“雙碳”目標(biāo)下廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的國際經(jīng)驗研究

摘 要：“雙碳”目標(biāo)下，我國的廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程，將會迎來長足的發(fā)展和進(jìn)步。分析和論述發(fā)達(dá)國家針對廢棄煤礦礦區(qū)，在立法層面、投入的資金來源層面以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)的案例等不同層面的做法，以對國內(nèi)廢棄礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作有所借鑒。

關(guān)鍵詞：“雙碳”目標(biāo)；廢棄煤礦礦區(qū)；生態(tài)環(huán)境修復(fù)；國際經(jīng)驗；治理方式

中圖分類號：X171.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-2945（2024）28-0015-04

Abstract： Under the "Double Carbon" goals， China's abandoned coal mining area ecological environment restoration project will usher in great development and progress. This paper analyzes and discusses the practices of developed countries at different levels such as legislation， investment sources， and ecological environment restoration cases for abandoned coal mining areas， so as to draw lessons from the ecological environment restoration work of abandoned Kuangqu mines in China.

Keywords： "Double Carbon" goals; abandoned coal mining area; ecological environment restoration; international experience; governance methods

“雙碳”，即“碳達(dá)峰”和“碳中和”。2020年9月，我國中央政府向全世界承諾了中國的“雙碳”目標(biāo)，即中國爭取在2030年前二氧化碳的排放量達(dá)到峰值（即“碳達(dá)峰”）以及在2060年前二氧化碳的排放量和二氧化碳的吸收量實現(xiàn)正負(fù)抵消，達(dá)到相對的凈零排放目標(biāo)（即“碳中和”）。廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，作為煤礦領(lǐng)域的一項非常重要的工作，其自身也需要不斷地去順應(yīng)時代的潮流，為我國“雙碳”目標(biāo)的達(dá)成做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)[1-2]。

西方發(fā)達(dá)國家在煤礦開采領(lǐng)域以及生產(chǎn)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的起步比我們國家早，有一些較為成熟的方法和案例，值得國內(nèi)煤礦行業(yè)的從業(yè)人員從中汲取經(jīng)驗，本文針對發(fā)達(dá)國家在立法層面、投入的資金來源層面和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的案例做法層面等進(jìn)行論述，以求推動和促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域研究的深入，推動廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)研究的發(fā)展，為“雙碳”目標(biāo)的順利達(dá)成貢獻(xiàn)力量。

1 美國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)綜述

1.1 美國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律法規(guī)

在20世紀(jì)初，美國聯(lián)邦政府的《礦山租賃法》對煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，有了明確的法律規(guī)定，這是立法層面首次[3]。1977年美國聯(lián)邦政府，頒布了《露天采礦管理與復(fù)墾法》，隨后美國的各州在此基礎(chǔ)上，陸續(xù)制定了相關(guān)的符合本州實際情況的法規(guī)條例。美國的露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室，負(fù)責(zé)廢棄礦區(qū)的土地復(fù)墾工作。美國的礦業(yè)局、土地管理局和環(huán)保局等多個部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)管，對部門內(nèi)相關(guān)聯(lián)的土地修復(fù)和復(fù)墾進(jìn)行指導(dǎo)。在1990和1992年先后對《露天采礦管理與復(fù)墾法》進(jìn)行修訂，該法律體系沿用至今，并建立了自動化信息系統(tǒng)對全國礦山開采和復(fù)墾情況進(jìn)行錄入與核實。

1.2 美國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金來源

復(fù)墾保證金制度[4]，規(guī)定由礦山的經(jīng)營者事先就先去交納一大筆資金。資金的數(shù)額是會源于，但又不會完全限于復(fù)墾修復(fù)的成本概算，要足以去保證當(dāng)其不能夠再去完成復(fù)墾的工作，權(quán)利監(jiān)督部門對其保證金的罰沒，能去獨立完成礦區(qū)的復(fù)墾，許可采礦區(qū)最少需要的保證金是10 000美元。除此之外，可以依據(jù)相關(guān)因素的變化進(jìn)行調(diào)整。保證金根據(jù)復(fù)墾完成的程度，實行分3個階段返還，分別返還60%、25%、15%。相關(guān)的文章數(shù)據(jù)顯示，廢棄礦區(qū)復(fù)墾基金通過對生產(chǎn)的每噸煤向煤礦經(jīng)營者征收的復(fù)墾費籌集了116.74億美元，已從收取的費用中向各州和部落分配了60.64億美元，其分配具有強(qiáng)制性，進(jìn)行逐年分配，資金構(gòu)成以及分配流程如圖1和圖2所示。

1.3 美國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的典型案例

美國新墨西哥州La Plata Mine 煤礦礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)項目，采用“師法自然生態(tài)修復(fù)法”理念和技術(shù)[5]。通過應(yīng)用3S技術(shù)對礦區(qū)進(jìn)行調(diào)查，利用計算機(jī)模擬技術(shù)，設(shè)計出一種近似自然地理形態(tài)的人工修復(fù)模型，建成了一個景觀相互協(xié)調(diào)、物種多樣、高效持久的生態(tài)環(huán)境，取得了明顯的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。與傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)方法相比，該方法可節(jié)約10%以上的投資。

1.4 美國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)經(jīng)驗

1）以《露天采礦管理與復(fù)墾法》為核心，各州因地制宜制定相應(yīng)法規(guī)，并在各州成立相應(yīng)的執(zhí)法部門，形成了專業(yè)化、層級化的法律和監(jiān)管體系。

2）完善的土地復(fù)墾制度體系，是美國土地復(fù)墾率高的關(guān)鍵因素之一。

3）分類復(fù)墾制度為復(fù)墾的界限和責(zé)任提供明確依據(jù)，礦山土地復(fù)墾機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明晰，相互協(xié)作。

4）開采許可證制度為復(fù)墾計劃和復(fù)墾保證金提供法律保障，礦山土地復(fù)墾基金和保證金制度保障了資金來源。

2 德國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)綜述

2.1 德國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律法規(guī)

1980年德國的《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》規(guī)定，礦區(qū)景觀生態(tài)重建屬于采礦活動的一部分，要求對已經(jīng)開采的礦區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。《礦山還原法》規(guī)定，凡是被破壞的土地（包括農(nóng)田和草地等）必須還原再造，以恢復(fù)原來的自然景觀。此外，各州設(shè)立的《規(guī)劃法》也對礦區(qū)的生態(tài)重建發(fā)揮著重要作用，基于州《規(guī)劃法》的褐煤規(guī)劃對景觀生態(tài)重建，做出框架性規(guī)定。1995年《聯(lián)邦普通礦業(yè)條例》規(guī)定[6]，將廢棄礦區(qū)的景觀恢復(fù)整合到運(yùn)營程序中，要求采礦公司必須制定礦區(qū)廢棄后的修復(fù)計劃?！堵?lián)邦自然保護(hù)法》要求企業(yè)對所造成自然景觀的破壞，要通過土地復(fù)墾的方式進(jìn)行恢復(fù)和治理，構(gòu)造接近自然的景觀。

2.2 德國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金來源

德國的廢棄煤礦相關(guān)關(guān)閉工作是由歐盟組織、各個國家的聯(lián)邦政府、各個地方的州政府和大型煤礦企業(yè)四方共同去完成的，總計出資了100億歐元的廢棄煤礦關(guān)閉運(yùn)營基金，作為后續(xù)的廢棄土地修復(fù)復(fù)墾工作、礦井廢水處理修復(fù)工作等的費用。1992年德意志聯(lián)邦共和國與L■nder柏林、勃蘭登堡、梅克倫堡-西波美利亞、薩克森安哈特、圖林根州和自由薩克森州簽署了關(guān)于污染場地修復(fù)融資的行政協(xié)議。復(fù)墾所需資金，按照聯(lián)邦政府出資75%，州政府出資25%的比例，進(jìn)行分擔(dān)。20世紀(jì)90年代的主要采礦風(fēng)險的生態(tài)項目，有21個修復(fù)項目被授予重大生態(tài)項目的地位，每個項目都有至少5 000萬歐元的資金。截至2018年，在褐煤整治方面已經(jīng)花費了超過82億歐元，德國棕色煤炭的生態(tài)修復(fù)，總成本為92億歐元。

2.3 德國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的典型案例

德國杜伊斯堡公園，其位于魯爾區(qū)較著名的煤礦生產(chǎn)基地。煤礦關(guān)閉后，景觀設(shè)計大師彼得·拉茨先生，對當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)，人文歷史特征，進(jìn)行了充分的挖掘，對其進(jìn)行景觀與生態(tài)改造，使其成為煤礦廢棄地改造為城市公園的一個優(yōu)秀經(jīng)典范例。杜伊斯堡港充分發(fā)揮了其港口的優(yōu)勢，成為了一個著名的貿(mào)易中心，并建立起了一座“船運(yùn)歷史博物館”。埃森煤礦的案例，于2001年被聯(lián)合國教科文組織列為世界文化遺產(chǎn)，原來的建筑有的變身為煤礦博物館、展覽館，有的成為辦公樓、 學(xué)校、工業(yè)設(shè)計園等[7]。

2.4 德國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)經(jīng)驗

1）通過法律明確規(guī)定生態(tài)重建屬于采礦活動一部分。景觀生態(tài)的重建，并不是簡單地將土地恢復(fù)到煤礦開采前的狀態(tài)，而是建設(shè)到原始規(guī)劃要求好的狀態(tài)。

2）利用法律、規(guī)劃、技術(shù)手段保證生態(tài)重建的可操作性。①法律手段，明確所有主體的權(quán)利、義務(wù)和各方責(zé)任；②規(guī)劃手段，褐煤規(guī)劃和企業(yè)規(guī)劃，對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)進(jìn)行具體描述；③技術(shù)手段，根據(jù)規(guī)定的各種地塊的用途而運(yùn)用不同的技術(shù)手段，從而使復(fù)墾后的礦區(qū)環(huán)境能夠滿足原始規(guī)劃中的具體要求。

3）廢棄礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)注重原始風(fēng)貌及生物多樣性的保護(hù)和歷史價值的挖掘。遵循保護(hù)和修復(fù)的原則：①涉及到的工業(yè)技術(shù)和相關(guān)文物遺址，其對現(xiàn)代建筑史的文化和歷史意義；②歷史遺跡所具有的歷史文化價值，包括原料提取、原料加工、生產(chǎn)加工技術(shù)等多方面的意義；③歷史遺址，對所在地方的原始風(fēng)貌和生物多樣性，所具有的重要價值。

3 英國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)綜述

3.1 英國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律法規(guī)

1944年的《地方規(guī)劃法》規(guī)定了各地方的州政府有權(quán)利去要求相關(guān)聯(lián)的責(zé)任單位去修復(fù)荒蕪廢棄的土地。1949年起，聯(lián)邦政府和各地方政府，陸續(xù)制定了礦區(qū)土地復(fù)墾工作計劃。《復(fù)墾法》和《礦山開采法》，對礦區(qū)的復(fù)墾進(jìn)行了明確規(guī)定，并要求礦產(chǎn)開采與復(fù)墾同步進(jìn)行。《礦山和礦場管理法案》《廢棄地法案》等一系列法律法規(guī)進(jìn)一步對廢棄煤礦區(qū)復(fù)墾、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》將污染行為定性為犯罪行為。英國的國家煤炭局、環(huán)境部等部門也制定了保護(hù)、生態(tài)修復(fù)以及能源再利用相應(yīng)的法律法規(guī)。此外，英國成立了專門的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，推動這些法律法規(guī)的實施，以確保廢棄煤礦改造和修復(fù)工程的順利實施[8]。

3.2 英國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金來源

《煤礦開采法》規(guī)定，相關(guān)責(zé)任主體必須撥出一定數(shù)額的資金，用來礦山開采后環(huán)境破壞和土地破壞的恢復(fù)和修復(fù)工作?！皬U棄土地分配計劃”為礦區(qū)廢棄和污染土地的復(fù)墾提供了強(qiáng)有力的財政支持。除此之外，《環(huán)境保護(hù)法》還對土地復(fù)墾抵押制度，作了詳細(xì)規(guī)定。資金的來源主要包括：①政府財政。如在煤礦悲劇發(fā)生后，政府直接就投資了25 000英鎊來開展清理廢棄的場地工作，后面又進(jìn)一步投入了大量的保障本金；②歐洲區(qū)域發(fā)展基金和復(fù)墾基金；③民間團(tuán)體和個人捐款和饋贈；④政府招租。

3.3 英國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的典型案例

在布朗博斯公園遺址保護(hù)和修復(fù)工程中[9]，一方面是把原來的煤礦礦區(qū)遺址資源作為參觀游覽的對象，另外一方面還引進(jìn)了園區(qū)的建設(shè)，如綠化、植被、河流等。伊甸園植物園由熱帶生物群落溫室和地中海生物群落溫室組成，其不僅在于解決了礦區(qū)的生態(tài)問題，還在于為公眾帶來了一種令人驚嘆的文化體驗。

3.4 英國廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)經(jīng)驗

1）區(qū)生態(tài)修復(fù)立法早，生態(tài)修復(fù)歷程久，后續(xù)發(fā)展較慢。

2）英國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的資金來源多樣，社會和公眾資金投入高。

3）明確的修復(fù)執(zhí)行方案、可操作性和有效的修復(fù)實踐，科學(xué)有效的后續(xù)管理

4 國外廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)啟示

通過對國外發(fā)達(dá)國家在廢棄煤礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的研究，可以得出以下3點啟示。

激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力。廢棄礦山的生態(tài)建設(shè)，要從過去的被動走向主動，從簡單的土地復(fù)墾、環(huán)境改善到有目的的生態(tài)重建，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。礦山修復(fù)與公司的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)責(zé)任相結(jié)合，公司開展行業(yè)合作和技術(shù)對標(biāo)，要積極聯(lián)系企業(yè)和地方，積極探索煤礦區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，這其中的關(guān)鍵是要讓企業(yè)感受到綠色發(fā)展帶來的好處，建立企業(yè)生態(tài)賬戶，修復(fù)的“綠水青山”可計量、可考核、可兌現(xiàn)，生態(tài)價值可通過企業(yè)/個人交易、購買等手段兌現(xiàn)為企業(yè)收益，提高社會治理與公共服務(wù)水平。

完善制度配套。對于絕大多數(shù)在役煤礦來說，修復(fù)工作沒有太多的技術(shù)和方法瓶頸?！爸赝谳p還”現(xiàn)象之所以長期存在，而且普遍存在，核心原因在于挖礦是為了賺錢。而且維修要花錢。因此，需要落實相關(guān)投資，這是解決“輕修”問題的關(guān)鍵。應(yīng)先制定方案，后進(jìn)行開采；邊開采，邊恢復(fù)；生態(tài)恢復(fù)應(yīng)該成為煤礦企業(yè)的日程工作；制定更靈活的修復(fù)基金制度。針對現(xiàn)有煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理能力與手段落后、現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用不足、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制不明確等問題，要全面完善礦區(qū)自然生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管管理、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)監(jiān)測與評價、生態(tài)資源管理與市場配置、生態(tài)補(bǔ)償、財政、稅務(wù)和財政支持等制度體系，構(gòu)建核心技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、高層次專業(yè)人才培養(yǎng)及綠色投融資管理等平臺，多渠道、多途徑、多領(lǐng)域提供政策與資金支持。

創(chuàng)新治理方式。需要創(chuàng)新廢棄煤礦礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)模式。除了經(jīng)濟(jì)效益外，需要系統(tǒng)考慮景觀形式、生物多樣性、低碳等綜合因素。治理和恢復(fù)，不僅僅是翻新土地和種植植被，還要實現(xiàn)礦山地質(zhì)環(huán)境的穩(wěn)定，破壞土地的復(fù)墾利用，生態(tài)系統(tǒng)功能的改善等各種指標(biāo)。推動煤炭企業(yè)實現(xiàn)從“末端治理”走向“全過程治理”，從“先開采后治理” 走向“邊開采邊治理”，從“先開發(fā)后保護(hù)”走向“開發(fā)協(xié)同保護(hù)”，建立山、水、林、 田、湖、草和沙等系統(tǒng)綜合協(xié)同治理的方案，構(gòu)建全要素、全過程、全方位的生態(tài)保護(hù)模式。

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