邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制研究

[摘要]

公共衛(wèi)生安全風險是非傳統(tǒng)安全風險的組成部分，一定情況下會威脅到國家總體安全。我國邊疆民族地區(qū)多處于邊境地帶，既是境外公共衛(wèi)生安全風險向國內輸入的脆弱性空間，又是防范化解境外公共衛(wèi)生安全風險的安全屏障。那么，如何有效治理邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險是當前亟須解決的重要問題。從輸入型公共衛(wèi)生安全風險的生成緣由、影響因素、發(fā)展態(tài)勢等方面分析，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理需遵循出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度、反走私制度、公共衛(wèi)生安全制度與社會公共安全制度?；趨f(xié)同治理理論，在審視各項制度的基礎上，通過制度建設協(xié)同、制度運行協(xié)同、制度保障協(xié)同構建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制，為邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理提供可行方案。

[關鍵詞]

邊疆民族地區(qū)；輸入型公共衛(wèi)生安全風險；制度協(xié)同；協(xié)同治理機制

中圖分類號：C957 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2024）03-0039-07

基金項目：

國家社會科學基金西部項目“邊疆地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的協(xié)同治理機制研究”（21XZZ007）階段性成果。

作者簡介：周超（1968-），

男，廣西師范大學政治與公共管理學院教授、廣西師范大學應急管理研究院研究員，博士，博士生導師，研究方向：地方社會治理；樊虎（1998-），男，廣西師范大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向：地方社會治理。

目前，世界正處于一個充滿易變性、不確定性、復雜性、模糊性的時代，即烏卡時代。[1]在此時代背景下，百年未有之大變局呈加速演進態(tài)勢，世界所面臨的風險愈發(fā)復雜化、多樣化、復合化。黨的二十大報告指出：“我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’‘灰犀?！录S時可能發(fā)生”。[2]自2020年新冠肺炎疫情以來，公共衛(wèi)生安全風險繼SARS事件后再次進入人們的視野中心，我國對其重視程度亦達到新一輪頂峰。現(xiàn)階段，盡管新型冠狀病毒感染在我國已納入“乙類乙管”，但支原體肺炎、流行性感冒等接踵而至，公共衛(wèi)生安全風險形勢依舊嚴峻，其治理工作仍需保持高壓態(tài)勢。

近年來，為推動我國公共衛(wèi)生安全風險治理體系和治理能力現(xiàn)代化，學界圍繞公共衛(wèi)生安全風險治理展開了豐富的研究，主要集中于以下幾方面：一是關于公共衛(wèi)生安全風險治理政策的研究。梳理和把握以往公共衛(wèi)生安全風險治理的歷程與規(guī)律是提高其治理水平的基本前提，而研究相關治理政策不失為一種有效方式。從政策變遷視角看，我國公共衛(wèi)生治理政策自改革開放以來已歷經(jīng)“緩慢起步——快速發(fā)展——調整完善——深化改革——戰(zhàn)略發(fā)展”等階段，總體上呈現(xiàn)應急性演化趨勢。[3]從政策工具類型看，我國公共衛(wèi)生安全風險治理比較注重使用環(huán)境型、供給型政策工具，較少使用需求型政策工具，[4]政策工具間的組合運用尚未達到最佳效果，應充分發(fā)揮混合型政策工具在組合過程中的協(xié)調作用，[5]以對公共衛(wèi)生安全風險治理提供有效政策支撐。二是關于公共衛(wèi)生安全風險治理模式的研究。由于公共衛(wèi)生安全風險具有傳播快、范圍廣、危害大等特性，單一主體難以對其進行有效治理，亟須整合并協(xié)調多元主體共同參與治理，即采用整體性治理模式。[6]另外，從公共衛(wèi)生安全風險的性質看，它可歸入已知風險類別，也可歸入未知風險類別，當面臨未知公共衛(wèi)生安全風險時，應采用預防型“權變”決策模式，以降低治理過程中因決策錯誤而引發(fā)的損失。[7]無論是哪種治理模式，都會包含剛性與柔性兩種治理形態(tài)，可引入韌性治理作為兩者的整合形態(tài)，以增強治理模式的可持續(xù)性。[8]三是關于公共衛(wèi)生安全風險治理路徑的研究。我國公共衛(wèi)生安全風險治理正處于“事后處置”向“事前預防”的轉型階段，底線思維為其轉型提供了科學的路徑導向，不僅要以憂患思維增強治理意識，還要以前瞻思維完善治理機制，更要以原則思維堅守治理立場。[9]另外，公共衛(wèi)生安全風險治理技術需隨時代發(fā)展而更迭，應大力推動數(shù)字賦能公共衛(wèi)生安全風險治理，如以大數(shù)據(jù)技術打破部門間信息壁壘，并提高應急管理效能。[10]需特別注意的是，在連鎖效應下公共衛(wèi)生安全風險常引發(fā)其他衍生性社會風險，并以鏈條式、樹狀式、網(wǎng)格式路徑擴散，應為其制定適宜的治理策略。[11]

通過梳理發(fā)現(xiàn)，我國公共衛(wèi)生安全風險治理的研究成果頗為豐富，為其治理實踐提供了科學的理論指導，但公共衛(wèi)生安全風險具有未知性，其未來發(fā)展變化是難以預測的，長期看來，公共衛(wèi)生安全風險治理仍具有較大研究空間。鑒于此，本研究欲在已有研究基礎上從研究地域、研究對象、研究方法等方面進行研究創(chuàng)新，即在立足于邊疆民族地區(qū)的基礎上聚焦于輸入型公共衛(wèi)生安全風險，推動治理制度與協(xié)同治理有機結合，以構建適用于我國邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制，試圖在公共衛(wèi)生安全風險治理上取得新突破。

一、邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理的制度審視

治理與制度呈辯證統(tǒng)一關系，即治理實踐推動制度的形成，而治理實踐需依照制度展開。[12]同理，在邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理中，勢必會在諸多方面形成制度，而一切治理實踐皆以相關制度為基本遵循，只有在有效的制度安排下實施治理，才能取得相應的治理成效。那么，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理需在何種制度下實施才能取得相應成效？換言之，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理中應遵循的制度類型有哪些？這些制度需在哪些方面加以完善？這是應當予以明確的。

我國邊疆民族地區(qū)多位于與他國接壤的邊境區(qū)域，既是我國對外開放的前沿陣地，又是防范化解外部風險的安全屏障。隨著我國對外開放水平不斷提高，邊疆民族地區(qū)所面臨的各類風險隱患逐漸增加，其中，輸入型公共衛(wèi)生安全風險呈復雜化、多樣化、隱蔽化的發(fā)展態(tài)勢。輸入型公共衛(wèi)生安全風險，是指境外向國內輸入的各類公共衛(wèi)生安全風險的總和。由此可知，如何在邊境地帶對該風險進行有效防控是實施治理的首要重點，具體來說，應著重加大邊境地區(qū)出入境管控力度，力爭在第一道防線上對該風險實施源頭治理，盡可能地降低該風險成功輸入國內的概率。然而，盡管在邊境地帶實施源頭治理能夠取得突出成效，但依舊難以防控全部公共衛(wèi)生安全風險，終歸會有公共衛(wèi)生安全風險成功輸入國內，其主要原因為有限的治理力量無法對該風險實施全方位、全時段、全領域的全面防控，僅能對其實施重要方位、重要時段、重要領域的局部防控。綜觀境外公共衛(wèi)生安全風險的輸入方式，病原體主要通過依附于出入境人員和物品輸入我國，進而在境內迅速傳播與擴散。同時，邊疆民族地區(qū)受地理位置、經(jīng)濟發(fā)展、風俗習慣等影響，常出現(xiàn)非法跨境婚姻、非法務工、走私等違法犯罪現(xiàn)象，為境外公共衛(wèi)生安全風險的輸入、擴散與傳播提供了機會。另外，由于公共衛(wèi)生安全風險具有不確定性、突發(fā)性、聯(lián)動性等基本特性，在流動過程中隨時可能導致突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，且在連鎖效應的作用下，易引發(fā)社會公共安全事件，對邊疆民族地區(qū)社會發(fā)展乃至國家社會發(fā)展產生嚴重威脅。

綜合看來，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險具有不確定性、突發(fā)性、聯(lián)動性等基本特性，可潛藏于社會運轉全過程?；诖?，可從出入境、婚育、就業(yè)、走私、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會公共安全事件等方面進行制度考量，明確并審視邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理中應遵循的制度，以提升其治理的系統(tǒng)性、全面性與有效性。

（一）出入境制度

出入境制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對邊疆民族地區(qū)出入境相關事務的治理形成特定的制度安排，以在出入境方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風險。出入境相關事務主要包括對出入我國邊境的人與物進行嚴格邊防檢查，而如何檢查、檢查什么、誰來檢查等問題皆需專項制度對其作出相應安排。多年來，我國在輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理情境下已逐漸形成了以《中華人民共和國出境入境管理法》（后文簡稱《出境入境管理法》）、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法（2018修訂）》等法律為主，《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》、《出入境郵輪檢疫管理辦法》等法規(guī)政策為輔的出入境制度，至此，邊疆民族地區(qū)出入境治理實現(xiàn)了從“松散無序”到“規(guī)范有序”的轉變，有效阻止了大量境外公共衛(wèi)生安全風險輸入我國境內。但是，邊疆民族地區(qū)分布于我國不同方位，面臨的出入境治理情形有所不同，而當前出入境制度多從較為宏觀的層面出發(fā)，難以從微觀層面解決不同邊疆民族地區(qū)所面臨的不同困難。因此，應在相關法律法規(guī)的大框架下根據(jù)邊疆民族地區(qū)具體治理情形，制定更加適用于本土的相關政策，加以完善出入境制度。

（二）婚育制度

婚育制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對邊疆民族地區(qū)非法跨境婚育相關事務的治理形成特定的制度安排，以在婚育方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風險。非法跨境婚姻在我國邊疆民族地區(qū)存續(xù)已久，受地方習俗、婚姻觀念等因素影響，境內邊民多以“早婚早育”為目標，為達成目標，對婚配對象的健康標準過于寬松，而婚配對象多以非法入境方式進入我國，我國邊民無法帶其前往正規(guī)醫(yī)院進行體檢，為輸入型公共衛(wèi)生安全風險留下了漏洞。同時，大多數(shù)非法跨境婚姻以“事實婚姻”形式存在，若非法婚嫁的女性患有遺傳性疾病，其后代也將大概率患病?，F(xiàn)階段，關于跨境婚姻的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國民法典》《婚姻登記條例》《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》等，盡管對跨境婚姻相關事務起到一定規(guī)范作用，但并未取得突出成效，且所規(guī)范事務較為單一，主要圍繞婚姻登記事務展開。另外，僅《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》與邊疆民族地區(qū)跨境婚姻問題直接關聯(lián)，其他法律法規(guī)則不具有針對性與具體性，且缺少與鄰國合作簽訂相關條例予以規(guī)范。因此，應推動我國與鄰國在跨境婚育相關事務上的合作，以加大打擊非法跨境婚姻力度，并在婚姻登記事務基礎上不斷擴大事務覆蓋范圍，如對境外婚嫁女性的健康檢查作出相關規(guī)定。

（三）就業(yè)制度

就業(yè)制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對邊疆民族地區(qū)非法務工相關事務的治理形成特定的制度安排，以在就業(yè)方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風險。隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，務工人員薪資水平得到提高，而部分鄰國雖以廉價勞動力成本的優(yōu)勢引進了勞動密集型企業(yè)，但鄰國部分國民并不滿足于充當廉價勞動力，為賺取更多的薪酬，通過非法入境方式到我國境內非法務工。同時，我國部分黑心企業(yè)為降低自身生產成本，通過非法途徑大肆招募境外非法務工人員，不僅無法給其辦理健康證，而且為其提供的住宿場所衛(wèi)生堪憂，工廠淪為了病菌傳播的最佳場所。為規(guī)范外國人在我國就業(yè)的相關事宜，我國已出臺《外國人來華工作許可服務指南（試行）》《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定（2017修正）》等規(guī)章，對外國人在中國就業(yè)的申請、審批、管理等事宜進行了規(guī)定，為該項工作的開展提供了一定依據(jù)。另外，部分邊疆民族地區(qū)結合本地實際實施了一系列規(guī)定，如2017年云南德宏州發(fā)布《德宏州外籍人員入境就業(yè)（務工）管理辦法》。然而，相關規(guī)章多是為合法來華工作的外國人提供指導，對非法務工人員及其行為卻并未起到有效規(guī)制，且難以對非法招工企業(yè)起到打擊效果。因此，應多從如何制止非法務工、非法招工等現(xiàn)象出發(fā)，制定非法務工、非法招工行為的專項懲治類法律法規(guī)，不斷完善現(xiàn)有法律法規(guī)的具體內容。

（四）反走私制度

反走私制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對邊疆民族地區(qū)走私相關事務的治理形成特定的制度安排，以在走私方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風險。一般來說，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險，通過走私活動傳入我國境內的主要表現(xiàn)形式為把未經(jīng)檢疫的凍品禽肉、活體禽類等偷運境內。由于走私貨物成本較低、數(shù)量較多，部分加工企業(yè)大量購買走私凍肉制作食品，病毒借助食物為載體進行傳播，引發(fā)多種傳染病，如我國《人畜共患傳染病名錄》中已納入24種相關疾病。①另外，邊疆民族地區(qū)毒品走私現(xiàn)象亦尤為嚴重。2022年以來，全國海關緝私部門共立案偵辦走私毒品犯罪案件1037起，查獲可卡因、冰毒等各類毒品5.3噸②，大量毒品的流入嚴重威脅邊疆民族地區(qū)公共衛(wèi)生安全，是該地區(qū)艾滋病染病率居高不下的主要原因之一。當前，我國與走私相關的法律法規(guī)包括《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國海關法》等，雖對走私活動的定罪、處罰等提供了相應依據(jù)，但并不能有效降低走私活動的發(fā)生頻率。因此，應突破僅對走私活動定罪、處罰的思路，向如何主動反走私轉變，如制定一系列獎懲條例，根據(jù)有關部門反走私成效進行獎懲，增強有關部門反走私的主動性。同時，應對反走私的具體行動發(fā)布更加細致的指導與意見。

（五）公共衛(wèi)生安全制度

公共衛(wèi)生安全制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對邊疆民族地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理形成特定的制度安排，以在公共衛(wèi)生方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風險。綜合看來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要分為特別重大、重大、較大和一般四個等級，新冠肺炎疫情是近年來突發(fā)公共衛(wèi)生事件的典型樣例。于我國邊疆民族地區(qū)而言，由于財政資金少、人才隊伍弱、基礎設施差等因素，導致其突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力低下，如新冠肺炎疫情期間，境外輸入引發(fā)本土疫情的案例反復出現(xiàn)，甚至存在某一邊境口岸城市短短幾月遭受數(shù)輪疫情的現(xiàn)象。如今，我國與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關的法律法規(guī)包括《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等，邊疆民族地區(qū)所屬?。ㄗ灾螀^(qū)）份亦制定了系列規(guī)章，如《廣西壯族自治區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《云南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急規(guī)定》等，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對提供了科學方向與指導。但是，公共衛(wèi)生安全制度尚未完成從“后果控制”到“風險規(guī)制”的轉變，[13]應重點考慮如何從根本上提升邊疆民族地區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，如對加強人才隊伍建設、基礎設施建設等提出具體指導意見，使邊疆民族地區(qū)具備主動預防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

（六）社會公共安全制度

社會公共安全制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對邊疆民族地區(qū)社會公共安全的治理形成特定的制度安排，以在社會公共安全方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風險。從歸屬關系看，公共衛(wèi)生安全是社會公共安全的重要組成部分，而公共衛(wèi)生安全風險一旦爆發(fā)，并非僅影響公共衛(wèi)生安全，還會影響社會經(jīng)濟、社會心理、社會治安等，如新冠肺炎期間，受疫情防控影響，廣西東興口岸曾出現(xiàn)上千輛水果運輸貨車滯留中越邊境的現(xiàn)象，嚴重阻礙了邊貿發(fā)展。另外，許多“三非”人員在僥幸心理的催動下試圖趁亂作案，并協(xié)助他人偷越邊境，在一定程度上助長了疫情的傳播。由于社會公共安全構成要素較多，故圍繞社會公共安全形成的法律法規(guī)呈碎片化特征，相關領域的法律法規(guī)都能適用于社會公共安全治理，如《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國刑法》等，盡管社會公共安全各方面皆具有相應法律法規(guī)，但嚴重缺乏整體性，難以充分發(fā)揮整體效應。因此，應在統(tǒng)籌劃分社會公共安全構成要素的基礎上形成統(tǒng)一的社會公共安全相關法律法規(guī)，且需充分考慮邊疆民族地區(qū)與其他地區(qū)的不同之處，如有必要則需在統(tǒng)一的法律法規(guī)基礎上做出補充規(guī)定。

基于系統(tǒng)論相關原理，整體的制度系統(tǒng)由多個不同的子系統(tǒng)組成，而子系統(tǒng)內又各自包含具體的制度安排。[14]同理，出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度、反走私制度、公共衛(wèi)生安全制度、社會公共安全制度就是邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理制度的六大子系統(tǒng)。若想把制度優(yōu)勢充分轉化為治理效能，關鍵在于六大子系統(tǒng)能夠真正形成有機整體，而非簡單拼湊，即需構建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制。

二、邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險下制度協(xié)同治理機制的構建路徑

制度協(xié)同治理機制是指協(xié)同治理理論在治理制度中的有效運用。在邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理情境下，可理解為出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度、反走私制度、公共衛(wèi)生安全制度、社會公共安全制度等多元制度間形成協(xié)同治理機制，以實現(xiàn)整體治理效能最大化。為有效構建該制度協(xié)同治理機制，可通過制度建設協(xié)同推動多元制度間建立協(xié)同關系，再通過制度運行協(xié)同實現(xiàn)高效協(xié)同狀態(tài)，最后通過制度保障協(xié)同增強其可持續(xù)性和可發(fā)展性。

（一）制度建設協(xié)同：推動多元制度間建立協(xié)同關系

制度建設協(xié)同是構建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制的基本前提。一項有效的制度與一項無效的制度勢必無法建立協(xié)同關系，而一項高效的制度與一項低效的制度建立的協(xié)同關系也具有不穩(wěn)定性，只有當多元制度間效率水平相近時，才能成功建立穩(wěn)定的協(xié)同關系。因此，只有推動制度建設協(xié)同，多元制度間才能建立協(xié)同關系，從而滿足構建該制度協(xié)同治理機制的前提條件。

一是維持制度內容的先進性。制度內容的先進性是指制度內容與事物發(fā)展現(xiàn)狀相匹配，其內部能夠形成統(tǒng)一、規(guī)范的內容體系，以充分發(fā)揮對事物的規(guī)制作用。邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險一直處于絕對運動的發(fā)展狀態(tài)，而相關制度則處于相對靜止的發(fā)展狀態(tài)，其制度內容已逐漸滯后于該風險的新樣態(tài)，如《出境入境管理法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《婚姻登記條例》等具體內容皆已超過數(shù)十年未修正，導致其規(guī)制作用亦大幅削弱，須及時更新相關制度內容，以維持制度內容的先進性，充分發(fā)揮對輸入型公共衛(wèi)生安全風險的規(guī)制作用。具體而言，應立即修正立法時間較為久遠的法律法規(guī)，根據(jù)邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理現(xiàn)狀動態(tài)調整其具體內容。同時，科學設置相關法律法規(guī)的修正時間，確保各項制度的內容與最新治理情況相匹配。另外，應推動各項制度內容朝體系化方向發(fā)展，如加快推進反走私、社會公共安全等方面的立法進程，彌補相關制度無國家法律的缺陷，使各項制度都形成以法律為主，其他法規(guī)、政策為輔的內容體系，尤其在地方法規(guī)、政策方面，邊疆民族地區(qū)需在國家法律的總體框架下制定契合本土治理情形的法規(guī)、政策，以滿足本土治理主體的多樣化需求。

二是增強制度結構的多元性。制度結構的多元性是指某一制度整體并非僅包含單一制度，而是由兩種或兩種以上的制度構成，此處主要指正式制度與非正式制度。通常來說，正式制度代表著“剛”，通過“自上而下”實行，而非正式制度則代表著“柔”，通過“自下而上”實行。當前邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理制度供給中明顯存在“重正式制度、輕非正式制度”的現(xiàn)象，多以法律、法規(guī)、政策等正式制度為主，過于輕視村規(guī)民約、風俗慣例等非正式制度的約束作用，而邊疆民族地區(qū)的民族色彩濃重，具有獨特的生活習慣、風俗習慣，往往實行非正式制度能夠取得更好的治理成效。因此，只有在制度上形成“自上而下”與“自下而上”的良性互動，才能充分把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，應立足于邊疆民族地區(qū)的特殊性，不斷加強非正式制度供給，彌補正式制度尚未覆蓋的空白之處，健全相關制度的主體結構，以“剛柔并濟”的方式治理輸入型公共衛(wèi)生安全風險。

（二）制度運行協(xié)同：維持多元制度間高效協(xié)同狀態(tài)

制度運行協(xié)同是構建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制的關鍵環(huán)節(jié)。只有制度系統(tǒng)內不同子系統(tǒng)間運行過程順暢，才能維持多元制度間高效協(xié)同狀態(tài)，其整體制度優(yōu)勢才能更好地轉化為治理效能。

一是劃分各項制度的重要等級。邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的相關治理制度主要可總結為六項制度類型，雖分布于不同方面，但都以治理輸入型公共衛(wèi)生安全風險為共同目標，那這六項制度是否具有同等重要性呢？從制度的有效性來說，制度間存在差異是制度具有有效性的前提條件，該差異通常視制度結構、功能、環(huán)境等要素而定。同理，出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度等六項制度作為同一制度系統(tǒng)的六大子系統(tǒng)，必定具有一定差異性，在整體制度系統(tǒng)中的重要性亦不相等。因此，只有合理劃分各項制度的重要等級，并有效整合各項制度的差異與共性，才能實現(xiàn)制度運行協(xié)同，以維持多元制度間高效協(xié)同狀態(tài)。具體而言，可根據(jù)功能與作用對六項制度進行重要等級劃分。毋庸置疑的是，出入境制度事關輸入型公共衛(wèi)生安全風險傳播源頭，故一定是最重要的制度，其余五項制度則可根據(jù)實際治理形勢變化動態(tài)調整重要等級。

二是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同運行模式。由于我國邊疆民族地區(qū)分布于不同方位，不同邊疆民族地區(qū)在出入境、就業(yè)、婚育等六大方面的具體情況皆有所差異，若全部邊疆民族地區(qū)統(tǒng)一運行相關治理制度，則可能出現(xiàn)相關制度所作出的制度安排與個別邊疆民族地區(qū)公共衛(wèi)生安全風險治理現(xiàn)狀不相匹配的情形。因此，可創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同運行模式，即把我國邊疆民族地區(qū)按區(qū)域劃分成幾個部分，每個區(qū)域在總體制度框架下各自運行相關治理制度。一般來說，地理位置相近的邊疆民族地區(qū)在經(jīng)濟、文化等方面亦極為相近，可根據(jù)我國邊疆民族地區(qū)地理位置對其進行區(qū)域劃分，如形成以西北、西南、東北等區(qū)域為主的邊疆民族地區(qū)團體，各區(qū)域結合本區(qū)域內輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理現(xiàn)狀調整相關制度內容，區(qū)域內邊疆民族地區(qū)則遵循并實行本區(qū)域調整后的相關制度，以增強制度的適用性與靈活性。

（三）制度保障協(xié)同：增強制度協(xié)同治理機制的可持續(xù)性與可發(fā)展性

制度保障協(xié)同是構建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制的重要支撐。在構建邊疆民族地區(qū)公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制中，不僅要著眼于機制形成階段和機制運行階段，更要注重如何增強機制的可持續(xù)性與可發(fā)展性，使該機制能夠對輸入型公共衛(wèi)生安全風險進行長效治理。

一是促進制度資源供給“量質并行”。充分的資源供給是一切活動順利開展的必要條件，同理，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險的制度協(xié)同治理機制若想得到持續(xù)發(fā)展，充分的資源不可或缺。在財力資源方面，應加大政府對各項制度的財政投入，具體以中央政府為主、邊疆民族地區(qū)政府為輔進行財政資金供給，以支撐各項制度的持續(xù)發(fā)展。同時，僅憑政府單方面投入是遠遠不夠的，還需大力鼓勵社會資本積極參與，如成立為保障該制度協(xié)同治理機制持續(xù)運行的公益性基金。另外，應認真考慮資金的分配問題，可根據(jù)制度等級劃分予以配置資金數(shù)額。在人力資源方面，應大力培養(yǎng)專業(yè)型人才不斷完善各項制度，政策制定者應集思廣益，不僅要充分聽取專家學者的完善意見，還要鼓勵一線人員積極反映在制度執(zhí)行過程中所發(fā)現(xiàn)的不妥之處，以實現(xiàn)制度精準完善。

二是定期開展制度評估工作。制度評估是推動制度向更高層次進階的重要步驟，若不對制度開展科學評估工作，則無法發(fā)現(xiàn)當前制度有何優(yōu)勢與劣勢，更加無法明確未來完善制度的方向。在制度評估工作中，需避免對相關制度的片面評估，應對其進行系統(tǒng)評估，即并非簡單地評判制度是否有效，而應對其進行深層次分析，如除達到預期制度效果外，是否還達到了預期之外的效果，并對所取得的效果進行一定的性質分析，進一步測量該制度效果對公共衛(wèi)生安全風險治理的影響程度。另外，還需對制度協(xié)同治理機制進行評估，深入分析各項制度在協(xié)同過程中存在何種問題，后續(xù)該如何對其進行相應調整。

三、結語

邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險治理是一項持續(xù)性工作，并非能夠一蹴而就。邊疆民族地區(qū)是防范輸入型公共衛(wèi)生安全風險的第一道防線，若不能有效治理輸入型公共衛(wèi)生安全風險，則會直接影響邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)、文化等多方面發(fā)展，甚至對國家總體安全產生嚴重威脅?？蓢L試從制度層面出發(fā)構建制度協(xié)同治理機制，及時有效地治理邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風險?？蛇m用于邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生43f564ccf3f8781b8a0915cc35243548安全風險治理的制度主要包括出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度、反走私制度、公共衛(wèi)生安全制度、社會公共安全制度等多元制度，這些制度并非是單獨分割存在的，而是同處于一個制度系統(tǒng)內，互相之間具備一定的聯(lián)系，可通過制度建設協(xié)同使其建立有效協(xié)同關系，再通過制度運行協(xié)同維持其高效協(xié)同狀態(tài)，最后通過制度保障協(xié)同增強機制可持續(xù)性與可發(fā)展性。

注釋：

①資料來源：中國農村網(wǎng).《農業(yè)農村部公布新版〈人畜共患傳染病名錄〉》https：//www.crnews.net/cy/cm/949464_20220820014439.html.

②資料來源：中華人民共和國海關總署.《嚴厲打擊毒品犯罪 堅決維護社會安全穩(wěn)定》http：//www.customs.gov.cn//customs/ztzl86/302414/302415/gmfc40/2813466/5130803/index.html.

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收稿日期：2023-11-02 責任編輯：賈海霞