最具價值的數(shù)據(jù)資源啟動開發(fā)

10月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式公布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（下稱《意見》），對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)和利用“定調(diào)”。

這是中央層面首個面向公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的頂層設(shè)計文件?！兑庖姟访鞔_共享、開放和授權(quán)運營三種開發(fā)利用方式，提出鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，有序推動公共數(shù)據(jù)開放，發(fā)揮好價格政策的杠桿調(diào)節(jié)作用，加快建立符合公共數(shù)據(jù)要素特性的價格形成機制等舉措。

對于公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的目標(biāo)，《意見》提出，到2025年，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則初步建立，資源供給規(guī)模和質(zhì)量明顯提升，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)不斷豐富，重點行業(yè)、地區(qū)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用取得明顯成效，培育一批數(shù)據(jù)要素型企業(yè)，公共數(shù)據(jù)資源要素作用初步顯現(xiàn)。到2030年，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則更加成熟，資源開發(fā)利用體系全面建成，數(shù)據(jù)流通使用合規(guī)高效，公共數(shù)據(jù)在賦能實體經(jīng)濟、擴大消費需求、拓展投資空間、提升治理能力中的要素作用充分發(fā)揮。

除了頂層設(shè)計文件，配套措施也將于近期公布。在10月10日的國新辦新聞發(fā)布會上，國家數(shù)據(jù)局局長劉烈宏透露，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見的兩個配套措施——《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范》均已經(jīng)起草完成，將于一周內(nèi)發(fā)布，面向社會公開征求意見。同時，國家數(shù)據(jù)局也正會同國家發(fā)改委，研究制定相關(guān)價格政策文件，近期即將出臺。

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟與法律創(chuàng)新研究中心主任許可認為，公共數(shù)據(jù)作為中國數(shù)據(jù)量最大、價值最高的數(shù)據(jù)，它的供給和使用是數(shù)據(jù)要素市場建立的最重要一步。在他看來，《意見》具有很強的政策指導(dǎo)意義，提供了一個宏觀的目標(biāo)和路線圖，即2025年公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度的初步建立，這也意味著未來會出臺一系列的制度。

“未來，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營管理辦法、公共數(shù)據(jù)登記的辦法及關(guān)于公共數(shù)據(jù)定價的相關(guān)規(guī)定出臺后，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度將初步建立。”許可表示。

北京師范大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師、中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會研究中心副主任吳沈括進一步指出，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營是目前實務(wù)中最迫切希望得到有效指引的業(yè)務(wù)場景，《意見》將對全國各地的實踐影響深遠。

明確共享、開放和授權(quán)運營三種方式

公共數(shù)據(jù)資源開放利用的頂層設(shè)計文件出臺有著重要的現(xiàn)實意義。

許可介紹，在企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)三類數(shù)據(jù)要素中，個人數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)是很難分開的，那么總體上真正發(fā)揮作用的只有兩種數(shù)據(jù)：企業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)作為中國數(shù)據(jù)量最大、價值最高的數(shù)據(jù)，它的供給和使用應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)要素市場建立的最重要一步。

在吳沈括看來，《意見》著眼于盤活和利用好公共數(shù)據(jù)資源，勾畫了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)的實現(xiàn)方式和應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)的目標(biāo)，提出關(guān)于公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用當(dāng)中的三種形式：共享、開放和授權(quán)運營。

《意見》提出，統(tǒng)籌推進政務(wù)數(shù)據(jù)共享，推動主動共享與按需共享相結(jié)合，完善政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，做好資源發(fā)布工作。強化已有數(shù)據(jù)共享平臺的支撐作用，推進跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)政務(wù)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

對于公共數(shù)據(jù)開放，《意見》提出要健全公共數(shù)據(jù)開放政策體系，明確公共數(shù)據(jù)開放的權(quán)責(zé)和范圍，在維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密前提下，依法依規(guī)有序開放公共數(shù)據(jù)，優(yōu)先開放與民生緊密相關(guān)、社會需求迫切的數(shù)據(jù)等。

國家數(shù)據(jù)局副局長陳榮輝在前述新聞發(fā)布會上表示，共享是面向各級政務(wù)部門的，主要是解決跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享交換問題，用來支撐各級政務(wù)部門更好依法履職，提高協(xié)同監(jiān)管能力、改善公共服務(wù)水平。開放主要是面向企業(yè)和社會公眾，強調(diào)要在維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)依法依規(guī)有序開放數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)集。開放的目的是保障企業(yè)和社會公眾獲取和利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)對生產(chǎn)生活、科學(xué)研究、社會治理等各個領(lǐng)域的公益服務(wù)作用。

陳榮輝介紹，據(jù)有關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計，截至今年7月，中國已經(jīng)有243個省級和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，開放的有效數(shù)據(jù)集超過了37萬個，最近八年來增長了44倍。

許可認為，目前，各地都在對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進行積極地嘗試和探索。首先，《意見》的出臺有助于在地方先行先試的基礎(chǔ)上形成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)一體化大市場，建立統(tǒng)一的規(guī)則和公共數(shù)據(jù)流通的程序性要求。其次，公共數(shù)據(jù)不僅僅在地方上供給、流通、使用，中央及國家部委層面的公共數(shù)據(jù)，例如教育部、公安部等部門的數(shù)據(jù)庫，如何進行開發(fā)和利用，隨著《意見》以及配套政策的出臺，相信會得到進一步推動。

“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”尚在起步階段

值得注意的是，“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”作為一種新型公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用形式也被寫入文件中。

《意見》提出，鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。落實數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度要求，探索建立公共數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)機制。明確授權(quán)條件、運營模式、運營期限、退出機制和安全管理責(zé)任，結(jié)合實際采用整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)、依場景授權(quán)等模式，授權(quán)符合條件的運營機構(gòu)開展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)、產(chǎn)品經(jīng)營和技術(shù)服務(wù)等。

國家數(shù)據(jù)局數(shù)據(jù)資源司司長張望在發(fā)布會上表示，總體上看，中國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作處于起步階段。這些年來，北京、上海、福建、江蘇、浙江、海南、貴州等地，以及人社、氣象、電力等部門都開展了積極探索。安徽、海南、成都、青島等地方制定出臺授權(quán)運營的專項制度或者專項政策，全國已經(jīng)有數(shù)十個?。ㄊ校┥暇€了運營平臺或者運營專區(qū)。

張望總結(jié)，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營方面，《意見》重點從資源管理、授權(quán)實施、運營監(jiān)督三個方面作出了制度安排：

在資源管理方面，要求建立公共數(shù)據(jù)資源登記制度，編制公共數(shù)據(jù)資源目錄，開展數(shù)據(jù)分級分類管理，加快數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，目的就是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，擴大資源供給。

在授權(quán)實施方面，要求將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營納入重大事項的決策程序，建立起規(guī)范的授權(quán)運營實施機制。主要是要明確授權(quán)條件、運營模式、退出機制等。同時，鼓勵試點成立行業(yè)性、區(qū)域性運營機構(gòu)，推動有條件的地區(qū)或者部門做到管運適度分離，并且要求保障授權(quán)運營各方的合法權(quán)益。

在運營監(jiān)督方面，明確要厘清管理和運營的責(zé)任邊界，對于數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)、加工使用、產(chǎn)品經(jīng)營等全過程要進行監(jiān)督和管理，同時也要求建立授權(quán)運營情況的披露機制，公開數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)能力清單，接受社會的監(jiān)督，也強調(diào)了運營機構(gòu)不得實施不正當(dāng)競爭行為。

華東政法大學(xué)教授高富平表示，目前各地政府在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程當(dāng)中遇到了兩個難題：一是政府在從事公共管理服務(wù)過程當(dāng)中形成的數(shù)據(jù)需要治理才能夠開放，但目前的各地政府還需相應(yīng)的能力、人員以及財力去做數(shù)據(jù)治理，且數(shù)據(jù)治理是一項需要持續(xù)投入的工作，因此開放的數(shù)據(jù)相當(dāng)少；二是目前政府公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的流程非常復(fù)雜。原因在于各地政府仍然按照行政審批的方式進行授權(quán)而非基于產(chǎn)權(quán)的原理，申請授權(quán)運營需要層層批準(zhǔn)，授權(quán)運營大都集中在省一級進行集中授權(quán)，因此授權(quán)效率有待提高。

許可也認為，此前公共數(shù)據(jù)流通的一大問題是數(shù)據(jù)供給方不愿提供公共數(shù)據(jù)。一方面，因為數(shù)據(jù)供給方需要對數(shù)據(jù)進行清洗、整理和加工，保證數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、及時性和可讀性，因此需要承擔(dān)巨大的數(shù)據(jù)治理成本。另一方面，公共數(shù)據(jù)對外供給后，數(shù)據(jù)供給方還要承擔(dān)數(shù)據(jù)泄露、濫用以及更廣泛的社會輿情和政治風(fēng)險。在現(xiàn)有制度下，對于數(shù)據(jù)供給方來說，提供公共數(shù)據(jù)的激勵不足。

許可建議，要改變這一情況，有兩個方法：第一，給公共數(shù)據(jù)供給方增加壓力和義務(wù)，可以把公共數(shù)據(jù)對外開放作為法定要求和一種必須開放的義務(wù)，而不是公共數(shù)據(jù)供給方自由的選擇。例如，《意見》提出的政務(wù)數(shù)據(jù)共享和公共數(shù)據(jù)開放中規(guī)定，優(yōu)先開放與民生緊密相關(guān)、社會需求迫切的數(shù)據(jù)。第二，要增加公共數(shù)據(jù)供給方的動力。公共數(shù)據(jù)供給方可以通過公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營獲得收益?！兑庖姟访鞔_提出，發(fā)揮好價格政策的杠桿調(diào)節(jié)作用，加快建立符合公共數(shù)據(jù)要素特性的價格形成機制。用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)經(jīng)營性產(chǎn)品和服務(wù)，確需收費的，實行政府指導(dǎo)定價管理。

“這樣就形成了公共數(shù)據(jù)在開放、共享中是免費的，在授權(quán)運營中的有償使用按照政府定價原則，即成本定價原則，讓數(shù)據(jù)治理的成本在授權(quán)運營中得到覆蓋?！痹S可說。

配套政策待出臺

除了頂層制度文件，近期還將出臺的數(shù)個配套政策文件，以推進公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的真正落地。

劉烈宏表示，《意見》是公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的頂層制度文件，“為我們推進工作提供了指導(dǎo)”。同時，一些具體的工作還需要更加細化明確的配套政策。例如，資源登記是規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源管理的重要抓手，《意見》明確，要建立公共數(shù)據(jù)資源登記制度。授權(quán)運營怎么操作，有什么程序和要求，也是各地區(qū)各部門普遍關(guān)心的問題，《意見》提出，適時制定授權(quán)運營管理規(guī)定。

劉烈宏透露，兩個配套政策一周內(nèi)將面向社會公開征求意見。同時，國家數(shù)據(jù)局也正會同國家發(fā)展改革委，研究制定相關(guān)價格政策文件，近期即將出臺?！斑@就形成了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的‘1+3’政策規(guī)則體系?！彼硎尽?/p>

《意見》要求加強對授權(quán)運營工作的統(tǒng)籌管理，明確數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。劉烈宏介紹，目前，地方層面，各地數(shù)據(jù)管理機構(gòu)陸續(xù)到位，大部分?。▍^(qū)、市）配套建設(shè)了數(shù)據(jù)發(fā)展促進中心，省市兩級已有111個地方組建了數(shù)據(jù)集團，進一步理順數(shù)據(jù)管理、資源整合和開發(fā)利用的關(guān)系。部委層面，不少部門也在陸續(xù)調(diào)整優(yōu)化數(shù)據(jù)管理工作的職能和力量。劉烈宏表示，下一步，將密切工作聯(lián)系，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、上下聯(lián)動、緊密協(xié)作的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用工作體系。

許可認為，《意見》具有很強的政策指導(dǎo)意義，提供了一個宏觀的目標(biāo)和路線圖，即2025年公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度的初步建立，這也意味著未來會出臺一系列的制度。目前，政務(wù)數(shù)據(jù)共享，公共數(shù)據(jù)開放，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營都還沒有一個明確的制度。未來公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營管理辦法、公共數(shù)據(jù)登記的辦法以及關(guān)于公共數(shù)據(jù)定價的相關(guān)規(guī)定出臺之后，才稱得上公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度的初步建立。

“只有這些制度建立起來之后，我們才能真正的去推動公共數(shù)據(jù)的開放運用?！痹S可說。