農(nóng)村公共物品供給面臨的困境與優(yōu)化對(duì)策

摘 要 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，旨在推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村公共物品有效供給是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵支撐，也是促進(jìn)社會(huì)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要條件。為實(shí)現(xiàn)公共物品在農(nóng)村地區(qū)的有效供給，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施，對(duì)農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在供給主體單一、供給資金不足、決策機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制不完善等問題，并提出重新構(gòu)建多元主體供給體系、完善供給資金保障機(jī)制、優(yōu)化供給決策機(jī)制及建立健全供給監(jiān)督機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共物品；供給主體；供給資金；決策機(jī)制

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.18.028

農(nóng)村公共物品的高質(zhì)量供給是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的關(guān)鍵條件，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同富裕具有重要意義。然而，長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給面臨質(zhì)量不高、效率低下等問題，不僅制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。因此，解決當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給存在的問題，著力提升農(nóng)村公共物品供給質(zhì)量與效率，確保公共物品有效供給，是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升農(nóng)民福祉的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求。

1 農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村發(fā)展的重視和支持力度的加大，政府在優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給方面采取了一系列積極有效的措施，在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、優(yōu)化公共物品供給結(jié)構(gòu)上取得顯著成效。

1.1 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)民生存與發(fā)展的重要保障[1]?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，我國(guó)大中型拖拉機(jī)數(shù)量由2006年的97.5萬(wàn)臺(tái)增加至2022年的525.4萬(wàn)臺(tái)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平顯著提升。在農(nóng)村水利方面，2022年我國(guó)耕地灌溉面積為7 035.9萬(wàn)hm2，較2021年增長(zhǎng)1.1%；水土流失治理面積為15 603.0萬(wàn)hm2，較2021年增長(zhǎng)4.3%；水庫(kù)數(shù)量較2005年增加了12%。國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，使農(nóng)民的生產(chǎn)生活得到了極大改善。

1.2 農(nóng)村基礎(chǔ)教育

大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育，不僅有助于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，而且有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[2]。近年來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育全面發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)教育差距。自2012年起，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐漸向農(nóng)村地區(qū)傾斜，2020年近1/2的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)被投入農(nóng)村地區(qū)的教育發(fā)展中。農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增加與義務(wù)教育城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)為農(nóng)村教育的發(fā)展提供了有力的保障。2022年，我國(guó)農(nóng)村普通初中、小學(xué)在校生為2 620萬(wàn)人，占全國(guó)普通初中、小學(xué)在校生總數(shù)的16.5%；具有本科以上學(xué)歷的專任教師比例為76.01%，較2021年增長(zhǎng)了3.78%。

1.3 農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生

農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系的發(fā)展與完善是保障農(nóng)村居民健康福祉的關(guān)鍵。截至2022年末，我國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生員153.1萬(wàn)人，較2021年增加3.8萬(wàn)人；村衛(wèi)生室數(shù)量為58.8萬(wàn)個(gè)，在村衛(wèi)生室工作的人員有136.7萬(wàn)人，其中執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)較2021年增加2.6萬(wàn)人。我國(guó)加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的投入力度，當(dāng)前已實(shí)現(xiàn)縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)衛(wèi)生院與村級(jí)衛(wèi)生室全覆蓋。

2 農(nóng)村公共物品供給面臨的困境

通過政府的大力投入和政策引導(dǎo)，我國(guó)農(nóng)村的公共服務(wù)水平得到提升。然而，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給水平與城市存在較大差距。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給存在以下困境。

2.1 供給主體單一

農(nóng)村公共物品是指政府為滿足農(nóng)村居民的需求，在農(nóng)村社會(huì)范圍內(nèi)提供的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，其他非政府主體進(jìn)入其供給領(lǐng)域的難度較大，因此在現(xiàn)行公共物品供給模式下，社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人等多元主體的參與度較低，政府仍然是農(nóng)村公共物品的主要供給者。主體模式的單一又導(dǎo)致供給渠道單一。這不僅加劇了政府的財(cái)政壓力，而且導(dǎo)致供給效率和質(zhì)量低下，難以滿足農(nóng)村居民的多樣化需求[3]。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方政府財(cái)政資源有限，難以提供充足的資金支持公共物品生產(chǎn)。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的自然環(huán)境和人口條件使得公共物品投資的成本收益比例失衡，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)且風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)使得非政府部門投資者參與不足，從而導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不足，易產(chǎn)生壟斷與腐敗現(xiàn)象。此外，當(dāng)前農(nóng)村居民對(duì)公共物品的需求不僅局限于基礎(chǔ)設(shè)施方面，而是開始追求高層次的精神文明。農(nóng)村地區(qū)對(duì)公共物品需求的多元化不僅是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，而且是農(nóng)民生活水平提高的重要體現(xiàn)。然而，面對(duì)這一趨勢(shì)，單一的農(nóng)村公共物品供給模式已無(wú)法滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多樣化需求。

2.2 供給資金不足

資金匱乏是制約農(nóng)村公共物品供給的根本原因。當(dāng)前，農(nóng)村公共物品供給資金不足體現(xiàn)在兩個(gè)方面。1）地方財(cái)政短缺。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，地方財(cái)政收入有限，無(wú)法及時(shí)滿足公共物品供給需求。農(nóng)村地區(qū)財(cái)政資金不足，不僅影響了農(nóng)村公共物品的供給數(shù)量和質(zhì)量，而且制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2）政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的公共物品投入不足。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，地方政府在財(cái)政資金分配上往往更側(cè)重城市地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)在公共物品供給上的投入嚴(yán)重不足。同時(shí)，地方政府承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出責(zé)任，但財(cái)權(quán)相對(duì)較小，導(dǎo)致其在農(nóng)村地區(qū)公共物品供給上的資金投入受到限制。

2.3 供給決策機(jī)制不完善

當(dāng)前，我國(guó)公共物品供給仍然采用“自上而下”的形式，即供給決策主要依賴政府主導(dǎo)，忽視多元主體的參與和協(xié)商，導(dǎo)致政府實(shí)際提供的公共物品與農(nóng)民真實(shí)需求之間存在偏差，從而造成供需不匹配?！白陨隙隆钡墓┙o決策機(jī)制不僅造成公共產(chǎn)品供給同質(zhì)化嚴(yán)重，而且產(chǎn)生的交易成本較高[4]。受信息不對(duì)稱、決策機(jī)制不完善等問題影響，農(nóng)村居民在公共物品供給中的參與度不高，難以充分、有效地表達(dá)自身的訴求。此外，公共物品供給決策偏好的存在不可避免地使決策者在決策過程中帶有主觀色彩，可能進(jìn)一步加劇農(nóng)村地區(qū)公共物品供需之間的矛盾。

2.4 供給過程缺乏監(jiān)督

缺乏內(nèi)部監(jiān)督。1）在部分農(nóng)村地區(qū)，基層政府未設(shè)置專門的、獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)督工作往往由供給部門或其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)。非獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中易受到各種因素的干擾，難以保證監(jiān)督的公正性和有效性。2）雖然部分農(nóng)村地區(qū)設(shè)立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是在資源有限的情況下，基層監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以對(duì)公共物品供給環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督。

缺乏外部監(jiān)督。在農(nóng)村公共物品供給過程中，外部監(jiān)督是推動(dòng)供給透明化和規(guī)范化的關(guān)鍵。社會(huì)公眾、新聞媒體及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠提供客觀、公正的評(píng)價(jià)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)外部有效監(jiān)督，從而確保公共資源的合理分配和有效利用。然而，社會(huì)公眾的參與意識(shí)不強(qiáng)，新聞媒體和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏有效的參與和監(jiān)督渠道，導(dǎo)致外部監(jiān)督難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3 農(nóng)村公共物品供給優(yōu)化對(duì)策

3.1 構(gòu)建多元主體供給體系

多元主體參與農(nóng)村公共物品供給不僅能提高供給效率和質(zhì)量，而且有助于形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)公共物品供給方式創(chuàng)新和優(yōu)化。1）政府作為農(nóng)村公共物品的主要供給者，需要構(gòu)建一個(gè)社會(huì)力量廣泛參與的多元化供給體系。社會(huì)組織、企業(yè)等非政府組織的加入不僅能夠?yàn)檎疁p輕財(cái)政壓力，而且能夠顯著提升公共物品的供給效率和使用效益。同時(shí)，為確保多元主體供給體系有效運(yùn)行，地方政府可采取簡(jiǎn)化審批流程、實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施激勵(lì)企業(yè)與社會(huì)組織參與農(nóng)村公共物品供給，進(jìn)一步釋放非政府組織的潛力。2）村民作為自治主體可通過出資出勞的方式參與公共物品供給，如地方政府可組織村民提供勞動(dòng)密集型的公共物品，能夠有效減少“搭便車”的現(xiàn)象，以實(shí)現(xiàn)公共物品高效率供給[5]。

3.2 完善供給資金保障機(jī)制

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，完善農(nóng)村公共物品供給資金保障機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。1）政府應(yīng)增加對(duì)農(nóng)村公共物品的財(cái)政投入，以縮小城鄉(xiāng)之間在公共物品預(yù)算投入上的差距。在此基礎(chǔ)上，政府需要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，通過加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，從而確保農(nóng)村公共物品有效供給。2）在農(nóng)村公共物品供給體系中，政府不僅占據(jù)主導(dǎo)地位，而且應(yīng)扮演引領(lǐng)者和協(xié)調(diào)者的角色，加強(qiáng)與社會(huì)組織、企業(yè)等非政府組織的合作，通過構(gòu)建協(xié)同供給機(jī)制，并配套相應(yīng)的優(yōu)惠和激勵(lì)政策，鼓勵(lì)多元主體進(jìn)行投資，提高公共物品的供給效率和質(zhì)量。3）政府需要加強(qiáng)對(duì)資金供給過程的監(jiān)督管理，可通過設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、建立信息公開平臺(tái)，及時(shí)公布農(nóng)村公共物品供給的資金來(lái)源、使用情況和項(xiàng)目進(jìn)展等信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，確保資金真正用于農(nóng)村公共物品供給。

3.3 優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制

農(nóng)村公共物品的供給需要全面考慮農(nóng)民的實(shí)際需求，農(nóng)民的需求不僅是精準(zhǔn)供給的基礎(chǔ)，而且是衡量公共物品供給科學(xué)性與合理性的重要指標(biāo)[6]。為了確保農(nóng)村公共物品的供給能夠精準(zhǔn)滿足農(nóng)民的實(shí)際需求，政府可通過定期召開村民大會(huì)、設(shè)立意見箱、開展問卷調(diào)查等方式，拓寬村民表達(dá)渠道，保障村民話語(yǔ)權(quán)，讓廣大村民能夠充分表達(dá)自己對(duì)公共物品的需求和偏好。政府應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集、整理和分析村民對(duì)公共物品供給的反饋意見，了解供給情況是否與村民的實(shí)際需求相符，以便及時(shí)調(diào)整決策。此外，政府應(yīng)定期公開農(nóng)村公共物品供給的資金來(lái)源和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督，確保決策的科學(xué)性和有效性。

3.4 建立健全供給監(jiān)督機(jī)制

完善監(jiān)督機(jī)制是確保高效、公平供給農(nóng)村公共物品的關(guān)鍵。1）深化農(nóng)村公共物品供給監(jiān)督機(jī)制改革。政府可通過簡(jiǎn)政放權(quán)，建立獨(dú)立的公共物品供給監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并明確責(zé)任主體與監(jiān)管職能，完善監(jiān)督工作機(jī)制與監(jiān)督約束制度，以保障內(nèi)部監(jiān)督人員廉潔自律，防止權(quán)力濫用，使監(jiān)督工作能夠公平、有序開展。同時(shí)，政府可通過加大資金、人力資源等支持力度，為監(jiān)督部門提供有力的保障。2）拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道。政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)公眾與新聞媒體參與供給監(jiān)督，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的作用。完善農(nóng)村公共物品供給信息公開制度，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享，包括公共資源配置、資金使用及供給效果等情況，提升農(nóng)村公共物品供給過程的透明度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾與新聞媒體對(duì)農(nóng)村公共物品供給的全過程監(jiān)督。3）引入第三方考核評(píng)估機(jī)構(gòu)。各級(jí)政府可以引入第三方考核評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)公共物品供給過程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，且對(duì)供給效果進(jìn)行考評(píng)，以提高供給決策的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的高效供給。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與引導(dǎo)，建立健全考核評(píng)估指標(biāo)體系，確保其評(píng)價(jià)和監(jiān)督的客觀性與公正性。完善的公共物品供給監(jiān)督機(jī)制不僅能使公共資源在農(nóng)村地區(qū)得到合理分配與高效利用，而且能提高政府的公信力。

4 結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，農(nóng)村公共物品供給作為支撐農(nóng)村發(fā)展的重要基石，其重要性愈發(fā)凸顯。農(nóng)村公共物品的有效供給是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給存在的供給主體單一、供給資金不足及決策機(jī)制不完善等問題，亟待采取重新構(gòu)建多元主體供給體系、完善供給資金保障機(jī)制、優(yōu)化供給決策機(jī)制及建立健全供給監(jiān)督機(jī)制等措施，減少資源浪費(fèi)，避免供需錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品高效、精準(zhǔn)供給。

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（責(zé)任編輯：張春雨）