論教育法律救濟形式及其功效

關(guān)鍵詞：教育法；調(diào)整對象；法律救濟

教育法律制度是現(xiàn)代社會對教育行為的一種新型的調(diào)控形式，是伴隨著教育的普及而在教育領(lǐng)域發(fā)展起來的一種法律制度。教育法是教育法制的主體部分，是教育法學(xué)研究的主要對象。從廣義上講，教育法可被界定為“調(diào)整教育關(guān)系的法律法規(guī)的總稱”，就其基本性質(zhì)而言，教育法以特有的教育關(guān)系為調(diào)整對象，具備特有的法律關(guān)系和法律基本原則，并有相應(yīng)的處理方式。①

新中國成立以來，我國教育法治建設(shè)取得了歷史性成就，基本實現(xiàn)了從教育法制向教育法治的轉(zhuǎn)變。目前，我國教育方面的法律法規(guī)已初具體系規(guī)模，教育行政領(lǐng)域大體上也形成了多元參與的治理格局，教育司法實踐得到了極大的發(fā)展。然而，不可否認的是，當下我國教育法治建設(shè)還存在著立法理念滯后、執(zhí)法力度不足、司法裁判標準不一等問題。②在新時代背景下，我們有必要立足國情，對我國教育法治事業(yè)作出前瞻性分析，對教育行政、立法、司法及法律救濟的推進提出可行之策。

一、教育法的調(diào)整對象

在現(xiàn)代社會中，教育已成為一項規(guī)模巨大的社會性事業(yè)，它在推進國家和社會的發(fā)展方面起著舉足輕重的作用。依據(jù)法律制度來實現(xiàn)國家的計劃、指揮、協(xié)調(diào)和控制，是教育治理現(xiàn)代化的顯著標志。

1. 教育法調(diào)整社會關(guān)系

教育法調(diào)整的社會關(guān)系，主要涉及以下幾個方面：學(xué)校與行政機關(guān)的關(guān)系、學(xué)校與教職員工的關(guān)系、學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系、學(xué)校與社會的關(guān)系、教師與學(xué)生的關(guān)系等。這些關(guān)系盡管錯綜復(fù)雜，但依據(jù)其特征可分成兩類，即具有縱向隸屬性特征的教育行政關(guān)系和具有橫向平等性特征的教育民事關(guān)系。①

我國教育法所調(diào)整的社會關(guān)系，在當前仍以教育行政關(guān)系為主，教育法的調(diào)整方式也屬于行政法的范圍。但教育法不同于一般的行政法，對違反其規(guī)定的行為所給予的法律制裁，有一定的特點。因為教育法雖然保留了國家強制力的形式，但這種形式的適用范圍和強度與其他法律法規(guī)相比進行了調(diào)整。教育法在實施上是通過國家強制力與社會強制性相結(jié)合的形式來保證的。對于違反教育法的行為，必須依照有關(guān)的教育法律法規(guī)的規(guī)定追究行為人的法律責(zé)任，給予法律制裁。盡管從理論上講，教育法的制裁方式屬于行政制裁的范疇，但從法律實踐來看，也涉及民事制裁和刑事制裁，這是教育法強制功能的體現(xiàn)。

2. 教育法律關(guān)系的復(fù)雜性和多樣性

教育法的特殊性和教育主體的多元性決定了教育法律關(guān)系的復(fù)雜性和多樣性，但就其性質(zhì)而言，大體上可劃分為三類：教育行政法律關(guān)系、教育民事法律關(guān)系和教育憲政法律關(guān)系。

教育行政法律關(guān)系反映的是教育領(lǐng)域的縱向關(guān)系，主體之間地位不對等，一方需服從另一方的領(lǐng)導(dǎo)與管理。這種關(guān)系既包括政府與學(xué)校、教師、學(xué)生之間的教育行政法律關(guān)系，又包括學(xué)校作為授權(quán)行政主體與教師、職員以及學(xué)生之間的教育行政法律關(guān)系。教育行政法律關(guān)系的形成與變更，主要取決于具有法定職權(quán)的教育行政機關(guān)的單方意志，目的是使在一方的合法權(quán)益受到侵犯并造成損害時，有權(quán)利得到恢復(fù)和補救的機會。與之相關(guān)的救濟制度有教育申訴、行政復(fù)議、行政訴訟以及行政賠償。

教育民事法律關(guān)系反映的是教育主體之間的橫向關(guān)系，是教育領(lǐng)域中平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系等社會關(guān)系在法律上的表現(xiàn)形式。教育民事法律關(guān)系包括私立學(xué)校與教師之間的民事法律關(guān)系、私立學(xué)校與學(xué)生及家長之間的民事法律關(guān)系、公立學(xué)校與學(xué)生之間因后勤服務(wù)等發(fā)生的民事法律關(guān)系，等等。教育民事法律關(guān)系建立在平等自愿的基礎(chǔ)上，雙方自主協(xié)商各自的權(quán)利和義務(wù)，并最終以合同的形式履行。與之相關(guān)的法律救濟制度有調(diào)解制度、民事訴訟等。

教育憲政法律關(guān)系是按照一定的憲法規(guī)范，在教育法律關(guān)系主體之間產(chǎn)生的，以憲法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的教育法律關(guān)系。教育憲政法律關(guān)系的主體有國家、社會以及作為公民的教師與學(xué)生。因為公民與國家之間的關(guān)系是憲政社會中最基本和最核心的政治關(guān)系，所以憲政關(guān)系的內(nèi)容表現(xiàn)為“權(quán)利—權(quán)力”關(guān)系。源于此，教育憲政法律關(guān)系主要表現(xiàn)為國家教育權(quán)與社會教育權(quán)、國家教育權(quán)與公民受教育權(quán)、國家教育權(quán)與學(xué)術(shù)自由權(quán)之間的關(guān)系。①與之相關(guān)的救濟制度有非訴訟性程序?qū)彶橹贫?、憲法訴訟制度（我國尚未建立起完善的憲法訴訟制度）。

二、法律救濟釋義

“沒有救濟就沒有權(quán)利”，英國法諺如此說道。在現(xiàn)實生活中，權(quán)利的合法實現(xiàn)往往會受到各方面的阻礙和侵犯，因而有必要通過一些手段途徑來消除阻礙，實現(xiàn)救濟。

針對法律救濟概念的表述有很多種，比如《牛津法律大辭典》給出的解釋為：“救濟是糾正、矯正或改正發(fā)生或業(yè)已造成傷害、危害、損失或損害的不當行為?！雹诰葷梢云鸬窖a救或減輕由他方當事人違反義務(wù)行為而帶來的損失的作用。在法律制度中，法律往往賦予特定關(guān)系中的當事人以兩種權(quán)利，即第一性權(quán)利與第二性權(quán)利。第一性權(quán)利是直接由法律賦予的權(quán)利或由法律授權(quán)的主體依法通過積極活動而創(chuàng)立的權(quán)利。第二性權(quán)利是在第一性權(quán)利受到侵害時產(chǎn)生的權(quán)利。

法律救濟具有三個特征：（1）法律救濟的前提是第一性權(quán)利受到侵害。（2）法律救濟具有權(quán)利性。法律救濟是法律關(guān)系中當事人所享有的第二性權(quán)利，是附屬于第一性權(quán)利的權(quán)利，是在第一性權(quán)利受到侵害的情況下，當事人有權(quán)利要求對方履行義務(wù)或要求對方就未履行義務(wù)或因不適當履行義務(wù)而給予救濟。（3）法律救濟具有彌補性。法律救濟通過排除權(quán)利行使的障礙，使權(quán)利的原有狀態(tài)得以恢復(fù)，使受阻礙的權(quán)利及法定義務(wù)能得到實現(xiàn)或履行。在不能恢復(fù)原狀的情況下，法律要對受損害的利益進行補救，使當事人合理地為所遭受的損失、傷害或損傷得到補償?，F(xiàn)代法律不僅宣示了主體的權(quán)利，而且還為其配置了各種救濟途徑及程序。

三、教育領(lǐng)域內(nèi)法律救濟的作用

1. 保障學(xué)校及其師生的合法權(quán)利

“無救濟的權(quán)利就是無保障的權(quán)利”，民主政治最基本的含義是保障公民的合法權(quán)益不受侵犯，即便受到侵害，公民的權(quán)益也能夠得到恢復(fù)和補償。學(xué)校作為法人、師生作為公民，被賦予了多項權(quán)利，尤其是《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》等法律規(guī)定的學(xué)校及其師生所具有的一些獨特的與之身份相符的權(quán)利，這些權(quán)利需要得到堅實的保障。為了保障學(xué)校及其師生的合法權(quán)益，政府必須為其提供一定的救濟途徑，并使法律救濟的意識深入人心，使學(xué)校及其師生在合法權(quán)益受到損害時能夠?qū)で笄‘數(shù)姆删葷侄危棺约旱暮戏?quán)利得到恢復(fù)或補救。

教育的權(quán)利和義務(wù)屬于教育法學(xué)的核心范疇，教育權(quán)利更是教育法學(xué)的基石。教育權(quán)利包括教育教學(xué)權(quán)與學(xué)術(shù)自由權(quán)，以及社會教育權(quán)與家庭教育權(quán)。受教育權(quán)則涉及學(xué)生的學(xué)習(xí)權(quán)與學(xué)習(xí)自由、人權(quán)保障，弱勢群體的教育與資助，私立學(xué)校的資助等。另外，隨著我國教育改革的不斷深入和進步，教育懲戒權(quán)也受到了全社會的廣泛關(guān)注。如今，在高校的教育和管理過程中，懲戒權(quán)已經(jīng)發(fā)揮重要作用，而受教育權(quán)作為大學(xué)生法定權(quán)利和法定義務(wù)，任何人不得以非法定原因?qū)ζ溥M行侵害。

2. 監(jiān)督政府依法治教

以法律手段來管理教育是現(xiàn)代國家總結(jié)出的經(jīng)驗。比如法律救濟制度，尤其是行政救濟制度，其著眼點在于保護公民和組織的合法權(quán)利，規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)力。我國的兩大行政救濟法《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》都在第一條開宗明義地提出，其立法目的是“監(jiān)督（和保障）行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。因此，學(xué)校及其師生可以針對行政機關(guān)的違法、濫用職權(quán)行為提起行政復(fù)議或行政訴訟，獲得救濟，從而達到事后監(jiān)督的目的。

四、法律救濟方式及在教育領(lǐng)域內(nèi)的運用

教育法律救濟是教育法律關(guān)系主體的合法權(quán)益受到侵犯并造成損害時，通過制止或矯正侵權(quán)行為，使其權(quán)利獲得恢復(fù)、利益得到補救的法律制度。

1. 法律救濟的途徑與方式

教育法律救濟的途徑是指，當教育主體的合法權(quán)益受到侵犯時，可以請求救濟的渠道。法律救濟的方式是指，救濟可以采取的各種法律手段。我國法律救濟的主要方式有兩種，一種是行政救濟，另一種是民事救濟。

行政救濟是對違法或不當?shù)男姓袨榧右约m正，對因行政行為而使公民的合法權(quán)益受到損害予以彌補的一種法律救濟。行政救濟包括內(nèi)部行政救濟和外部行政救濟。在我國，外部行政救濟主要表現(xiàn)為依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》以及《中華人民共和國國家賠償法》規(guī)定的途徑、方式發(fā)生的行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。

民事救濟起因于公民、組織的合法權(quán)利受到其他公民或組織的侵權(quán)行為的侵害，因此它通常以民事訴訟的方式獲得救濟。

2. 教育法律救濟制度的完善

在教育領(lǐng)域內(nèi)，學(xué)校是獨立的法人，并非政府部門的附屬機構(gòu)，學(xué)校的教師與學(xué)生也不是政府部門的工作人員，因此不涉及內(nèi)部行政救濟，只涉及外部行政救濟。在外部行政救濟中，行政復(fù)議和行政訴訟都是可以采用的救濟方法。同時，在教育領(lǐng)域內(nèi)，學(xué)校、教師和學(xué)生都會與社會發(fā)生各種各樣的民事關(guān)系，學(xué)校與其師生之間也可能發(fā)生有關(guān)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等方面的法律關(guān)系，因此民事救濟在教育領(lǐng)域內(nèi)也能發(fā)揮重要作用。

但在我國現(xiàn)行教育立法模式下，教育法律救濟規(guī)則之間還在一定程度上缺乏體系性的內(nèi)在邏輯銜接，制度之間也存在功能重疊和部分法律空白，以致教育權(quán)和受教育權(quán)有難以獲得充分保障的風(fēng)險。因此，完善教育法律救濟制度應(yīng)當考量教育法律關(guān)系的綜合性、教育事項的專業(yè)性、學(xué)校的自治性和教育的倫理性等特征，在銜接上突出學(xué)校內(nèi)部救濟，在形式上實現(xiàn)公法和私法、實體和程序救濟的二元協(xié)同共濟，在內(nèi)容上通過不同救濟類型的分類分工而形成體系上的銜接配套，最終實現(xiàn)對教育權(quán)的全方位保護。①

3. 教師和學(xué)生需綜合運用多種救濟途徑

現(xiàn)階段，我國針對教育權(quán)和受教育權(quán)進行的救濟方式除了上文提到的行政救濟和民事救濟之外，還有教師申訴制度、學(xué)生申訴制度。

教師申訴制度和學(xué)生申訴制度是教育領(lǐng)域的一種特殊的救濟制度。說它特殊原因有三：首先，這種申訴制度是由《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國教師法》等教育法律法規(guī)特別設(shè)立的；其次，這種申訴制度與內(nèi)部行政救濟中的行政監(jiān)察救濟不同，因為教師和學(xué)生并非國家機關(guān)工作人員，他們與政府部門不構(gòu)成內(nèi)部行政關(guān)系，所以這種申訴制度不屬于內(nèi)部行政救濟制度的范疇；再次，教師與學(xué)生的申訴制度雖然與行政復(fù)議制度有相似之處，但教師和學(xué)生申訴制度中的被申訴人既可以是教育行政部門，也可以是學(xué)校，而學(xué)校是獨立的法人，并不是行政部門的附屬機構(gòu)，也不是法律法規(guī)授權(quán)的組織，因此不符合行政復(fù)議制度中被申請人的資格，故不能籠統(tǒng)地認為教師、學(xué)生申訴制度就是行政申訴制度。此外，行政復(fù)議制度的程序是法定的，非常嚴格，而教師與學(xué)生申訴制度具有“軟法”的特征，相對而言比較寬松。

綜上所述，根據(jù)我國教育法律保護的現(xiàn)狀，教師和學(xué)生能夠綜合運用多種救濟途徑維護自身權(quán)益。

注釋

* 本文系湖南省“十四五”教育科學(xué)研究基地重點資助課題“基于教育公平的教師教育協(xié)同治理體系及其運行機制研究”（課題編號：XJK22ZDJD13）、湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金一般項目“鄉(xiāng)村教師專業(yè)素養(yǎng)研究”（項目編號：21YBA165）的研究成果。

① 何瑞琨編：《中外教育法知識》，遼寧大學(xué)出版社1987年版，第8頁。

② 任海濤、張玉濤：《新中國70年教育法治的回顧與前瞻》，《教育發(fā)展研究》2019年第17期，第24—32頁。

① 勞凱聲：《高等教育法規(guī)概論》，北京師范大學(xué)出版社2000年版，第59頁。

① 周光禮、劉獻君：《政府、市場與學(xué)校：中國教育法律關(guān)系的變革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2006年第5期，第131—136頁。

② 《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第764頁。

① 程雁雷、蔣艷：《教育法典編纂背景下教育法律救濟制度的規(guī)則探究》，《青少年犯罪問題》2021年第6期，第29—39頁。