狀況，而東北的生育率下降更是令人擔(dān)憂。近年來，中國(guó)還存在著結(jié)婚率不斷下降、離婚率不斷攀升的狀況。2019年，有關(guān)中國(guó)人口離婚率超38%，部分地區(qū)甚至超過一半的說法流行甚廣，而民政部2020年公布的數(shù)據(jù)也顯示，2019年我國(guó)結(jié)婚率為6.6‰，比上年降低了0.7個(gè)千分點(diǎn)，離婚率為3.36‰，比上年增加了0.2個(gè)千分點(diǎn)?；谥袊?guó)單身人口不斷上升、生育率不斷下降、離婚比率上升這些基本社會(huì)現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)生育政策放松婚姻和生育的聯(lián)系，默許未婚生育者的生育行為是符合新時(shí)期中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變化的。

更加值得注意的是，隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，女性受教育程度在不斷提高，大城市高學(xué)歷單身女性數(shù)量也在不斷增加。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2019年《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020）》統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，高等教育女生占比超過一半，高等教育在校生中女研究生人數(shù)為144.8萬人，占全部研究生比重達(dá)到50.6%。而根據(jù)全國(guó)人口普查的資料，城市未婚女性主要是文化程度高、職業(yè)相對(duì)較好、收入相對(duì)較高的群體。這些高知單身女性完全有能力在不結(jié)婚的條件下?lián)狃B(yǎng)孩子，賦予她們生育機(jī)會(huì)也是未來增加中國(guó)生育政策包容性的題中之義。

目前中國(guó)各省和地方人口計(jì)劃生育條例對(duì)與已婚者生育的對(duì)象一般給予更為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)懲罰。究其原因，一是因?yàn)檫@種關(guān)系往往被人認(rèn)為是傳統(tǒng)納妾制度的復(fù)興，女性是男性經(jīng)濟(jì)霸權(quán)制度下的附屬物。二是因?yàn)槠淦茐牧艘环蛞黄拗贫?，破壞了已婚者原有的家庭感情。但是問題在于并非所有與已婚者生育的女性經(jīng)濟(jì)上都完全依靠男性，有些女性實(shí)際上自己獨(dú)立地?fù)狃B(yǎng)孩子，并沒有或者很少依靠其伴侶；有些甚至在和已婚男士意外懷孕之后男士不知所蹤，自己不得不獨(dú)自承擔(dān)照顧孩子的重任；有些是在被欺騙的情況下生下了孩子［16］?；橐鲫P(guān)系復(fù)雜而多元，對(duì)與已婚者生育的人并不能一概而論，而要根據(jù)不同人的具體情況來看待其生育選擇。

中國(guó)家庭福利政策并不完善，對(duì)單親母親并沒有特別的救濟(jì)和扶助政策。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化過程中，原來由國(guó)家和單位承擔(dān)的社會(huì)福利比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和照顧兒童等逐漸弱化，加重了家庭的責(zé)任和負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，我國(guó)的家庭福利政策并沒有體系化、系統(tǒng)化。家庭福利制度面臨著很多挑戰(zhàn)，包括兒童照料與教育的支出加大、家庭養(yǎng)老功能漸趨弱化、家庭經(jīng)濟(jì)保障作用“被強(qiáng)化”，而家庭福利政策則存在著很多的問題，比如政策內(nèi)容過于狹隘、政策功能比較單一、理論缺乏指導(dǎo)、視野偏重短期、政策體系碎片化明顯、政策保障政府缺位等［17］。在當(dāng)前的生育政策下，很多未婚媽媽由于缺少社會(huì)和家庭支持，獨(dú)自撫養(yǎng)孩子十分艱辛，有些甚至面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)或者處于無業(yè)狀態(tài)。不少未婚生育女性在貧困線上掙扎，她們?cè)谄胶夤ぷ骱宛B(yǎng)育孩子上顯得捉襟見肘。如何制定更為友善的政策使得未婚生育女性尤其是貧困的未婚生育女性得到政策的支持是未來中國(guó)家庭福利政策亟須考慮的。

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［責(zé)任編輯 于光大］

The Social Policy of Unmarried Procreation in China：from Constraint to Acquiescence

GAO Bi-ye

Abstract：The unmarried procreation policy of our country is under adjustment. Recently the policy gives support to unwed mothers in terms of the children’s household registration， and reproductive insurance and allowance. It indicates that with regards to unmarried procreation， our country has changed from past constraint to recent acquiescence. In the process of the second population transition， many developed countries experience high rate of unmarried procreation， and these countries have established supportive policies to unmarried mothers in terms of economy， employment， residence， taxation， social relief， which has greatly improved the life quality of unmarried mothers. The paper points out that with the increase of unwed mothers， it’s an irresistible trend to give unwed mothers support in policy， and this is also in alliance with the change of population structure in our country.

Key words： Unmarried Procreation Social Policy Social Maintenance Fee