城管新“局”：求解“看得見管不著”

江西南昌的城市管理執(zhí)法體制，再一次迎來變革。

2024年7月18日，南昌市城市管理綜合執(zhí)法支隊更名為南昌市城市管理綜合指揮中心，不再有執(zhí)法職責(zé)。南昌市城管局環(huán)境保護(hù)管理方面的執(zhí)法職責(zé)劃歸市生態(tài)環(huán)境局，其他的執(zhí)法權(quán)下放至各區(qū)。

撤銷市級機(jī)構(gòu)、充實區(qū)縣執(zhí)法力量，是2024年以來各地改革城管執(zhí)法體制的通行做法。據(jù)中國行政管理學(xué)會研究員沈榮華觀察，本輪城管執(zhí)法體制改革的趨勢是“執(zhí)法重心和管理資源的下移”。

盡管是機(jī)構(gòu)改革的要求，但各地城管執(zhí)法體制改革的差異性較大，背后也存在著全國性城市管理立法缺失的問題。

組建5年后被撤銷

公開報道中，2024年打響城管執(zhí)法體制改革“第一槍”的是廣西壯族自治區(qū)北海市。北海于6月10日撤銷了市一級的綜合行政執(zhí)法局，將人員下沉到新成立的區(qū)局。

其實，早在5年前，北海就進(jìn)行過一次較大力度的改革。

2019年3月，北海將住建、自然資源、交通運(yùn)輸?shù)?1個領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)整合，組建市綜合行政執(zhí)法局，作為市政府工作部門。

同時，北海市城市管理局更名為市政管理局，主要負(fù)責(zé)城市園林綠化、城市道路、排水設(shè)施等方面的規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督工作，而原北海市城管局的執(zhí)法職責(zé)合并至綜合行政執(zhí)法局。

沈榮華注意到，北海市在2019年組建市綜合行政執(zhí)法局，把大部分執(zhí)法職責(zé)都整合在一起，實際上是按照中央2018年機(jī)構(gòu)改革方案提出的“相對集中行政處罰權(quán)”和“推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置”要求推進(jìn)的。

那么，在成立5年之后，該局為何又被撤銷？

北海市人民政府新聞辦公室相關(guān)人員表示，此次啟動機(jī)構(gòu)改革的背景仍然是中央和廣西壯族自治區(qū)的機(jī)構(gòu)改革要求。

2024年4月9日，北海市委書記蔡錦軍在機(jī)構(gòu)改革動員部署會議上說，行政執(zhí)法體制改革方面，“要實行以縣級執(zhí)法為主的體制”。

2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》指出，繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，設(shè)區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個行政執(zhí)法層級，縣（市、區(qū)、旗）一般實行“局隊合一”體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”的改革原則和要求。

揚(yáng)州大學(xué)城市管理研究中心主任、法學(xué)院教授王毅分析，執(zhí)法力量下沉主要是為了解決“看得見、管不著”的問題。以部分發(fā)生在街道的行政違法行為為例，在街道無權(quán)管轄的情況下必須上報市級城管執(zhí)法局等單位，再交由市級城管執(zhí)法單位行使執(zhí)法職責(zé)，而此時違法行為的結(jié)果已然產(chǎn)生。

下放程度、方式不同

盡管秉持著“一支隊伍管執(zhí)法”的相同目標(biāo)，但各地下放城管行政執(zhí)法權(quán)的改革方式存在較大差異。

2010年，南昌市城市管理行政執(zhí)法局將派駐市轄區(qū)的機(jī)構(gòu)移交屬地管理；2011年，南昌市城市管理綜合執(zhí)法支隊成立以后，執(zhí)法職責(zé)劃分又經(jīng)過多輪改革；2015年，南昌將占道餐點(diǎn)等部分具有屬地特殊性的事項執(zhí)法權(quán)下放給各城區(qū)；2018年，南昌根據(jù)各屬地的執(zhí)法權(quán)承接情況又進(jìn)一步實行整體性下放。

南昌市城市管理綜合指揮中心綜合股負(fù)責(zé)人虞超偉表示，執(zhí)法職責(zé)的劃分難以一步到位，部分涉及專業(yè)性執(zhí)法，部分涉及和老百姓打交道，這都需要市級和區(qū)級、市級內(nèi)部各部門間的多方協(xié)調(diào)。

改革前，南昌市級和各城區(qū)都擁有行政執(zhí)法權(quán)。在虞超偉看來，2024年南昌城管執(zhí)法體制改革的特別之處在于，“在此次市級的執(zhí)法權(quán)下放給各城區(qū)行使后，市、區(qū)兩級執(zhí)法只保留一級，已經(jīng)下放的不再收回”。

除北海、南昌等地直接撤銷市級城管執(zhí)法隊伍、下放執(zhí)法職責(zé)外，也有不少地區(qū)視情況下放部分執(zhí)法權(quán)，仍保留市級城管執(zhí)法隊伍。

在浙江杭州的行政執(zhí)法改革過程中，市級執(zhí)法隊伍與下轄各區(qū)級一并劃入當(dāng)?shù)貓?zhí)法隊伍網(wǎng)絡(luò)，共同處理杭州市執(zhí)法事項。

此外，四川成都、陜西西安等地在城市行政執(zhí)法權(quán)下放至區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局后，也保留了市級執(zhí)法隊伍，負(fù)責(zé)占道經(jīng)營、生態(tài)治理等多項執(zhí)法工作。

對此，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授馬亮表示，各地都在探索試點(diǎn)不同的改革模式，這取決于各地實際情況和改革力度，“全部下放是理想形態(tài)，但是不少地區(qū)達(dá)不到要求，改革阻力較大，存在行政執(zhí)法權(quán)不完全下放的問題”。

屬地管理

執(zhí)法權(quán)下放之后，各地原有的行政執(zhí)法格局也隨之改變。共同的趨勢是，原有的垂直管理體系基本解體，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的屬地管理色彩更加鮮明。

南昌市城市管理綜合指揮中心掛牌成立后，除環(huán)境保護(hù)管理方面的執(zhí)法職能劃歸市生態(tài)環(huán)境局外，原市城管執(zhí)法局其他的執(zhí)法權(quán)下放至各主城區(qū)和高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、灣里管理局。

南昌市高新區(qū)城管執(zhí)法局相關(guān)人員說，由于高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)并未設(shè)人民政府，其城管執(zhí)法局本來就是市局的派出機(jī)構(gòu)，“所有執(zhí)法權(quán)均來自南昌市城管綜合執(zhí)法局委托，既有執(zhí)法權(quán)限基本是完整的，因此，此次改革前后高新區(qū)的權(quán)責(zé)范圍沒有變化”。

南昌市西湖區(qū)城管局工作人員介紹，公房違建、燃?xì)?、水?wù)監(jiān)管等職責(zé)，在改革之前屬于市級執(zhí)法事項，“我們城區(qū)如果排查到相關(guān)線索，要移交給市里，而改革后就完全由我們屬地負(fù)責(zé)”。

執(zhí)法職責(zé)劃歸各城區(qū)后，原南昌市城市管理綜合執(zhí)法支隊的行政執(zhí)法權(quán)被完全分解，而新掛牌成立的南昌市城市管理綜合指揮中心又將承擔(dān)什么職責(zé)？

虞超偉表示，綜合指揮中心目前的主要工作包括城管執(zhí)法隊伍的頂層架構(gòu)和設(shè)計、規(guī)章制度的出臺，以及日常協(xié)助城管執(zhí)法局開展監(jiān)督、考核、調(diào)度等相關(guān)工作。

在廣西北海，市局垂直管理派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法體系也完全解體。新的執(zhí)法格局是，市級層面的執(zhí)法工作回歸各個職能部門，區(qū)一級各職能部門仍然沒有執(zhí)法權(quán)，隸屬于區(qū)政府的綜合行政執(zhí)法局履行執(zhí)法職責(zé)。

那么，北海市為什么沒有選擇在保留市局的前提下在區(qū)縣設(shè)置垂直管理的分局？沈榮華分析，一個可能的原因是，保留市局再設(shè)置分局，不符合既要“減少層級”又要“執(zhí)法力量下沉”的改革精神。

缺乏全國視野

王毅發(fā)現(xiàn)，從目前的情況來看，各地改革成效仍與預(yù)期有差距。他認(rèn)為，各地執(zhí)法權(quán)下放方案主要由各地黨委、政府制定，缺乏基于全國視野的頂層設(shè)計是改革未達(dá)到預(yù)期的主要原因。

馬亮也認(rèn)為，應(yīng)在全國范圍內(nèi)建立起一體化的行政執(zhí)法權(quán)下放方案，“當(dāng)前五花八門的行政執(zhí)法，恰恰說明這方面存在的問題比較多”。

不過，建立全國性的制度規(guī)范并非易事。

2014年3月，王毅帶領(lǐng)團(tuán)隊起草《中華人民共和國城市管理法》（專家建議稿）。2018年3月，住建部曾召開城市管理立法研討會，聽取對《中華人民共和國城市管理法》立項報告和框架的意見。但這項工作未能取得太大進(jìn)展。

在多年的實踐中，對于城市管理是否有必要進(jìn)行全國性立法，認(rèn)識并不統(tǒng)一。王毅回憶，當(dāng)初他向人大提交的立法議案被擱置的原因是，有人認(rèn)為城市管理是地方政府事務(wù)，國家沒必要作具體規(guī)定。支持立法者則認(rèn)為，城市管理局作為政府管理部門，必須全國統(tǒng)一規(guī)定，明確城市管理的內(nèi)容、管什么、誰來管、怎么管，以及提供法治保障、經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障等。

2023年12月8日，住建部在江蘇揚(yáng)州召開了一次課題評審會。此前，住建部城市管理監(jiān)督局委托揚(yáng)州大學(xué)承擔(dān)了《城市管理立法研究》，課題成果就是《中華人民共和國城市管理法》（送審稿）。

王毅回憶，在評審會上，住建部城市管理監(jiān)督局人員和來自上海、浙江、安徽、江蘇、陜西、河北等省市的評審專家，對課題成果均有積極評價。

目前，南昌、北海等地雖已明確行政執(zhí)法權(quán)下放行動，但工作仍在交接中，具體下放的執(zhí)法事項清單仍未制定完成，各項執(zhí)法權(quán)下放到區(qū)縣、街道還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)也尚未明確。

（摘自《南方周末》）