筑牢公平競爭法治基石 持續(xù)建設(shè)一流營商環(huán)境

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革？推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確要求，加強(qiáng)公平競爭審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。今年8月1日開始施行的《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）正是這項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)制度化、法治化的集中體現(xiàn)，也是對2022年我國《反壟斷法》首次修訂時(shí)新增的第五條“國家建立健全公平競爭審查制度”的具體闡述和細(xì)化落實(shí)，更是我國競爭法治建設(shè)深入發(fā)展、社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系進(jìn)一步完善的里程碑事件，為促進(jìn)市場公平競爭、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供重要法治保障。

理順政府和市場的關(guān)系

公平競爭審查，指起草涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的政策措施（包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施）的起草單位（包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織），應(yīng)當(dāng)在起草階段對政策措施是否排除、限制競爭進(jìn)行評估審查。其目的是從源頭上防止出臺不當(dāng)排除、限制或扭曲競爭的法律法規(guī)和其他政策措施，維護(hù)市場公平競爭；其核心任務(wù)是約束行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為，理順政府和市場的關(guān)系，為市場在資源配置中起決定性作用提供制度保障，也為政府更好發(fā)揮作用設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和界限。

公平競爭審查是理順企業(yè)、社會和政府關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。在具體適用中，為了避免公平競爭審查異化為管制工具，需要以法律來規(guī)范和約束，《條例》正是目前開展公平競爭審查工作的主要法律依據(jù)，確立了公平競爭審查基本規(guī)范體系。與以往規(guī)則相比，《條例》的突出進(jìn)步在于，將審查范圍擴(kuò)大到所有的法律法規(guī)和其他政策措施的起草階段；在起草單位自查基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)參與公平競爭審查以更好發(fā)揮指導(dǎo)監(jiān)督作用；加強(qiáng)對公平競爭審查工作的監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制的建設(shè)；特別重要的是，《條例》第十七條明確將對政策措施的競爭效果分析納入公平競爭審查制度，從而把公平競爭審查與傳統(tǒng)反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法的理論體系和分析框架相貫通，社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治體系不斷完善背景下營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的前景值得期待。

完善競爭法治建設(shè)

公平競爭審查制度的確立和進(jìn)一步發(fā)展有助于完善我國競爭法治體系。作為對政府排除、限制競爭行為進(jìn)行的事前預(yù)防性規(guī)制，我國公平競爭審查制度建立在《憲法》第15條規(guī)定的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，以公平競爭原則為基準(zhǔn)，對影響市場主體經(jīng)濟(jì)活動的政策措施進(jìn)行合法性審查；與《反壟斷法》中禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行政壟斷事后規(guī)制制度一起，構(gòu)成約束行政機(jī)關(guān)妨礙市場競爭行為的法律制度體系；又和約束市場主體損害競爭行為的《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》相關(guān)規(guī)則一起共同形塑我國競爭法治體系。

市場的靈魂是競爭。維護(hù)和保障以公平競爭為核心的市場自發(fā)秩序，正是以競爭法為基本框架的競爭政策的價(jià)值目標(biāo)和基本任務(wù)。公平競爭審查制度雖然只是競爭政策的一個(gè)組成部分，但因其核心功能在于正確定位政府和市場的關(guān)系，從而成為建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的關(guān)鍵性制度。

自黨的十八屆三中全會以來，競爭政策的基礎(chǔ)地位以及競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)發(fā)展的要求在一系列政策文件中得到確認(rèn)和重申。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”；2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》首次提出“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”;2016年國務(wù)院出臺《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》；2017年發(fā)布的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》和2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，進(jìn)一步提出“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)性地位”；2019年黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更是改稱“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”，且《反壟斷法》2022年修改時(shí)將其新增進(jìn)第四條第二款，在法律層面上明確了競爭政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)地位，為《條例》的出臺及將來進(jìn)一步細(xì)化公平競爭審查制度提供了法律依據(jù)，使競爭友好型產(chǎn)業(yè)政策、市場導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)干預(yù)、市場經(jīng)濟(jì)秩序框架下的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等新理念成為建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的應(yīng)有之義。

準(zhǔn)確把握建設(shè)一流營商環(huán)境的著力點(diǎn)

優(yōu)化營商環(huán)境，是應(yīng)對當(dāng)前國內(nèi)外復(fù)雜經(jīng)濟(jì)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一大市場、促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵舉措。黨的二十屆三中全會重申“一流營商環(huán)境”的關(guān)鍵特征為“市場化、法治化、國際化”，蘊(yùn)含著公平競爭的共同要求。

市場化是營商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵，開放、統(tǒng)一、公平競爭的市場是吸引投資者的最好激勵。營商環(huán)境建設(shè)是包含一國經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制、國家治理能力、社會環(huán)境、思想觀念等多方面建設(shè)為內(nèi)容的綜合工程，但其中最重要的基本面是公平競爭的市場環(huán)境建設(shè)。這既涉及對規(guī)范私人市場經(jīng)濟(jì)行為的《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》及其實(shí)施情況的評估，也關(guān)涉政府是否能把建立和維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境作為基本經(jīng)濟(jì)職能定位的問題。要求政府在制定和實(shí)施各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，不得阻礙和破壞市場公平競爭機(jī)制正常發(fā)揮其“在資源配置中的決定性作用”，杜絕以政府主觀干預(yù)之手代替或擠壓市場調(diào)節(jié)機(jī)制這個(gè)“看不見的手”。而這正是公平競爭審查制度的核心要義。

法治化服務(wù)于市場化，表現(xiàn)為對市場公平競爭秩序的法律維護(hù)和對市場失靈情況的有效干預(yù)。市場競爭機(jī)制作為“發(fā)現(xiàn)的過程”是有效配置資源的“自發(fā)秩序”。這種經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)在的、固有的客觀秩序，需要法律加以維護(hù)，抵制外在因素對市場自發(fā)秩序的任意干預(yù)?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，政府既要做好守夜人，甘于“不作為”，也要適時(shí)積極作為，特別是在市場失靈情況下，積極糾偏和重建市場自我調(diào)節(jié)機(jī)制。政府和市場的關(guān)系是市場經(jīng)濟(jì)的永恒主題，通過法律制度理順二者關(guān)系是營商環(huán)境法治化的核心要求?！胺ㄖ问亲詈玫臓I商環(huán)境”，政府依法干預(yù)，才能“更好干預(yù)”、有效干預(yù)，把“有形之手”的影響限定在讓市場起決定性作用的范圍內(nèi)。

國際化要求主動對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，使經(jīng)濟(jì)活動滿足經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展需要?！盃I商環(huán)境評估本質(zhì)上是對制度體系的檢驗(yàn)?！苯陙?，我國積極參與在全球具有廣泛影響力和公信力的營商環(huán)境評估體系，如世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境評估?？v覽2021年之前的老版指標(biāo)體系（DB）、2022年發(fā)布的新版營商環(huán)境評估體系（BEE）以及2023年開始推行的營商環(huán)境成熟度評估體系（B-READY），都是以法治原則為引領(lǐng)、以具體規(guī)則為約束，每一項(xiàng)評估指標(biāo)及其評估實(shí)踐都建立在詳盡的規(guī)則基礎(chǔ)上，故有評價(jià)道“法治內(nèi)嵌于世界銀行評估的每一項(xiàng)指標(biāo)”。值得關(guān)注的是，B-READY評估體系將“市場競爭”作為新增的一級指標(biāo)，表明其立場：競爭常常是不完美的，企業(yè)行為或政府干預(yù)都可能造成市場失靈；競爭政策是一國確保市場競爭不會因私人或者政府的反競爭行為而受到損害的法律與政策，對于營商環(huán)境至關(guān)重要。這一評估指標(biāo)的納入，是國際社會對公平競爭之于優(yōu)化營商環(huán)境和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的重要價(jià)值的肯定，充分體現(xiàn)了對市場經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)水平和促進(jìn)市場公平競爭要求的重視和強(qiáng)調(diào)

（作者系南京大學(xué)法學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：何樂