不被城鎮(zhèn)化率定義的城鎮(zhèn)化

論及城鎮(zhèn)化之重要性，斯蒂格利茨在2000年一次會議的發(fā)言屢被提及：“中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技將是影響21世紀人類社會發(fā)展進程的兩件大事?！?/p>

一、當提及城鎮(zhèn)化率時，我們在討論什么

改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化。1978年-2023年，中國城鎮(zhèn)人口增長了7.6億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到66.2%，9.3億的城鎮(zhèn)人口規(guī)模相當于歐美國家城鎮(zhèn)人口的總和。21世紀以來，中國城鎮(zhèn)人口翻了一番，城鎮(zhèn)化率提高了30個百分點。從巴西卡拉加斯鐵礦山到德國沃爾夫斯堡，全球經(jīng)濟決策都與中國城鎮(zhèn)化率的提升發(fā)生著或遠或近的關(guān)聯(lián)。

從國內(nèi)來看，無論是評估投資和消費拉動，還是分析要素跨部門配置對TFP（全要素生產(chǎn)率）的貢獻，抑或城鄉(xiāng)和住房規(guī)劃，“城鎮(zhèn)化率”都是繞不過去的變量。城鎮(zhèn)化率的定義極其簡明（城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝冢谙嚓P(guān)分析中又極易被誤用，試舉三例。

1.中國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，并不意味著1400萬人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)

2010年-2020年間，中國城鎮(zhèn)化率平均每年上升1.39個百分點，即使近年來城鎮(zhèn)化速度有所放緩，但2023年當年城鎮(zhèn)化率仍然提升了近1個（0.94）百分點。考慮到14億的總?cè)丝诨鶖?shù)，不少研究會將城鎮(zhèn)人口增長與鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移畫上等號，認為中國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，代表著1400萬的人口從鄉(xiāng)村遷徙到城鎮(zhèn)，并據(jù)此估計可能撬動的各類宏觀指標增長。

但事實上，城鎮(zhèn)人口增長有三個源泉，鄉(xiāng)城人口遷徙只是其中之一，城鎮(zhèn)人口自然增長和城鎮(zhèn)區(qū)域擴張（即就地城鎮(zhèn)化）是另外兩個源泉。根據(jù)統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2021年的新增城鎮(zhèn)人口中，鄉(xiāng)城人口遷徙的貢獻率只有42.2%，略低于城鎮(zhèn)區(qū)域擴張的貢獻率（43.3%），城鎮(zhèn)人口自然增長的貢獻率則為14.5%。僅從2021年的情況看，中國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，只有約596萬人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。

2.城鎮(zhèn)化率并無國際統(tǒng)一口徑，進行國際比較需謹慎

由于對城鄉(xiāng)劃分的標準不一，各國之間的城鎮(zhèn)化率并不能簡單地比較。筆者分析了116個國家的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計方法，發(fā)現(xiàn)各國城鎮(zhèn)人口界定標準有很大差異，采用人口數(shù)量、行政區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市形態(tài)、人口密度等五類不同的方法或其組合（表1）。即使同一種方法，其閾值也相差很大。

表1：樣本國家對城鎮(zhèn)定義方法的統(tǒng)計表

如表1所示，“人口數(shù)量”是最常用的劃分標準，樣本中有56.9%的國家使用了這一指標，但它也是標準差異最大的指標：人煙稀少的格陵蘭的標準是200人，人口緊湊的韓國的標準為5萬人。樣本中有54.3%的國家用到了“行政區(qū)劃”的方法，大量非洲國家將此作為界定城鎮(zhèn)的唯一標準。“非農(nóng)就業(yè)（產(chǎn)業(yè)）比重”是樣本中20.7%國家劃分城鄉(xiāng)的標準之一，但沒有一個國家單獨使用該指標界定城鎮(zhèn)?！俺鞘行螒B(tài)”包括了公共基礎(chǔ)設(shè)施（給水排水系統(tǒng)、電力、醫(yī)院、學校等）、建筑數(shù)量、建筑密度，有19.0%的國家使用了這一標準。樣本中還有10.3%的國家使用了“人口密度”這一指標，執(zhí)行最低標準的馬耳他將“人口密度在150人/平方公里的區(qū)域”作為界定城鎮(zhèn)的唯一標準。

由于各國使用不同的城鎮(zhèn)定義方法，用城鎮(zhèn)化率指標進行國際比較會遇到兩個困難。一是各國之間橫向可比性問題。例如，根據(jù)世界銀行的研究，如果將印度城鎮(zhèn)的定義從人口數(shù)量、人口密度、非農(nóng)就業(yè)和城市形態(tài)等四個維度，改為全球最普遍使用的人口數(shù)量標準，則其在1991年的城鎮(zhèn)化率就會由26%提高到39%。二是一國的縱向可比性問題。由于各國城鎮(zhèn)化處于動態(tài)演進中，自身的城鎮(zhèn)定義也在調(diào)整。比如，2002年日本政府將原來城市人口總量的要求從5萬人改為3萬人，不少農(nóng)村地區(qū)被合并到鄰近的城市區(qū)域，成為日本特色的“廣域市”，導致了日本城鎮(zhèn)化率在統(tǒng)計意義上懸停一段時間后出現(xiàn)大幅上升。

3.城鎮(zhèn)化并不只是中國特色的提法

國內(nèi)有一些研究認為，發(fā)達國家統(tǒng)計的是“城市化率”，中國的“城鎮(zhèn)化率”包含了市區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)人口，與發(fā)達國家相比，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平被高估了。從新中國對城鎮(zhèn)人口定義標準的變化可以看出，中國使用過表1全部五類標準。在國家統(tǒng)計局最近一次（2008年）更新的城鄉(xiāng)定義中，以居民委員會和村民委員會轄區(qū)為劃分對象，以實際建設(shè)（已建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施和其他設(shè)施）為判別城鄉(xiāng)的依據(jù)?？梢钥闯?，中國對城鎮(zhèn)的定義主要以“行政區(qū)劃”為基礎(chǔ)，并輔以基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施可達性等“城市形態(tài)”因素，符合國際主流標準。

國際上對城鄉(xiāng)的界定正從城鄉(xiāng)二元標準轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)鄉(xiāng)多元標準，統(tǒng)計口徑也覆蓋了城鄉(xiāng)之間的多類中間形態(tài)。歐盟委員會、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國人居署、國際勞工組織、經(jīng)合組織和世界銀行六家機構(gòu)，突破了城鄉(xiāng)二元劃分，劃定“城市（city）、城鎮(zhèn)和半密集區(qū)（town and semi-dense）、農(nóng)村地區(qū)（rural）”，涵蓋了城鄉(xiāng)連續(xù)帶。在這個基礎(chǔ)上，該標準還形成了更詳細的六類地域類型：城市、城鎮(zhèn)、郊區(qū)或近郊區(qū)、村莊、人口分散的農(nóng)村地區(qū)和基本無人居住的地區(qū)。

從全球發(fā)展趨勢看，人口仍在向更高密度的城區(qū)集聚，其人口比重從1975年30.2%上升至2020年43.7%，中等密度的鎮(zhèn)區(qū)人口比重在1990年達到48.2%的峰值后呈下降態(tài)勢，2020年已降至43.2%（見圖1）。

圖1：全球城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村人口比重變化圖

二、增量城鎮(zhèn)化趨勢放緩

在分析中國城鎮(zhèn)化潛力時，有兩個論據(jù)經(jīng)常被使用。一是國際經(jīng)驗，通常認為中國當前66%的城鎮(zhèn)化率，與發(fā)達國家80%-90%的水平相比潛力巨大。二是中國國情，即中國農(nóng)業(yè)就業(yè)比重高達23%，還有大量可轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動力。下文的分析表明，無論是從國際經(jīng)驗還是從中國國情來研判，未來增量城鎮(zhèn)化的速度可能不及預(yù)期。

從國際經(jīng)驗看，即使基本完成城鎮(zhèn)化進程的發(fā)達國家，因其在國土面積、地理條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式等方面存在較大差異，各國城鎮(zhèn)化率也大有不同。相比于單個國家，總面積414萬平方公里、總?cè)丝?.5億的歐盟地區(qū)與中國更有可比性。2022年歐盟27個成員國的城鎮(zhèn)化率均值為75.5%，德國和意大利分別只有77.6%和71.7%。動態(tài)來看，到2035年中國達到中等發(fā)達國家水平時，人均GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）大致要升至2萬美元左右（2015年不變價美元），而美國、德國和法國在相似發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化率分別只有71.1%、72.6%和72.7%。如果以這三國為標桿，則到2035年中國城鎮(zhèn)化率平均每年提高約0.5個百分點，是當前速度的一半。

農(nóng)村青年勞動力減少降低鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移的潛力。根據(jù)全國人口普查數(shù)據(jù)，2010年-2020年，每年鄉(xiāng)城人口遷移規(guī)模超過1000萬人。2023年，中國農(nóng)村從事農(nóng)林牧漁的人員1.26億，占全國就業(yè)人口的比重為23%，農(nóng)業(yè)剩余勞動力看似仍有較大規(guī)模。但根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，隨著農(nóng)村老齡化程度加深，在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)勞動力中，40歲以上的中高齡人口已高達八成。鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移意愿和能力最強的16歲-39歲的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，已經(jīng)從2010年的1.21億，降至2020年的2432萬，未來鄉(xiāng)村可轉(zhuǎn)移的勞動力已經(jīng)很有限了。

城鎮(zhèn)化率的進一步提升對現(xiàn)代化進程的表征意義在下降。在城鎮(zhèn)化啟動期和加速期，城鎮(zhèn)化率的提升與經(jīng)濟增長、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)聯(lián)度較高。當前，中國總?cè)丝谥械娜种言诔擎?zhèn)工作和生活，城鎮(zhèn)化率的進一步提升與經(jīng)濟社會發(fā)展指標的相關(guān)性減弱。

一方面，在總?cè)丝谙陆档谋尘跋?，未來有可能出現(xiàn)城鎮(zhèn)人口下降而城鎮(zhèn)化率上升的情境。城鎮(zhèn)化的過程，也是一國人口從較高生育率地區(qū)進入較低生育率地區(qū)的過程。近年來，中國城鎮(zhèn)人口自然增長維持低位，根據(jù)統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2021年城鎮(zhèn)人口自然增長對城鎮(zhèn)化率提升的貢獻已經(jīng)下降到15%以下。2022年和2023年，全國人口分別減少了85萬和208萬，這就意味著計算城鎮(zhèn)化率的分母出現(xiàn)了下降。因此，即使未來城鎮(zhèn)人口自然增長為負甚至城鎮(zhèn)人口下降，但只要降幅低于鄉(xiāng)村人口下降，城鎮(zhèn)化率仍然可能被動抬高。顯然，此種城鎮(zhèn)化率上升對經(jīng)濟發(fā)展的積極意義將明顯減弱。

另一方面，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展較好的地區(qū)，城鄉(xiāng)人口出現(xiàn)了雙向流動，城鎮(zhèn)化率的放緩甚至如歐洲一些國家出現(xiàn)年度間的上下波動，并不意味著城鄉(xiāng)發(fā)展的停滯。隨著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化和一體化水平的提高，中國一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已進入人口流動“鄉(xiāng)到城、城到鄉(xiāng)”并舉的新階段，在城鎮(zhèn)新市民增多的同時，開始出現(xiàn)新農(nóng)人、“農(nóng)創(chuàng)客”、數(shù)字游民、返鄉(xiāng)養(yǎng)老等新村民。在筆者調(diào)研的一些城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平的西部省區(qū)，也出現(xiàn)了夜間在縣城居住、白天到農(nóng)場上班的城鄉(xiāng)反向通勤者。目前中國農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)就業(yè)規(guī)模超過1億人，農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)就業(yè)比重從2000年的26.3%上升到2023年的37.5%。

三、存量城鎮(zhèn)化潛力巨大

中國城鎮(zhèn)化進入中后期，城鎮(zhèn)化并不需要被城鎮(zhèn)化率所定義，不反映在城鎮(zhèn)化率變動上的存量城鎮(zhèn)化潛力及其對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，會越來越大于增量城鎮(zhèn)化。

1.城市之間的人口流動

對于城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定的發(fā)達國家而言，城市之間仍然保持著較為活躍的人口流動。根據(jù)OECD（經(jīng)合組織）數(shù)據(jù)庫，33個數(shù)據(jù)可得的成員國每年跨城流動的人口比重為2.5%左右，這意味著十年之間OECD國家中約四分之一的人口跨城遷徙。從流向來看，人口從中等密度城市向高密度城市集聚的趨勢愈發(fā)明顯。2023年OECD成員國居住在大型都市圈和中型都市圈的人口比重分別為42%和28%，在靠近都市圈和遠離都市圈的人口占比分別只有12%和17%。2001年-2023年，大型都市圈的人口比重提高了1.6個百分點，其他三類型區(qū)域的人口比重均出現(xiàn)了不同程度的下降。而作為人口大國和國土大國的美國，其13個巨型城市區(qū)域集聚了全美80%以上的人口和將近90%的經(jīng)濟活動。

根據(jù)筆者此前基于“七普”數(shù)據(jù)的研究，2020年中國35個大型、超大、特大城市人口總量為4.02億人，占全國人口比重達28.5%，尚不到三成，未來仍有進一步集聚的空間。

當三線城市的一位市民前往一線城市開始新的生活，全國層面的城鎮(zhèn)化率并不會發(fā)生變化，但由此給經(jīng)濟增長帶來的結(jié)構(gòu)配置、消費拉動、人力資本增值等效應(yīng)，并不亞于鄉(xiāng)城人口流動。2023年中國農(nóng)村人均GDP為城鎮(zhèn)的41.9%，但高低能級城市之間的經(jīng)濟效率差距甚于城鄉(xiāng)。在中國數(shù)據(jù)可得的312個地級行政區(qū)劃中，發(fā)展水平靠后的100個地級市人均GDP，只有發(fā)展水平靠前的100個地級市平均水平的三分之一（34.9%），人口從低能級城市流向高能級城市對供給側(cè)的抬升意義重大。

城市之間的人口流動也會帶來較大的需求拉動。以住房需求為例。在過去30年里，美國、法國和英國的城鎮(zhèn)化率每年只提高0.22個-0.24個百分點，但三國房地產(chǎn)和建筑業(yè)增加值占經(jīng)濟的比重一直保持在15%-16%左右的水平（見圖2）?；凇捌咂铡遍L表數(shù)據(jù)對住房自有情況的數(shù)據(jù)分析表明，雖然中國2020年城鎮(zhèn)總體住房自有率達到了73%，但一線和新一線城市的住房自有率只有44%和64%，遠低于二線（71%）和三線及以下城市（90%）。城市之間的人口流動仍然會形成較為持久的結(jié)構(gòu)性住房需求。

圖2：美英法三國房地產(chǎn)和建筑業(yè)在經(jīng)濟中的比重

2.城鎮(zhèn)3.3億流動人口的市民化

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)計算，2020年中國9億城鎮(zhèn)常住人口中有4.4億處于人戶分離狀態(tài)，剔除本市內(nèi)部城區(qū)之間的人戶分離情況，城鎮(zhèn)中的流動人口規(guī)模有3.3億。在3.3億的城鎮(zhèn)流動人口中，既有農(nóng)村戶籍的鄉(xiāng)城流動人口，還包括擁有異地城鎮(zhèn)戶籍的城城流動人口。根據(jù)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差值計算，持有農(nóng)村戶籍的鄉(xiāng)城流動人口規(guī)模在2.5億左右。由此可推算，持有異地城鎮(zhèn)戶籍的城城流動人口約為0.8億，這部分群體雖擁有家鄉(xiāng)地的城鎮(zhèn)戶籍，但仍無法獲得居住地完整的公共服務(wù)。

推動已在城鎮(zhèn)常住的3.3億人口市民化，是未來城鎮(zhèn)化的重點。如果用20年時間逐步實現(xiàn)當前城鎮(zhèn)流動人口的市民化，則每年將有1650萬存量城鎮(zhèn)人口成為新市民。如果再考慮增量城鎮(zhèn)化，則未來20年間，中國每年仍將有超過2000萬人成為新市民，“實質(zhì)城鎮(zhèn)化率”每年仍可提升2個百分點左右。這是中國城鎮(zhèn)化最大的潛力所在。

市民化將從供需兩側(cè)釋放經(jīng)濟增長潛力。在需求側(cè)，進城農(nóng)民工和城市間流動人口是中等收入群體擴容的重要來源。從國家統(tǒng)計局公布的外出農(nóng)民工月工資收入看，其水平已很接近城鎮(zhèn)五等分組中間收入組的收入。但以月工資指標評判，容易高估農(nóng)民工的年度收入水平。農(nóng)民工在一年之內(nèi)會季節(jié)性返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、周期性返鄉(xiāng)待業(yè)、階段性返鄉(xiāng)照顧家庭，在城鎮(zhèn)的年度有效工作時長明顯低于有穩(wěn)定社會保障的市民，難以獲得相似的年度收入，影響了消費潛力的釋放。除此之外，流動人口的預(yù)防性儲蓄動機更高，發(fā)展型和享受型消費意愿更弱。根據(jù)西南財大的中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)測算，相比于有城鎮(zhèn)戶籍的市民，農(nóng)村戶籍流動人口在住房、家電、汽車等大宗消費人均支出上低33%，教育文化和醫(yī)療養(yǎng)老等人均服務(wù)型支出低40%。

從供給側(cè)看，推動流動人口市民化，增加其在城鎮(zhèn)的年度工作時長，同樣有利于提升勞動力要素的配置效率，緩解勞動年齡人口下降對經(jīng)濟潛在增速的負面影響。

此外，流動人口市民化可明顯提升人力資本。據(jù)全國總工會第九次職工隊伍狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國產(chǎn)業(yè)工人隊伍里有近六成的農(nóng)民工。但大部分農(nóng)民工就業(yè)短期化、流動性高、職業(yè)技能培訓不足，導致中國高級技工占產(chǎn)業(yè)工人隊伍的比重不足8%，遠低于德國（50%）和日本（40%）。中國40歲以下的農(nóng)民工有1.39億人，高中及以上學歷的農(nóng)民工0.91億人。推動這部分群體市民化能促進其開展職業(yè)規(guī)劃，形成積累長期技能的內(nèi)在激勵，有望培育出上億規(guī)模的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人。

四、實現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)益“雙脫鉤”和公共資源“兩掛鉤”

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率之所以重要，是因為它是反映現(xiàn)代化進程的重要指標，是預(yù)測經(jīng)濟發(fā)展諸多變量的“溫度計”，也是各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)評估的重要參考。當前，中國城鎮(zhèn)化已從增量驅(qū)動轉(zhuǎn)入存量挖潛階段，城鎮(zhèn)化的著力點不在于城鎮(zhèn)化率的提升。應(yīng)推動城鄉(xiāng)權(quán)益“雙脫鉤”和公共資源“兩掛鉤”，健全靈活就業(yè)流動人口的社會保障機制，扎實推進城鎮(zhèn)流動人口市民化。

以城鄉(xiāng)權(quán)益“雙脫鉤”提高流動人口永居城鎮(zhèn)的意愿。雖然大部分城市放開了落戶限制，但流動人口落戶意向區(qū)域和戶籍放開區(qū)域不一致。基于家庭調(diào)查數(shù)據(jù)分析和實地調(diào)研，落戶門檻高的大城市流動人口落戶意愿強，而落戶門檻低的中小城市流動人口落戶意愿低。同時，農(nóng)村“三權(quán)”與農(nóng)村戶籍綁定降低農(nóng)民工落戶意愿。雖然流入地政府并不要求農(nóng)民工落戶時放棄農(nóng)村權(quán)益，但在一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，擁有農(nóng)村戶籍是享有農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的先決條件。

根據(jù)國家統(tǒng)計局衢州調(diào)查隊2023年對本市進城農(nóng)民工家庭的調(diào)查，六成以上農(nóng)民工因“擔心農(nóng)村三權(quán)權(quán)益受損”和“農(nóng)村戶口升值空間大”而不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。因此，在繼續(xù)推動城市戶籍與基本公共服務(wù)權(quán)限脫鉤的同時，還應(yīng)注重農(nóng)村戶籍與村集體權(quán)益脫鉤，通過城鄉(xiāng)權(quán)益的“雙脫鉤”增強流動人口永居城鎮(zhèn)的意愿。

以公共資源“兩掛鉤”提高流入地政府推動市民化的能力。中國區(qū)域間發(fā)展差距仍然較大，較高工資的就業(yè)集中在沿海發(fā)達地區(qū)和中西部中心城市，這些地區(qū)面臨較大的市民化支出壓力。比如，調(diào)研中了解到，流入地政府對流動人口最大的公共服務(wù)支出項目是教育，在當前的教育財政體制下，可隨學籍跨地區(qū)流轉(zhuǎn)的教育經(jīng)費占比不足10%，人口流入地接納更多隨遷子女入學的支出壓力較大。為提高流入地政府推動市民化的能力，應(yīng)建立健全央地、城鄉(xiāng)和區(qū)域間的激勵相容機制。一方面，通過完善財政性建設(shè)資金向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的地區(qū)傾斜、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵等政策，健全中央財政轉(zhuǎn)移支付和流動人口落戶掛鉤機制。另一方面，在總結(jié)部分地區(qū)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索閑置宅基地置換本市城鎮(zhèn)保障房資格、村集體收益權(quán)和農(nóng)業(yè)補貼置換城鎮(zhèn)社保等機制，將流出地權(quán)益和流入地福利掛鉤。通過公共資源“兩掛鉤”，確保城市的開放性和公共服務(wù)的提供能力相匹配、流動人口進城利益與農(nóng)村權(quán)益相平衡。

健全靈活就業(yè)流動人口的社會保障機制。隨著中國戶籍制度和居住證制度改革推進，社會保障相關(guān)的公共服務(wù)與戶籍的關(guān)系在削弱，但與新型雇傭關(guān)系的聯(lián)系在加強，對流動人口市民化提出新的挑戰(zhàn)。現(xiàn)有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等社會保障體系形成于工業(yè)化社會演進中的多方博弈，相當部分的社會福利契約建立在正式勞動合同關(guān)系基礎(chǔ)之上，由企業(yè)、政府和個人形成風險共擔的社會共濟網(wǎng)。然而，當前就業(yè)出現(xiàn)零工化、自雇化和平臺化趨勢，與形成于工業(yè)社會的保障網(wǎng)絡(luò)并不完全適配。比如，正式勞動關(guān)系是繳納失業(yè)保險的前提，而靈活就業(yè)者是否處于失業(yè)狀態(tài)難以被認定，不易被失業(yè)保險制度納入。在養(yǎng)老和醫(yī)療保險方面，由于沒有企業(yè)繳費分擔，靈活就業(yè)者多選擇個人繳費負擔較輕的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險，而放棄了保障程度較高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險。

我們也要看到，就業(yè)平臺化實現(xiàn)了靈活就業(yè)者勞動狀態(tài)的數(shù)字化，使零散的雇傭關(guān)系軌跡存儲于各類任務(wù)分派平臺，這為新型社會保障網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建提供了基礎(chǔ)。比如，可以根據(jù)平臺派單和接單數(shù)據(jù)判定靈活就業(yè)者是處于退出勞動力市場還是失業(yè)狀態(tài)，以此將其納入失業(yè)保險體系。再比如，對于全職從事靈活就業(yè)的群體，可探索平臺按每個訂單一定比例為靈活就業(yè)者繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險提供資助。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部副部長、研究員，本文觀點不代表作者所供職機構(gòu)意見；編輯：蘇琦）