提高農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理的幾點(diǎn)建議

“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”“抓緊健全科學(xué)規(guī)范的管理制度，完善績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等管理流程”是黨中央、國務(wù)院對全面實(shí)施預(yù)算績效管理做出的重大決策部署和貫徹落實(shí)要求。農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理是各級農(nóng)業(yè)主管部門和項(xiàng)目建設(shè)單位提高財(cái)政資金投資效益、加強(qiáng)投資項(xiàng)目監(jiān)管的重要手段，充分認(rèn)識提高農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理的重要意義，根據(jù)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理特點(diǎn)設(shè)立科學(xué)的績效目標(biāo)，確定合理的績效指標(biāo)，全方位加強(qiáng)績效管理水平，不斷有效提升農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目預(yù)期效益，充分發(fā)揮財(cái)政資金關(guān)鍵作用，撬動(dòng)金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資。

1農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理的重要意義

農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，是中央和地方各級政府為改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件、扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合效益而設(shè)立的各級財(cái)政專項(xiàng)資金對農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用的活動(dòng)。農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目具有涉及領(lǐng)域廣、投資周期長、效益不確定等特點(diǎn)，但農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目具有比較突出的社會效益和生態(tài)效益[1]。通過農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)有利于全面鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，有利于助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興，筑牢鄉(xiāng)村全面振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的建設(shè)有效強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐，增加了農(nóng)民收入水平。資金是農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)最重要的資源和生產(chǎn)要素，當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)能的關(guān)鍵期，正在由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理，建立科學(xué)、合理、高效的項(xiàng)目支出績效管理體系，是提高中央和地方各級財(cái)政資金在農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的配置效率及使用效益，發(fā)揮好各級財(cái)政資源聚力增效、提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給質(zhì)量的重要手段。

2農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理中存在的主要問題

農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效目標(biāo)，是各級農(nóng)業(yè)主管部門依據(jù)職能和業(yè)務(wù)發(fā)展要求設(shè)立并通過本級財(cái)政預(yù)算安排的項(xiàng)目資金，在一定實(shí)施期限內(nèi)預(yù)期實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和效果以及相對應(yīng)的成本控制要求。農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效目標(biāo)通過具體細(xì)化和量化的績效指標(biāo)予以描述，但當(dāng)前在績效管理中仍存在一些不可忽視的問題。

2.1項(xiàng)目總體績效目標(biāo)不明確，績效指標(biāo)設(shè)置不具體

盡管開展全面預(yù)算績效管理工作已貫徹落實(shí)多年，但部分農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目主管部門和建設(shè)單位對績效管理的認(rèn)識高度還不夠，對通過項(xiàng)目建設(shè)預(yù)期達(dá)到的總體目標(biāo)不清，部分中央預(yù)算內(nèi)投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在立項(xiàng)批復(fù)階段按項(xiàng)目類別設(shè)置績效指標(biāo)，未按具體項(xiàng)目設(shè)置和下達(dá)績效指標(biāo)，下達(dá)的主要績效指標(biāo)不夠具體，部分核心指標(biāo)值明顯偏離績效目標(biāo)，部分建設(shè)周期較長的項(xiàng)目僅設(shè)置總體績效指標(biāo)，缺少年度績效指標(biāo)或關(guān)鍵性時(shí)限績效指標(biāo)，不能滿足財(cái)政按年度周期開展績效評價(jià)的需要[2]。

2.2績效指標(biāo)關(guān)聯(lián)度不大，定量指標(biāo)偏少

部分農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目設(shè)置的一二級指標(biāo)間邏輯關(guān)系不清，關(guān)聯(lián)度不大，細(xì)化設(shè)置的三級指標(biāo)不能緊扣項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，不能有效體現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的核心目標(biāo)，定性指標(biāo)“及時(shí)、合格、達(dá)標(biāo)、按期完成”等不可考量的描述性指標(biāo)較多，可考量的定量指標(biāo)偏少，開展中期監(jiān)控和項(xiàng)目評價(jià)時(shí)不能有效體現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、客觀性。

2.3事前績效評估重視度不夠

部分農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目在申報(bào)階段未按“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則設(shè)置或全面設(shè)置績效目標(biāo)，在立項(xiàng)評審階段未邀請績效管理專家參與項(xiàng)目評審，事前績效評估評審把關(guān)不嚴(yán)，設(shè)置的部分績效目標(biāo)或指標(biāo)明顯不合理，如部分農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目沒有生態(tài)效益卻設(shè)置生態(tài)效益指標(biāo)，導(dǎo)致績效評價(jià)時(shí)無法實(shí)現(xiàn)或考量該項(xiàng)指標(biāo)。

3提高農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理的建議

3.1提升農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置水平

在農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目申請立項(xiàng)及批復(fù)階段，項(xiàng)目建設(shè)單位和主管部門要認(rèn)真研究項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)，科學(xué)設(shè)置各類績效指標(biāo)是提升農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理的核心和關(guān)鍵。

3.1.1研究確立農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目總體績效目標(biāo)

在立項(xiàng)或批復(fù)階段，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)單位和主管部門，就應(yīng)確立該投資項(xiàng)目的主體功能特性和在未來一定時(shí)期內(nèi)預(yù)期實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)，在確定總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，依據(jù)該農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)相關(guān)的國家和地方支持政策、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、初步設(shè)計(jì)方案等，分析該項(xiàng)目開展的重點(diǎn)工作任務(wù)、擬解決的主要問題，研究確定項(xiàng)目預(yù)期達(dá)到的總體績效目標(biāo)，即項(xiàng)目預(yù)期實(shí)現(xiàn)的總?cè)蝿?wù)、總產(chǎn)出、總效益等，并以定性與定量相結(jié)合的方式對總體績效目標(biāo)進(jìn)行總結(jié)提煉[3]。

3.1.2分解細(xì)化農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效指標(biāo)

在分析歸納并確立農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目總體績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目任務(wù)清單，將項(xiàng)目擬完成的具體工作任務(wù)分解成多個(gè)具體子目標(biāo)。根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)清單，全面分析包括資金在內(nèi)的資源投入、產(chǎn)出內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、成本控制、實(shí)施效果，據(jù)此按照簡潔明確、通俗易懂的原則設(shè)置項(xiàng)目一級和二級績效指標(biāo)。一級績效目標(biāo)是項(xiàng)目的統(tǒng)領(lǐng)，二級績效目標(biāo)是一級目標(biāo)的具體細(xì)化，兩級指標(biāo)間要體現(xiàn)有機(jī)銜接，與確定的項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)相互匹配，指標(biāo)間邏輯關(guān)系要對應(yīng)、數(shù)據(jù)間要相互支撐。

3.1.3從嚴(yán)從高設(shè)置農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效指標(biāo)值

績效指標(biāo)選定后，參考正在執(zhí)行的相關(guān)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)劃、歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、工作計(jì)劃、批復(fù)的預(yù)算支出等，設(shè)定科學(xué)指標(biāo)值。選定的指標(biāo)值要數(shù)值具體、標(biāo)準(zhǔn)明確、約束有力，指標(biāo)值的設(shè)定既要充分考慮預(yù)期可實(shí)現(xiàn)性，在此基礎(chǔ)上要從嚴(yán)、從高，以便充分發(fā)揮績效目標(biāo)對預(yù)算編制執(zhí)行的引導(dǎo)約束和控制作用。

3.1.4績效指標(biāo)設(shè)置應(yīng)高度關(guān)聯(lián)、突出重點(diǎn)、量化易評

指向明確是設(shè)置農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效指標(biāo)的根本要求，設(shè)置的績效指標(biāo)必需與該項(xiàng)目的政策支持依據(jù)、中央和各級財(cái)政資金扶持方向緊密相關(guān)聯(lián)，與項(xiàng)目主管單位職能、項(xiàng)目建設(shè)單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃高度相關(guān)，選取的指標(biāo)要重點(diǎn)突出，充分體現(xiàn)項(xiàng)目主要產(chǎn)出及核心效果[3]。

3.2科學(xué)設(shè)置農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目核心績效指標(biāo)

項(xiàng)目建設(shè)單位自評績效指標(biāo)一般包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，主管部門評價(jià)和財(cái)政評價(jià)績效指標(biāo)一般包括決策指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。無論是項(xiàng)目建設(shè)單位自評還是項(xiàng)目主管部門評價(jià)和財(cái)政評價(jià)，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的核心指標(biāo)均應(yīng)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。

3.2.1產(chǎn)出指標(biāo)

農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)是對投入資金預(yù)期產(chǎn)出的具體描述，產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置要與項(xiàng)目確定的主要投資方向和預(yù)期產(chǎn)出相對應(yīng)，不能夠存在較大缺項(xiàng)、漏項(xiàng)。為滿足農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目以年度為周期開展績效評價(jià)的需要，跨年度項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)應(yīng)設(shè)置項(xiàng)目整體產(chǎn)出指標(biāo)和年度產(chǎn)出指標(biāo)。產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)內(nèi)容，反映該項(xiàng)目預(yù)期建成的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、提供的種子（群）數(shù)量、銷售的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量、提供的公共服務(wù)數(shù)量等，數(shù)量指標(biāo)要突出重點(diǎn)，以較少的指標(biāo)體現(xiàn)項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容。產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)反映該項(xiàng)目預(yù)期建成的基礎(chǔ)生產(chǎn)設(shè)施、提供的公共產(chǎn)品、提供的公共服務(wù)等達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常設(shè)置“項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格率”、“設(shè)備合格率”等質(zhì)量指標(biāo)，公共產(chǎn)品及公共服務(wù)以質(zhì)量達(dá)標(biāo)率體現(xiàn)。產(chǎn)出時(shí)效指標(biāo)反映和考核項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的及時(shí)性，用實(shí)際完成時(shí)間與計(jì)劃完成時(shí)間的對比進(jìn)行考量。產(chǎn)出時(shí)效指標(biāo)的設(shè)置需確定項(xiàng)目總體完成時(shí)間，對建設(shè)周期較長、有關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)控制要求的項(xiàng)目，需分解設(shè)置產(chǎn)出時(shí)效指標(biāo)。產(chǎn)出成本指標(biāo)反映和考核項(xiàng)目的成本節(jié)約程度，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)要強(qiáng)化成本管理概念，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的成本節(jié)約率分析，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目成本管理和成本控制。

3.2.2效益指標(biāo)

效益指標(biāo)是實(shí)施該農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級指標(biāo)。社會效益指標(biāo)是該農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的產(chǎn)出對一定時(shí)期的社會發(fā)展所產(chǎn)生的影響和效果，包括項(xiàng)目實(shí)施期及運(yùn)營期在貫徹落實(shí)國家方針政策、推動(dòng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民科技文化素質(zhì)提高、生產(chǎn)生活條件改善、項(xiàng)目區(qū)社會事業(yè)發(fā)展等方面的綜合效益。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)是該農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的直接和間接影響及效果，包括項(xiàng)目在實(shí)施期和運(yùn)營期持續(xù)產(chǎn)生的項(xiàng)目自身創(chuàng)造的產(chǎn)品生產(chǎn)能力的提升、產(chǎn)品產(chǎn)量的增加、經(jīng)營收入的提高等直接經(jīng)濟(jì)效益和引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的間接經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)效益指標(biāo)是該農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目產(chǎn)出對當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響及效果，包括項(xiàng)目實(shí)施期及運(yùn)營期持續(xù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村人居生活條件和自然生態(tài)環(huán)境條件產(chǎn)生的改善、土壤有機(jī)質(zhì)含量的增減、林草覆蓋率的變化、水資源利用率的變化等。可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r、壓力及政策響應(yīng)等全過程可持續(xù)發(fā)展所組成的綜合體，包括經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性、社會發(fā)展的持續(xù)性、技術(shù)進(jìn)步的持續(xù)性、環(huán)境功能的持續(xù)性和項(xiàng)目效果的持續(xù)性[4]。

3.3全流程加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理

農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目在立項(xiàng)前應(yīng)開展事前績效評估，在預(yù)算執(zhí)行過程中，項(xiàng)目建設(shè)單位、項(xiàng)目主管部門、財(cái)政部門依照職責(zé)分工，對項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及財(cái)政扶持資金支付進(jìn)度進(jìn)行實(shí)行“雙監(jiān)控”，對項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)分析原因并采取相應(yīng)糾偏措施，確保農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

3.3.1開展農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目事前績效評估工作

項(xiàng)目建設(shè)主管部門在批復(fù)立項(xiàng)前，要組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜彝ㄟ^開展實(shí)地調(diào)研、召開座談會、發(fā)放調(diào)查問卷等形式，主要圍繞項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、資金投入的經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)設(shè)置的合理性、實(shí)施方案的可行性、資金籌措的合規(guī)性、預(yù)算編制的準(zhǔn)確性等方面開展事先績效評估工作，項(xiàng)目建設(shè)單位要對評估專家提出的意見建議進(jìn)行全面更正，以確?？冃繕?biāo)及指標(biāo)的科學(xué)設(shè)置和預(yù)期目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

3.3.2合理設(shè)定農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效指標(biāo)權(quán)重

農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目指標(biāo)權(quán)重是設(shè)置的某一指標(biāo)在評價(jià)指標(biāo)體系中的賦分比重。農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目在開展中期監(jiān)控、單位自評、部門評價(jià)、財(cái)政評價(jià)時(shí)，評價(jià)工作人員根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)在評價(jià)體系中的重要程度，合理設(shè)置各指標(biāo)權(quán)重。處于不同實(shí)施階段的同一農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，指標(biāo)權(quán)重應(yīng)體現(xiàn)差異性，其中項(xiàng)目建設(shè)期間應(yīng)主要注重決策指標(biāo)、過程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，項(xiàng)目建成后應(yīng)更加注重產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。一般情況下，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)權(quán)重為10%，產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重為60%～80%，服務(wù)對象滿意度指標(biāo)權(quán)重10%。

3.3.3加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績效管理結(jié)果應(yīng)用

農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目在中期監(jiān)控和單位自評時(shí)，對明顯偏離績效目標(biāo)的具體原因要進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，對全年績效目標(biāo)預(yù)期完成情況進(jìn)行預(yù)測，對預(yù)期不能按計(jì)劃完成績效目標(biāo)的原因及擬采取的具體改進(jìn)措施要作出詳細(xì)說明；如發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金支付進(jìn)度與實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)偏離較大、已經(jīng)造成或預(yù)期將造成重大損失浪費(fèi)或存在風(fēng)險(xiǎn)隱患等嚴(yán)重問題的項(xiàng)目，應(yīng)暫停實(shí)施，并按有關(guān)程序調(diào)減財(cái)政投資并停止撥付資金，及時(shí)糾偏止損[5]。

綜上所訴，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興的長久之策，提高農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目全過程績效管理水平，不斷提升農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)水平，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興打牢堅(jiān)實(shí)根基。

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