碳公平視角下碳關(guān)稅的內(nèi)在缺陷、深層沖突與國際協(xié)同治理

摘要 歐盟提出的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM），俗稱“碳關(guān)稅”，是當(dāng)前國際治理的熱點(diǎn)問題，受到國際社會的高度關(guān)注。目前，歐盟已完成碳關(guān)稅立法并進(jìn)入具體實(shí)施階段，英、美等國家也提出類似法案。七國集團(tuán)（G7）聯(lián)手主導(dǎo)建立了國際氣候俱樂部，為合作推行碳關(guān)稅作準(zhǔn)備。2020年以來國內(nèi)涌現(xiàn)大量碳關(guān)稅研究，多關(guān)注碳關(guān)稅的直接經(jīng)濟(jì)影響，對碳關(guān)稅的政治影響認(rèn)識不足，缺乏在公平視角下對于碳關(guān)稅的邏輯和內(nèi)在缺陷的剖析，對于化解碳關(guān)稅的國際協(xié)同治理研究還相對薄弱。作者在碳公平視角下開展碳關(guān)稅問題的研究，主要結(jié)論如下：①國際氣候治理進(jìn)程中碳關(guān)稅議題的發(fā)展歷程可分為理論預(yù)見、醞釀準(zhǔn)備、試點(diǎn)受阻和立法實(shí)施4個階段，從理念到政策、再到實(shí)施，呈現(xiàn)不斷法律化、制度化和國際化的特征。②歐美推行碳關(guān)稅的邏輯起點(diǎn)在于碳泄漏，澄清碳泄漏認(rèn)識誤區(qū)有助于揭示碳關(guān)稅存在的內(nèi)在缺陷。從政府間氣候變化專門委員會（IPCC）歷次評估報告的主要結(jié)論看，國際學(xué)術(shù)界的基本共識是：沒有證據(jù)表明存在顯著的碳泄漏，碳關(guān)稅不是減少碳泄漏的良方。③歐美推行碳關(guān)稅的影響不限于經(jīng)濟(jì)影響，更重要的是對現(xiàn)有國際氣候治理體系帶來理念、原則、方法、目標(biāo)等多重沖擊。碳關(guān)稅問題的深層原因在于國際氣候治理與國際經(jīng)貿(mào)治理體系的碎片化，以及各方對公平理念的認(rèn)知沖突。④化解碳關(guān)稅問題必須在碳公平視角下加強(qiáng)國際協(xié)同治理，可能途徑包括：面對世界發(fā)展新形勢、新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)各國公平理念的對話交流；以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為主平臺，加強(qiáng)國際氣候治理與國際經(jīng)貿(mào)治理之間的溝通協(xié)調(diào)；在UNFCCC下啟動碳關(guān)稅議題的實(shí)質(zhì)性談判；通過國際合作開展全球價值鏈排放數(shù)據(jù)庫和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等。

關(guān)鍵詞 碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）；碳關(guān)稅；碳泄漏；碳公平；國際協(xié)同治理

中圖分類號 F745. 0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）07-0001-13 DOI：10. 12062/cpre. 20240402

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（carbon border adjustment mechanism，CBAM），也稱碳納入機(jī)制（carbon inclusion mechanism），俗稱“碳關(guān)稅”（carbon tariff），是對一系列針對進(jìn)口產(chǎn)品隱含碳排放的邊境政策措施的統(tǒng)稱。其實(shí)際表現(xiàn)形式可以是對進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，也可以包括更多不同表現(xiàn)形式的所謂“隱形碳關(guān)稅”［1］，即用于限制發(fā)展中國家產(chǎn)品和服務(wù)出口的碳標(biāo)簽、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等政策工具。為表述方便，除非特別說明，以下均使用“碳關(guān)稅”。

隨著歐盟推動碳關(guān)稅立法和實(shí)施，碳關(guān)稅成為國際社會高度關(guān)注的焦點(diǎn)問題，也是學(xué)術(shù)研究的前沿問題。2020年以來國內(nèi)涌現(xiàn)的大量研究成果中，很多研究解讀了歐盟碳關(guān)稅的政策要點(diǎn)，分析或測算了碳關(guān)稅對中國外貿(mào)出口可能帶來的經(jīng)濟(jì)影響［2-4］，部分研究深入到鋼鐵、鋁等特定行業(yè)［5］或省級特定地區(qū)［6］，還有部分學(xué)者從法律角度詳細(xì)討論了碳關(guān)稅的合法性問題［7-8］，這些研究都從不同層面提出應(yīng)對之策。但是，現(xiàn)有研究仍存在一些不足之處：一是缺乏完整系統(tǒng)的歷史脈絡(luò)的梳理。實(shí)際上，碳關(guān)稅是國際氣候治理體系發(fā)展演變的產(chǎn)物，從概念提出到政策制定經(jīng)歷了很長的發(fā)展演變過程。二是對于歐美推行碳關(guān)稅的理由、邏輯和內(nèi)在缺陷認(rèn)識不足，需要深入闡釋，澄清認(rèn)識誤區(qū)。三是對于碳關(guān)稅的可能影響，重經(jīng)濟(jì)輕政治，碳關(guān)稅對現(xiàn)有國際氣候治理體系的政治影響關(guān)注不夠，缺乏對碳關(guān)稅產(chǎn)生的國際治理制度和公平性根源的深度剖析。四是對于如何化解碳關(guān)稅的國際治理問題，缺乏協(xié)同治理的系統(tǒng)性思考。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，全球氣候變化的挑戰(zhàn)日趨嚴(yán)峻，世界經(jīng)濟(jì)和國際秩序正在發(fā)生廣泛而深刻的變化。公平依然是國際治理的重要基石。碳關(guān)稅問題非常復(fù)雜，涉及國際氣候治理與國際貿(mào)易規(guī)則之間的關(guān)聯(lián)和糾葛，國家集團(tuán)之間的利益和博弈，必須在碳公平視角下多渠道、多層次尋求國際協(xié)同治理的解決之道。

鑒于此，本研究試圖系統(tǒng)梳理國際氣候治理進(jìn)程中碳關(guān)稅議題的發(fā)展脈絡(luò)，以碳公平的視角，從碳泄漏源頭剖析碳關(guān)稅的內(nèi)在缺陷，在國際治理的框架下挖掘其深層沖突，并提出國際協(xié)同治理的政策建議。

1 國際氣候治理進(jìn)程中碳關(guān)稅問題的發(fā)展演變

碳關(guān)稅從一個經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)術(shù)概念，到通過立法程序進(jìn)入正式實(shí)施的政策，經(jīng)歷了很長的發(fā)展演變過程。既有科學(xué)認(rèn)知的不斷深入，也有國際政治的復(fù)雜博弈。大致可以分為以下4個階段。

1. 1 第一階段：理論預(yù)見

1992年通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡稱《公約》），將締約方劃分為附件一國家（指發(fā)達(dá)國家和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家）和非附件一國家（指發(fā)展中國家），確立公平和共同但有區(qū)別的責(zé)任、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等基本原則?！豆s》于1994年生效，1995年召開第一次締約方大會（COP1），啟動《公約》下第一個國際減排協(xié)議的談判。

國際氣候治理進(jìn)程才剛剛起步，一些學(xué)者依據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森《集體行動的邏輯》一書中提出的“搭便車”（free riding）理論，就預(yù)見到碳泄漏問題，提出了碳關(guān)稅概念［9-10］?！按畋丬嚒崩碚撜J(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性人”假設(shè)的前提下，集體行動提供公共產(chǎn)品，而個體成員會理性選擇不付出任何成本去占有公共產(chǎn)品，即“搭便車”。因此，越大的集體越無法令成員一起努力為集體謀取利益，除非有強(qiáng)制措施或者非公共物品的激勵。氣候變化是典型的全球性問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)將其作為公共物品，應(yīng)對氣候變化需要各國合作減少溫室氣體排放。理論上，如果國際協(xié)議僅部分國家參與，那么部分國家付出減排的努力，而未減排的國家享受了全球減排的成果，就會出現(xiàn)“搭便車”問題。不僅如此，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)“污染者天堂”假說還進(jìn)一步推斷，受到減排壓力的碳密集型產(chǎn)業(yè)，為了逃避減排成本就會轉(zhuǎn)移到其他未采取減排行動的國家，造成碳泄漏。為了防止“搭便車”，減少碳泄漏，需要建立全球統(tǒng)一碳稅?，F(xiàn)實(shí)中，要建立全球統(tǒng)一碳稅非常困難，因此，對于來自未減排國家的進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅就成為減排國家的一種限制性的政策選擇。

1. 2 第二階段：醞釀準(zhǔn)備

1997年在日本京都召開的《公約》第3次締約方大會（COP3）上簽署了《京都議定書》，是《公約》下第一個執(zhí)行協(xié)議。依據(jù)《公約》公平和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，首次為附件B 國家（發(fā)達(dá)國家與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家）規(guī)定了具有法律約束力的定量減排目標(biāo)，即到2008—2012年，所有發(fā)達(dá)國家要將CO2 等6 種溫室氣體的排放量相比1990 年整體減排5. 2%，其中歐盟減排8%，美國減排7%，等等。非附件B國家（發(fā)展中國家）不承擔(dān)有法律約束力的溫室氣體限控義務(wù)。該議定書引入排放貿(mào)易（ET）、聯(lián)合履約（JI）和清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）3 個基于市場的靈活機(jī)制，幫助降低減排成本。2001年美國小布什政府宣布退出《京都議定書》，全球減排努力遭受嚴(yán)重挫折，最終經(jīng)過多方努力，《京都議定書》于2005年2月16日生效實(shí)施。

作為《京都議定書》的主要推動者，歐盟于2002年5月31日率先批準(zhǔn)了《京都議定書》，并著手制定一系列減排政策。2003年歐盟通過了碳排放交易體系（EU ETS）法令（2003/87/EC）［11］。2005年1月EU ETS正式實(shí)施，覆蓋1萬多家規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)，是歐盟最重要的減排政策工具之一，也是全球最早建立的強(qiáng)制碳排放交易市場。2005—2007 年EU ETS 主要覆蓋能源、鋼鐵、水泥、電解鋁、化工、塑料橡膠、玻璃等能源密集型產(chǎn)業(yè)固定設(shè)施的碳排放。2008年以后，覆蓋的溫室氣體不再限于CO2，覆蓋的設(shè)施不再限于陸地固定排放設(shè)施，而是逐步覆蓋其他產(chǎn)業(yè)部門，如航空業(yè)。2005—2007年以免費(fèi)配額為主，僅少量拍賣，2008年以后逐漸擴(kuò)大配額拍賣的比例。

歐盟在積極推行碳市場促進(jìn)減排的同時，對其他國家的減排力度不滿，對可能產(chǎn)生碳泄漏深為擔(dān)憂。以法國領(lǐng)導(dǎo)人為代表的歐洲政治家決心接受碳關(guān)稅概念并欲付諸行動。2007年，時任法國總統(tǒng)希拉克是首位提議征收碳邊境稅的歐洲領(lǐng)導(dǎo)人［12］。2009年，時任法國總統(tǒng)薩科齊也曾表示“生產(chǎn)‘臟東西’的人必須付出代價”［13］。2008年，歐盟制定的《2020年氣候和能源一攬子計劃》提出“20-20-20”目標(biāo)，即到2020年溫室氣體排放比1990年減少20%，可再生能源在總能源中的比例提高到20%，同時將能源效率提高20%，其中第10條b部分首次明確提到“碳關(guān)稅是解決碳泄漏問題的可行方案”［1］。2008年11月，歐盟通過了排放貿(mào)易體系指令的修改版本（2008/101/EC），其中一項(xiàng)重要條款就是要求歐盟于2009年12月前進(jìn)行碳泄漏影響評估［14］。根據(jù)歐盟設(shè)定的評估標(biāo)準(zhǔn)，假設(shè)碳排放完全拍賣，滿足3條標(biāo)準(zhǔn)之一就被認(rèn)定為受碳泄漏影響顯著的部門，即：①部門碳成本（直接+間接）占部門增加值比例大于5％，并且部門貿(mào)易強(qiáng)度大于10％；②部門碳成本占部門增加值比例大于30％；③部門貿(mào)易強(qiáng)度大于30％。經(jīng)評估，258個具體部門（以NACE-4為標(biāo)準(zhǔn)）中151個部門被認(rèn)定為受到碳泄漏的顯著影響，約占EU ETS覆蓋工業(yè)部門（不包括電力部門）碳排放的75%，這更堅(jiān)定了歐盟積極推動碳關(guān)稅的決心［15］。

與此同時，2009年6月26日，美國眾議院以219票同意、212票反對的微弱優(yōu)勢表決通過了包含碳關(guān)稅內(nèi)容的《美國清潔能源與安全法案》（The American Clean Energyand Security Act，ACESA）［16］?！懊腊嫣缄P(guān)稅”專門強(qiáng)調(diào)對幾類國家進(jìn)行豁免，包括：在國EcTOV49o44atZPuaLlqf0e++tFVzBAJ+OG9k8WAIl/0=際協(xié)議中做出與美國同等減排承諾的國家；與美國同為特定國際行業(yè)協(xié)議的成員國；已為特定行業(yè)設(shè)置了能源或溫室氣體強(qiáng)度目標(biāo)且這一目標(biāo)低于美國的國家；聯(lián)合國認(rèn)定的最不發(fā)達(dá)國家；溫室氣體排放占全球份額低于0. 5%的國家；占美國該行業(yè)進(jìn)口份額不足5%的國家?；砻夂竺黠@將矛頭指向發(fā)展中大國［17］。由于美國兩黨之間的政治斗爭，該法案停滯不前，并未提交參議院討論。

1. 3 第三階段：試點(diǎn)受阻

歐盟雖然經(jīng)過全面評估建立了受碳泄漏影響顯著的工業(yè)部門清單，但并未貿(mào)然全面推行碳關(guān)稅，而是首先選擇航空業(yè)這一特殊行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，并計劃擴(kuò)展到航海業(yè)。航空業(yè)和航海業(yè)的特殊性在于航空器飛行和海上船只航行具有很強(qiáng)的全球流動性，其碳排放難以確定國家歸屬。因此，全球碳排放的統(tǒng)計將航空和航海碳排放單列，《京都議定書》未涵蓋航空和航海碳排放，而是由UNFCCC秘書處和附屬科技咨詢機(jī)構(gòu)的合作方——國際民航組織（ICAO）和國際海事組織（IMO），分別負(fù)責(zé)控制全球航空和航海碳排放的談判。2008年11月，歐盟修訂2003年的碳排放交易指令，決定將航空碳排放納入EU ETS（2008/101/EC）［14］。歐盟境內(nèi)航空碳排放2011年納入，進(jìn)出歐盟的國際航空碳排放2012年納入，涉及全球2 000多家航空公司。該指令規(guī)定，自2012年1月1日起所有進(jìn)出歐盟境內(nèi)機(jī)場的客貨運(yùn)國際航班都將受一定碳排放配額的限制，以2004—2006年全球航空碳排放量作為參照，當(dāng)年約85%的碳排放量免費(fèi)，其余部分需由航空公司在歐盟ETS中購買碳排放額度，未能遵守相關(guān)規(guī)定將受到懲罰。對于進(jìn)出歐盟的國際航空碳關(guān)稅的征收方法是根據(jù)航段全程和歐盟碳交易價格來計算。

歐盟單邊強(qiáng)征航空碳關(guān)稅的方案，遭到國際社會的強(qiáng)烈反對，最后無果而終。國際民航組織理事會36個成員，26個明確表示反對歐盟征收航空碳關(guān)稅。2011年8月，中國、美國和日本等國家的20多家航空企業(yè)在北京發(fā)表《共同聲明》反對該法案。2012年2月14日，中國、印度、巴西和南非組成的“基礎(chǔ)四國”發(fā)布部長會議聯(lián)合聲明，堅(jiān)決反對歐盟強(qiáng)征航空碳排放稅［18］。2012年2月22日，國際民航組織23個國家簽署了《莫斯科會議聯(lián)合宣言》，共同反對歐盟單方面將國際航空碳排放納入歐盟的碳排放交易體系［19］。美國參議院于2012年9月表決通過一項(xiàng)議案，禁止美國的航空公司加入歐盟碳排放交易體系。歐盟外的各大航空公司也都拒絕向歐盟報告相關(guān)碳排放數(shù)據(jù)［20］。2012年11月，歐盟以ICAO理事會會議就謀求全球國際航空減排協(xié)議取得重要進(jìn)展為由，宣布暫停向非歐盟國際航班征收航空碳關(guān)稅，“停擺”（stop theclock）時間約為一年。同時還暗含威脅意味地表示，如果2013年ICAO成員國大會未就國際航空減排全球方案達(dá)成一致，航空碳關(guān)稅還將自動重啟［21］。此后歐盟于2013年4月和10月兩次修改法案，仍然難以平息國際航空業(yè)的反對聲浪，還引起歐洲航空協(xié)會的不滿。雖然歐洲法院裁定其符合相關(guān)國際法規(guī)定，但法案無法推進(jìn)只能繼續(xù)停擺，自然也無法擴(kuò)展到航海業(yè)，最終不了了之。歐盟碳關(guān)稅試水航空業(yè)受挫，是內(nèi)外部多因素綜合作用的結(jié)果，也為歐盟后續(xù)推行碳關(guān)稅積累了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)［22］。

1. 4 第四階段：立法實(shí)施

2015年12月，《公約》第21屆締約方會議通過了《巴黎協(xié)定》，確立了控制全球溫升相對于工業(yè)革命前不超過2 ℃并努力實(shí)現(xiàn)1. 5 ℃的全球長期目標(biāo)，構(gòu)建了自下而上的國家自主貢獻(xiàn)（NDC）與自上而下的全球盤點(diǎn)（GST）相結(jié)合的減排機(jī)制?！栋屠鑵f(xié)定》于2016年11月4日正式生效。2021年11月，在英國格拉斯哥召開的《公約》第26屆締約方大會通過了《格拉斯哥氣候協(xié)議》，完成了對《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的談判。為促進(jìn)《巴黎協(xié)定》的全面落實(shí)，各國紛紛提出2030年的國家自主貢獻(xiàn)和長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略。迄今為止，全球已有150多個國家提出了碳中和目標(biāo)，翻開了國際氣候治理的新篇章。

歐盟為顯示其全球減排的領(lǐng)導(dǎo)力，率先提出氣候中和目標(biāo)，重提碳關(guān)稅。2019年12月，歐盟委員會正式發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》［23］，提出2030年溫室氣體排放量要在1990年基礎(chǔ)上減少50%～55%，2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和目標(biāo)，并制定了2030年一攬子減排政策計劃“Fit for 55”，將改革歐盟碳交易市場以及與之配套的碳關(guān)稅納入未來3年工作計劃。2021 年6 月《歐洲氣候法》［24］完成立法程序，將減排承諾轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性法律。歐盟碳關(guān)稅的立法過程可謂一波三折。從2021年7月14日歐盟委員會提出立法草案，到2023年4月18日歐洲議會通過、2023年4月25日歐盟理事會批準(zhǔn)，其間三方就立法草案反復(fù)磋商、多次修改，最終達(dá)成一致。2023年5月16日歐盟碳關(guān)稅法規(guī)的案文被正式發(fā)布在《歐盟官方公報》（Official Journalof the European Union）上［25］，于17日生效成為歐盟法律。2023 年10 月1 日，碳關(guān)稅開始實(shí)施，進(jìn)入過渡期，預(yù)計2026—2034年將逐步全面實(shí)施。

歐盟不僅完成了碳關(guān)稅的法律化、制度化，還積極聯(lián)合盟友推行其國際化。2022年6月，在G7輪值主席國德國的積極推動下，歐美聯(lián)手在G7峰會上宣布建立氣候俱樂部［26］。2023年12月1日，在迪拜氣候大會上，氣候俱樂部正式啟動，號稱是“一個為工業(yè)脫碳化而設(shè)立的包容和富有雄心的高級別論壇”。首批成員包括35個國家和歐盟，除G7發(fā)達(dá)國家之外，也包括部分發(fā)展中國家，如泰國、印度尼西亞、阿根廷、智利、埃及、肯尼亞等［27］。

與此同時，美國民主黨與共和黨均有碳關(guān)稅的支持者，在碳關(guān)稅設(shè)計上也有新發(fā)展。美國財長耶倫發(fā)起成立的“氣候領(lǐng)導(dǎo)委員會”曾于2018年提出“貝克-舒爾茨方案”，獲得兩黨重要成員的共同支持，該方案建議按每噸二氧化碳40美元設(shè)定碳關(guān)稅，從進(jìn)口、出口兩個方面增強(qiáng)美國企業(yè)競爭力。從比美國碳稅強(qiáng)度低或碳定價政策不足的國家進(jìn)口商品時，將對進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅；而美國向這些國家出口商品時，則根據(jù)碳價差額進(jìn)行退稅［3］。2022年6月7日，美國民主黨參議員謝爾登·懷特豪斯（SheldonWhitehouse）聯(lián)合另外3位民主黨參議員向參議院金融委員會提交《清潔競爭法案》（CCA），提出碳稅義務(wù)既適用于高碳的進(jìn)口產(chǎn)品也適用于高碳的本國產(chǎn)品，應(yīng)從懲罰低碳價轉(zhuǎn)向懲罰高碳含量［28］。

綜上所述，國際氣候治理進(jìn)程中碳關(guān)稅問題經(jīng)歷了較長的發(fā)展演變過程（表1），從理念到政策、再到實(shí)踐；從特殊行業(yè)（航空業(yè)）到重點(diǎn)能源密集型產(chǎn)業(yè)，未來還可能擴(kuò)展到更多部門；從法國提議，到歐盟政策和立法，再到建立國際氣候俱樂部，未來走向仍有很多不確定性，必將對國際治理帶來重要而深遠(yuǎn)的影響。

2 歐美推行碳關(guān)稅的理由、邏輯和內(nèi)在缺陷

歐美國家引入和推動碳關(guān)稅的最重要理由是存在碳泄漏，其基本邏輯是歐美國家自認(rèn)為比發(fā)展中國家減排政策力度更大，導(dǎo)致碳泄漏，碳泄漏會削弱其減排效果和產(chǎn)業(yè)競爭力，不利于全球利益，因此必須通過征收碳關(guān)稅進(jìn)行矯正。但這里面具有很大的迷惑性，且存在一些概念和邏輯上的認(rèn)識誤區(qū)，只有澄清這些誤區(qū)才能認(rèn)識到碳關(guān)稅的內(nèi)在缺陷。

2. 1 歐美推行碳關(guān)稅的邏輯起點(diǎn)——碳泄漏

根據(jù)政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告（AR6）的名詞解釋，泄漏是指政策實(shí)施效果導(dǎo)致環(huán)境影響的遷移（displacement），從而抵消（counteracting）該政策最初的預(yù)期效果［29］。碳泄漏是由氣候政策不同而導(dǎo)致的跨部門和跨國境的碳排放影響，可以細(xì)分為同一國家的不同部門之間，跨境的不同國家相同部門之間，以及不同國家不同部門之間等3種情況。這里僅考慮國際層面的碳泄漏，假設(shè)存在A和B兩個國家或國家集團(tuán)，A減排政策相對嚴(yán)格，B減排政策相對寬松（或未采取減排行動），碳泄漏就是對全球而言，A的減排效果被B的碳排放增加部分抵消的現(xiàn)象。用碳泄漏率，即B增加的排放與A減少的排放之比，來表征碳泄漏的程度。產(chǎn)生碳泄漏的作用機(jī)理是國際貿(mào)易和投資的傳導(dǎo)效應(yīng)［30］，能源產(chǎn)品的國際貿(mào)易、碳密集型產(chǎn)品的國際貿(mào)易、碳密集產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移，以及全球商品價值鏈和相關(guān)國際運(yùn)輸，是產(chǎn)生碳泄漏的主要途徑，見表2。

2. 2 有關(guān)碳泄漏的認(rèn)識誤區(qū)和碳關(guān)稅的內(nèi)在缺陷

在歐美國家以存在碳泄漏為由推行碳關(guān)稅的敘事邏輯中，往往有意無意地混淆相關(guān)概念，為碳關(guān)稅的合理性作辯護(hù)。而深入探究就會發(fā)現(xiàn)，事實(shí)并非如此。

首先，碳泄漏的原因是減排政策的差異，與非氣候政策因素?zé)o關(guān)。近年來，發(fā)達(dá)國家碳排放平穩(wěn)或下降，發(fā)展中國家碳排放快速增長，似乎發(fā)生了嚴(yán)重碳泄漏，而實(shí)際上發(fā)展中國家碳排放的快速增長并非都是碳泄漏，更多是受到自身社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等非氣候因素的影響。例如，烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致歐盟遭遇能源危機(jī)，能源價格上漲，的確有部分歐洲企業(yè)為躲避戰(zhàn)亂和降低能源成本，將能源密集型產(chǎn)業(yè)的部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到其他國家，增加了這些國家的碳排放。但戰(zhàn)爭與減排政策無關(guān)，不是碳泄漏。因此，有學(xué)者提出，控制全球碳排放，更多應(yīng)該通過國際合作關(guān)注非氣候政策造成的碳排放增長，而不是企圖通過碳關(guān)稅等措施防止碳泄漏［31］。

其次，碳泄漏是減排政策差異導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移排放的增量，而非總量。國際貿(mào)易使得一個國家的生產(chǎn)和消費(fèi)活動可以相分離。碳排放核算通常有生產(chǎn)側(cè)碳排放和消費(fèi)側(cè)碳排放兩種不同的核算方法［32］。從消費(fèi)側(cè)看，商品上游生產(chǎn)、加工、儲存、運(yùn)輸?shù)雀鳝h(huán)節(jié)都有碳排放，消費(fèi)該商品也就間接導(dǎo)致了相應(yīng)的碳排放，即產(chǎn)品的隱含碳排放。從碳排放角度看，一國外貿(mào)進(jìn)出口的隱含碳排放之間存在一個差值，就是轉(zhuǎn)移碳排放。由于國際貿(mào)易分工不同，發(fā)達(dá)國家消費(fèi)側(cè)碳排放往往高于生產(chǎn)側(cè)碳排放，而發(fā)展中國家生產(chǎn)側(cè)碳排放高于消費(fèi)側(cè)碳排放。例如中國作為世界加工廠，通過出口向國際市場提供大量商品，生產(chǎn)側(cè)碳排放的一部分隱含在出口商品中轉(zhuǎn)移到其他國家消費(fèi)。因此，轉(zhuǎn)移碳排放是國際貿(mào)易分工的結(jié)果，是客觀存在的，與碳泄漏無關(guān)。只有轉(zhuǎn)移碳排放的增量，而且是由減排政策力度差異導(dǎo)致的那部分增量，才是真正的碳泄漏。

再次，實(shí)證研究表明，迄今沒有明確證據(jù)證明存在顯著的國際跨境碳泄漏。IPCC從第二次氣候變化評估報告（SAR）就開始關(guān)注碳泄漏問題。表3比較了歷次IPCC氣候變化評估報告的觀點(diǎn)和結(jié)論，由此可見，學(xué)術(shù)界對碳泄漏問題的認(rèn)識不斷擴(kuò)展和深化，研究方法也從理論假說走向更多的實(shí)證研究。IPCC報告對于碳泄漏問題的基本共識是氣候政策導(dǎo)致的碳泄漏并不明顯，甚至可能被內(nèi)生技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)擴(kuò)散所抵消。此外，有學(xué)者分析，高估碳泄漏的模型都是假設(shè)了各國技術(shù)固定不變，如果考慮到內(nèi)生技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)擴(kuò)散，部分國家的減排政策會促進(jìn)低碳和零碳技術(shù)的創(chuàng)新和擴(kuò)散，其他不受碳排放約束的國家也會跟進(jìn)減排，而非增加碳排放［33］。

最后，通過碳關(guān)稅來減少碳泄漏，很可能矯枉過正，造成新的不公平。即使存在一定程度的碳泄漏，引入碳關(guān)稅的目的應(yīng)該是恰到好處地糾正碳泄漏，那就應(yīng)該辨識出由減排政策力度差異所導(dǎo)致的那部分轉(zhuǎn)移碳排放的增量，只針對這部分增量征稅來矯正。而目前歐盟碳關(guān)稅涉及6大類重點(diǎn)工業(yè)部門，針對所有進(jìn)口產(chǎn)品，依據(jù)產(chǎn)品的碳含量進(jìn)行征稅，顯然擴(kuò)大了合理的征收范圍，為出口國設(shè)置了新的貿(mào)易壁壘，造成了國際貿(mào)易中新的不公平。

3 碳關(guān)稅對國際氣候治理的影響和深層沖突

歐盟通過立法建立了全球第一個碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，并以G7名義發(fā)起成立了國際氣候俱樂部。歐美聯(lián)手推動碳關(guān)稅的態(tài)勢日趨明朗，其影響絕不止對中國外貿(mào)出口的經(jīng)濟(jì)影響那么簡單。要全面理解碳關(guān)稅對國際治理體系的影響，就需要在國際治理框架下剖析其背后更深層的影響，探尋碳關(guān)稅產(chǎn)生的根源和底層的矛盾沖突。

3. 1 碳關(guān)稅對現(xiàn)有國際氣候治理體系帶來多重沖擊

目前，歐盟碳關(guān)稅法律文件對于6大重點(diǎn)工業(yè)部門進(jìn)口產(chǎn)品征稅的具體核算標(biāo)準(zhǔn)還未最終公布，已有大量研究測算碳關(guān)稅對中國外貿(mào)的直接經(jīng)濟(jì)影響［2-6］。雖然不同模型測算結(jié)果不盡相同，但總體判斷是短期的經(jīng)濟(jì)影響不大，后續(xù)如果納入更多工業(yè)部門，經(jīng)濟(jì)損失將會上升［34］。實(shí)際上，相比對外貿(mào)出口的經(jīng)濟(jì)影響，歐盟建立碳關(guān)稅對現(xiàn)有國際氣候治理體系的政治影響更值得關(guān)注。

現(xiàn)有國際氣候治理體系來之不易。自1990年拉開政府間氣候變化談判的帷幕，30多年來，全球氣候治理體系不斷發(fā)展演化，已成為一個多層次、多主體的全球治理的機(jī)制復(fù)合體。從主體看，政府是國際氣候治理的主體，此外還包括國際組織、非政府組織等各類不同主體。從治理平臺看，《公約》是國際氣候治理的核心和主渠道沒有改變，《公約》外與氣候變化議題相關(guān)的各類論壇、機(jī)制、平臺等也是重要組成部分［35］?，F(xiàn)有國際氣候治理體系奉行多邊主義，秉持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，促進(jìn)國際合作應(yīng)對氣候變化，通過政治談判和協(xié)商一致，最大限度凝聚全球共識，維護(hù)全球利益。

歐美強(qiáng)推碳關(guān)稅，對現(xiàn)有國際氣候治理體系造成多重沖擊。由表4可知，從理念上看，碳關(guān)稅是歐盟碳排放交易市場的延伸，奉行單邊主義；從遵循的基本原則看，碳關(guān)稅背離了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，以自我利益為中心；從采取的方法看，碳關(guān)稅是單邊懲罰措施，不顧其他國家的感受，破壞已經(jīng)非常脆弱的國際政治互信，導(dǎo)致國際對抗；從目標(biāo)看，碳關(guān)稅打著促進(jìn)全球減排的旗號，更多服務(wù)于小集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益，甚至成為發(fā)達(dá)國家以經(jīng)濟(jì)施壓達(dá)成政治目的的工具。前已述及，在碳關(guān)稅發(fā)展的第三階段，歐盟以航空碳關(guān)稅作為籌碼，最終推動ICAO達(dá)成航空減排目標(biāo)，就是一個很好的例證。應(yīng)對氣候變化加速全球脫碳只是碳關(guān)稅的“華麗外衣”，推行碳關(guān)稅的實(shí)際意圖是向發(fā)展中國家施壓，以便在談判中達(dá)到其政治目的。2012年11月12日，時任歐盟委員會氣候事務(wù)委員的康妮?赫澤高（Connie Hedegaard） 就曾公開表示，“既然有很多國家不喜歡歐盟的碳排放交易體系，那么就應(yīng)一同推進(jìn)建立全球航空業(yè)碳排放交易體系”，威脅ICAO“如果屆時未能達(dá)成全球性協(xié)議，歐盟將自動恢復(fù)征收航空碳關(guān)稅，不會再延長凍結(jié)期限”。對此，時任中國外交部發(fā)言人洪磊回應(yīng)，中方歡迎歐盟暫停其實(shí)施征收航空碳排放稅的單邊措施，“中方不能接受歐盟將多邊進(jìn)程與其單邊措施掛鉤、給多邊進(jìn)程預(yù)設(shè)條件的做法”［20］。

3. 2 碳關(guān)稅是國際治理體系碎片化的產(chǎn)物

由前面的分析，實(shí)證研究表明，現(xiàn)實(shí)中并不存在顯著的碳泄漏，碳關(guān)稅如此不合理、不公平，在世界貿(mào)易組織（WTO）下的合法性也存在質(zhì)疑，那么為什么歐盟可以單邊提出碳關(guān)稅，完成立法程序并積極實(shí)施，而國際規(guī)則對此顯得無能為力？這關(guān)鍵在于當(dāng)前國際治理體系的碎片化，國際氣候治理與國際經(jīng)貿(mào)治理之間存在交叉重疊、不協(xié)調(diào)和國際規(guī)則的潛在沖突。

氣候與貿(mào)易是近年來一個備受關(guān)注的交叉性議題?！豆s》1992年簽署，1994年生效，是國際社會應(yīng)對氣候變化的法律基礎(chǔ)，也是國際氣候治理的主平臺、主渠道。氣候談判涉及眾多議題，如減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、碳市場、透明度、能力建設(shè)等，但對于國際貿(mào)易的碳排放尚沒有專門的議題。依據(jù)1994 年簽署的《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》，其前身是1947年簽訂、1948年臨時適用的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT），世界貿(mào)易組織（WTO）于1995年成立，被稱為“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國”，是國際經(jīng)貿(mào)治理的主平臺、主渠道。WTO涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易及知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易，2001年啟動的多哈回合貿(mào)易談判，又稱“多哈發(fā)展議程”，貿(mào)易與環(huán)境是8個主要議題之一，涉及WTO與多邊環(huán)境協(xié)定（MEAs）中制定的具體貿(mào)易承諾之間的關(guān)系，定期信息交換程序和授予觀察員身份的標(biāo)準(zhǔn)，減少或取消環(huán)境商品服務(wù)貿(mào)易中的非關(guān)稅壁壘等，但不直接針對氣候變化與國際貿(mào)易［36］。隨著國際治理的不斷發(fā)展，氣候與貿(mào)易之間的聯(lián)系越來越緊密，碎片化的國際治理體系并不能滿足其需求，迫切需要就氣候與貿(mào)易相關(guān)問題在國際法和國際機(jī)制層面加強(qiáng)互動與協(xié)調(diào)［37］。

碳關(guān)稅是國際氣候治理與國際經(jīng)貿(mào)治理之間存在交叉、沖突而缺乏協(xié)調(diào)的后果。根據(jù)公平和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，《公約》采用“二分法”將締約方劃分為附件一國家和非附件一國家，附件一國家最終名單包括30個發(fā)達(dá)國家（含歐盟的前身歐共體）和13個正在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家，其中24 個發(fā)達(dá)國家被劃為附件二國家，廣大發(fā)展中國家是非附件一國家。《公約》分別為這些不同國家集團(tuán)規(guī)定了不同的義務(wù)，除所有締約方的共同義務(wù)之外，強(qiáng)調(diào)附件一國家應(yīng)該率先減排，附件二的發(fā)達(dá)國家應(yīng)為非附件一國家提供資金和技術(shù)幫助。WTO 的重要基石是非歧視性原則，包括GATT 第1條最惠國待遇原則和第3條國民待遇原則兩個方面。GATT第2條第2款要求對“同類產(chǎn)品”（like goods）在國內(nèi)稅和國內(nèi)規(guī)章方面享受國民待遇，不得以為國內(nèi)生產(chǎn)提供保護(hù)的目的，對進(jìn)口產(chǎn)品和直接競爭或替代產(chǎn)品實(shí)施不同的稅收待遇。何為“同類產(chǎn)品”，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不是絕對的，而是相對的，存在一定的伸縮性，即所謂“手風(fēng)琴理論”［38］。同時，GATT第20條還規(guī)定了一些例外條款，其中（b）（g）條款與環(huán)境保護(hù)最為密切，也常常成為實(shí)施貿(mào)易壁壘的依據(jù)。但碳關(guān)稅是否可以引用第20條以保護(hù)全球環(huán)境和人類健康為名而違反國民待遇原則，其合法性依然存在很大爭議［39］。歐美極力在這些法律模糊地帶尋找空間，為推行碳關(guān)稅尋求所謂的合法性。例如，2009年7月，美國環(huán)保署（US EPA）將CO2 定義為危害人類健康的氣體，外界認(rèn)為其暗含了必要時引用WTO 例外條款推行碳關(guān)稅的可能性［40］。

3. 3 碳關(guān)稅的深層沖突是對公平理念的認(rèn)識分歧

在有關(guān)碳關(guān)稅的國際爭論中，最常聽到的關(guān)鍵詞是“不公平”。歐盟認(rèn)為自己的減排力度大，做得多，其他國家做得少，不公平。發(fā)展中國家認(rèn)為歐盟單邊實(shí)施碳關(guān)稅，不公平。歸根到底，碳關(guān)稅的深層沖突在于各方對公平理念的認(rèn)識分歧。

碳關(guān)稅是《巴黎協(xié)定》減排模式下碳公平問題的新的表現(xiàn)方式。相比《京都議定書》通過“自上而下”的談判確定減排目標(biāo)，《巴黎協(xié)定》采用“自下而上”的全球減排模式，由各締約方提交國家自主貢獻(xiàn)（NDC），已獲得全球193個締約方的廣泛參與，24個締約方更新了NDC，覆蓋2019年全球排放的95%［41］?！白韵露稀钡臏p排模式表面上暫時擱置了國際氣候談判中的碳公平問題，但實(shí)際上，碳公平作為國際氣候治理繞不開的核心問題，只是有了新的表現(xiàn)方式，從碳排放空間分配轉(zhuǎn)向了各國自主貢獻(xiàn)的公平性評估［42］。碳關(guān)稅實(shí)質(zhì)上就是一部分締約方以增強(qiáng)包容性和減排雄心的名義，挑戰(zhàn)《巴黎協(xié)定》達(dá)成的全球共識，轉(zhuǎn)而在《公約》框架外尋求所謂“碳公平”，在某種程度上，也是《巴黎協(xié)定》“自下而上”減排模式必然產(chǎn)生的后果。

碳關(guān)稅對碳公平的判斷標(biāo)準(zhǔn)是單方面、不合理、不可取的。碳公平是一個復(fù)雜的概念，沒有絕對標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上與各國自身利益和價值判斷有關(guān)。各國通過橫向比較和縱向比較建立對碳公平的認(rèn)識，如何評價碳公平性受到其政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等諸多因素的影響。目前，歐美單方面自行定義碳公平，自行評判他國氣候政策與本國的可比性，并將進(jìn)口商品的碳足跡作為核心指標(biāo)，以征收碳關(guān)稅的方式要求其依照歐盟碳市場價格補(bǔ)齊碳價，這明顯是不合理和不可取的。實(shí)際上，很多國家的碳市場尚未建立或剛剛起步，很多減排政策的努力并不能反映在碳價中。例如，中國2017年啟動全國碳市場，2021年7月16日上線交易，僅覆蓋發(fā)電行業(yè)的大企業(yè)。鋼鐵、水泥等其他能源密集型行業(yè)尚未納入碳市場，其實(shí)施的調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、上大壓小、關(guān)停淘汰落后產(chǎn)能等政策的減排效果也不能反映在碳價中。再者，一國的碳價是與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，中國與歐盟碳價相差8～10倍，并不能客觀反映中歐減排政策的差異。況且，商品的碳足跡除受到能源效率和能源結(jié)構(gòu)的影響之外，還受到原材料和工藝流程的影響。例如，中國鋼鐵產(chǎn)量占全球的一半，90%是從鐵礦石開始煉制的長流程工藝，而美國鋼鐵業(yè)70%左右是利用廢鋼電爐的短流程工藝［43］。發(fā)達(dá)國家生產(chǎn)鋼鐵的碳足跡較小，并非因?yàn)榧夹g(shù)更先進(jìn)或減排更努力，而是受到原材料和工藝流程的影響。發(fā)達(dá)國家之所以擁有大量廢鋼作為原料，無非是工業(yè)革命開始更早，無償利用大氣碳容量進(jìn)行的歷史積累。

對發(fā)展中國家而言，歐盟單邊推行碳關(guān)稅，既沒有保障過程公平，也沒有結(jié)果的分配公平。理論上，碳公平既要保障過程公平，也要實(shí)現(xiàn)結(jié)果的分配公平。碳關(guān)稅作為歐盟單邊懲罰性措施，過程公平僅存在于歐盟內(nèi)部，以及歐美盟友小集團(tuán)內(nèi)部，廣大發(fā)展中國家無法參與磋商。就結(jié)果而言，前已提及，以碳關(guān)稅來減少碳泄漏很可能矯枉過正，帶來國際貿(mào)易新的不公平。試想在現(xiàn)實(shí)中，如果2026年后歐盟全面征收碳關(guān)稅，一種可能是發(fā)展中國家的生產(chǎn)和出口縮減，改變?nèi)蛸Q(mào)易格局，另一種可能是發(fā)展中國家實(shí)施貿(mào)易反制措施，引發(fā)全球貿(mào)易戰(zhàn)。而一旦引發(fā)全球貿(mào)易戰(zhàn)，全球福利損失將主要由發(fā)展中國家來承擔(dān)［44］。

4 公平視角下碳關(guān)稅的國際協(xié)同治理之道

無論存在多少爭議，歐盟碳關(guān)稅已于2023年10月1日進(jìn)入實(shí)施階段，將于2026年1月1日起正式征收。很多企業(yè)在過渡期內(nèi)已經(jīng)著手為應(yīng)對挑戰(zhàn)做好準(zhǔn)備。未來氣候和貿(mào)易議題仍將受到高度關(guān)注，碳關(guān)稅實(shí)施必然對國際氣候治理和國際經(jīng)貿(mào)治理體系產(chǎn)生重要影響，觸發(fā)國際貿(mào)易爭端的可能性大增。如何避免矛盾沖突，基于上述分析的邏輯，需要在碳公平視角下探索多渠道、多層次的國際協(xié)同治理之道。

4. 1 加強(qiáng)對話交流，在新形勢下共同重新審視碳公平問題

碳關(guān)稅的深層次沖突在于碳公平，要破解碳關(guān)稅僵局，首選途徑就應(yīng)從碳公平理念入手，加強(qiáng)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的對話交流，在新形勢下共同重新審視世界經(jīng)濟(jì)和國際政治格局的變化，重新認(rèn)識國際氣候治理體系和國際經(jīng)貿(mào)治理體系的公平性基石。

部分歐美國家不習(xí)慣、不甘心、不能接受國際格局的變化。當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易總量和碳排放量在全球占比呈現(xiàn)“南升北降”的趨勢，代表發(fā)展中國家利益的全球南方力量崛起已是不爭的事實(shí)。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的數(shù)據(jù)，150多個新興經(jīng)濟(jì)體和廣大發(fā)展中國家人口占比超過80%，GDP在世界經(jīng)濟(jì)中的占比從2000年的20%增長到2022年超過40%，貨物貿(mào)易額的全球占比從2000 年的15% 上升到2022 年的43%［45］。正如2023年12月7日第二十四次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會晤時，歐盟委員會主席馮德萊恩抱怨中歐貿(mào)易嚴(yán)重失衡，要求扭轉(zhuǎn)約4 000億歐元貿(mào)易逆差，形容“每3個中國來的集裝箱就有兩個空返”［46］。發(fā)達(dá)國家往往把正常的國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、供應(yīng)鏈重組以及自身國際競爭力的相對衰退，歸咎于減排行動提高了其工業(yè)部門的生產(chǎn)成本，歸咎于其他國家的碳價過低，以為產(chǎn)生了所謂碳泄漏，進(jìn)而試圖通過碳關(guān)稅來掩蓋其競爭力的衰退，這實(shí)在是緣木求魚，找錯了病因。

一些發(fā)達(dá)國家也有很多有識之士已經(jīng)認(rèn)識到實(shí)施碳關(guān)稅的風(fēng)險和危害。例如彭博新能源財經(jīng)創(chuàng)始人邁克爾·利布雷奇（Michael Liebreich）認(rèn)為，碳泄漏并不是當(dāng)前國際治理最重要的問題，關(guān)鍵是充分發(fā)揮貿(mào)易支持氣候行動的作用［47］。國際貿(mào)易應(yīng)有利于加速清潔技術(shù)的推廣應(yīng)用，幫助貧窮國家向低碳解決方案跨越，幫助企業(yè)供應(yīng)鏈減排，這些才是決定全球邁向凈零目標(biāo)轉(zhuǎn)型的速度、公平性和成功的關(guān)鍵。當(dāng)前對碳關(guān)稅的關(guān)注可能引發(fā)緊張局勢，破壞氣候外交和貿(mào)易自由化，不利于全球可持續(xù)發(fā)展。

發(fā)展中國家應(yīng)團(tuán)結(jié)起來旗幟鮮明地表明反對碳關(guān)稅的立場。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間有關(guān)公平性的分歧是根深蒂固的，對話溝通肯定是非常困難的。盡管如此，利用各種渠道開展對話溝通也是必要的。只有保持充分對話溝通，才有可能尋求最大公約數(shù)，找到妥協(xié)折衷的解決方案。目前在國際對話平臺上，發(fā)達(dá)國家在很大程度上掌握著國際話語權(quán)，而發(fā)展中國家的聲音太弱，必須團(tuán)結(jié)起來共同發(fā)聲。2021年4月召開的第30次“基礎(chǔ)四國”部長會議發(fā)表聯(lián)合聲明，對實(shí)施如碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等貿(mào)易壁壘的提議表示嚴(yán)重關(guān)切，認(rèn)為該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則［48］。2022年5月，以視頻會議召開的金磚國家應(yīng)對氣候變化高級別會議也發(fā)表聯(lián)合聲明，明確反對將氣候變化問題政治化，反對一切形式的單邊主義、保護(hù)主義，反對任何利用氣候議程采取限制貿(mào)易和投資措施、設(shè)置新的綠色貿(mào)易壁壘，諸如強(qiáng)加違反世界貿(mào)易組織多邊規(guī)則的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制［49］。2023年12月4日在COP28迪拜氣候大會中國角《中國碳市場發(fā)展與展望》主題邊會上，生態(tài)環(huán)境部氣候司一級巡視員孫楨直接對臺下的歐盟委員會氣候行動總司司長庫爾特·范登貝爾格（Kurt Vandenberghe） 說：“如果你們想領(lǐng)導(dǎo)世界，你們就要停掉碳關(guān)稅”［50］。而一意孤行地推行單邊懲罰措施，只能加劇矛盾和對抗。

4. 2 加強(qiáng)國際氣候治理體系與國際經(jīng)貿(mào)治理體系之間的溝通協(xié)調(diào)

碳關(guān)稅位于國際氣候治理體系與國際經(jīng)貿(mào)治理體系的交叉地帶，是兩大體系之間缺乏協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，那么第二條途徑就需要推動UNFCCCC、WTO等相關(guān)組織協(xié)商，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成兼顧各方利益的制度化解決方案。

摒棄單邊措施重回多邊談判，是解決競爭力和碳泄漏問題的最佳選擇。早在2009年11月歐盟試圖推行航空碳關(guān)稅時，時任WTO總干事的拉米就強(qiáng)調(diào)“氣候優(yōu)先，貿(mào)易第二”（climate first， and trade second），多次表達(dá)通過全球合作應(yīng)對氣候變化問題的主張［51］。他認(rèn)為任何形式的單邊行動都無法解決氣候變化問題，也無法完全解決競爭力問題，要抵消競爭劣勢或打擊碳泄漏，最好的辦法莫過于達(dá)成一項(xiàng)包含盡可能多參與者的國際協(xié)議。實(shí)際上，國際氣候治理體系正向更廣泛參與、更具包容性的方向發(fā)展?！栋屠鑵f(xié)定》已有193個締約方提出了NDC目標(biāo)，其中24個締約方更新了NDC目標(biāo)，全球150多個國家承諾碳中和目標(biāo)，綠色低碳發(fā)展成為全球共識。在此背景下歐美推行碳關(guān)稅，逆國際合作大勢，挑起國際對抗，是非常不明智的。

在WTO框架下已嘗試建立貿(mào)易與氣候變化相聯(lián)系的對話平臺。例如，2020年11月WTO的50個成員發(fā)起倡議，就貿(mào)易與環(huán)境可持續(xù)性問題開展有組織的討論（TESSD）［52］，2021年發(fā)布了部長級聲明，將貿(mào)易與氣候變化、環(huán)境商品與服務(wù)的貿(mào)易、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)供應(yīng)鏈作為未來工作重點(diǎn)。中國于2021年加入對話。又如2019年11月，新西蘭主導(dǎo)通過《氣候變化、貿(mào)易與可持續(xù)性協(xié)定》（ACCTS）［53］，成員包括挪威、冰島、哥斯達(dá)黎加和斐濟(jì)，目的是利用貿(mào)易規(guī)則，通過消除環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)壁壘，支持氣候變化行動計劃。該協(xié)定于2020年2月開始談判，迄今已開展13輪磋商，主要內(nèi)容包括：取消環(huán)境產(chǎn)品關(guān)稅、對環(huán)境服務(wù)做出新的承諾；對取消化石燃料補(bǔ)貼提出具體承諾；為生態(tài)標(biāo)簽項(xiàng)目和相關(guān)機(jī)制制定自愿性指南等。這些圍繞氣候和貿(mào)易交叉性議題的討論，為溝通協(xié)調(diào)國際氣候治理和國際經(jīng)貿(mào)治理提供了重要平臺。

構(gòu)建以UNFCCC為核心和主渠道、多機(jī)構(gòu)共同參與的碳關(guān)稅國際協(xié)同治理新模式。碳關(guān)稅作為國際氣候治理與國際經(jīng)貿(mào)治理的交叉性議題，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是必然選擇。那么“應(yīng)該誰來牽頭，哪個平臺為主，哪個平臺為輔？”就成為擺在利益相關(guān)各方面前的一個難題，尚未形成一致的意見。國際社會圍繞氣候變化與安全議題的探索可以提供一些啟示和借鑒。氣候變化與安全也是一個交叉性議題，氣候變化帶來更多干旱、洪水等極端天氣氣候事件，造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、水資源緊張等影響可能加劇某些地區(qū)沖突，引發(fā)安全問題的擔(dān)憂。負(fù)責(zé)安全問題的聯(lián)合國安理會也曾多次就氣候安全問題進(jìn)行辯論。但畢竟氣候安全作為非傳統(tǒng)安全問題與戰(zhàn)爭和平等傳統(tǒng)安全問題有本質(zhì)區(qū)別，安理會對氣候變化缺乏專業(yè)知識，并不是合適的談判平臺。氣候變化問題一旦泛安全化，可能適得其反［54］。類似地，WTO缺乏氣候變化的專業(yè)知識，不可能起主導(dǎo)作用，應(yīng)作為重要參與機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。而UNFCCC作為國際社會應(yīng)對氣候變化的核心和主渠道，更適合作為碳關(guān)稅國際協(xié)同治理的主要平臺。碳關(guān)稅涉及行業(yè)和企業(yè)量大面廣，建立跨領(lǐng)域的國際協(xié)同治理機(jī)制，還需要如ICAO、IMO、ISO等相關(guān)國際行業(yè)協(xié)會和國際組織的共同參與。

4. 3 在《公約》下啟動解決碳關(guān)稅的實(shí)質(zhì)性談判

國際氣候治理作為碳關(guān)稅國際治理的主渠道，有必要在《公約》下啟動實(shí)質(zhì)性談判，通過多邊國際進(jìn)程，使各方充分表達(dá)關(guān)切和訴求，找到各方都可以接受的方案并做出機(jī)制性安排。

歐盟單邊航空碳關(guān)稅的案例可以為化解當(dāng)前碳關(guān)稅問題提供有益的啟示和借鑒。ICAO積極推動并最終達(dá)成國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA），是歐盟航空碳關(guān)稅最終長期停擺并不了了之的重要原因。CORSIA的談判過程漫長而艱難。2010年10月召開的ICAO第37屆大會上，190個成員國簽署了第一份政府間的全球性行業(yè)減排框架協(xié)議，宣示共同努力穩(wěn)定航空碳排放的決心［55］。2013年10月召開的第38屆大會，首次達(dá)成具有里程碑意義的基于市場措施的全球航空減排框架協(xié)議，各成員國同意在2016年前進(jìn)一步確定基于市場措施的全球航空減排方案，并于2020年付諸實(shí)施［56］。該決議還提出，在一國為其國際航空市場設(shè)計新的基于市場的措施或?qū)嵤┈F(xiàn)有的基于市場的措施時，應(yīng)與其他國家進(jìn)行建設(shè)性雙邊或多邊磋商和談判，明確反對歐盟實(shí)施單邊航空碳關(guān)稅。2016年10月，第39屆大會迎來“巴黎時刻”，通過了第一個全球性行業(yè)減排市場機(jī)制［57］。歐盟融入多邊談判后，有了表達(dá)自身關(guān)切和訴求的平臺，口頭上還以恢復(fù)航空碳關(guān)稅相要挾，實(shí)際上已大大削弱了其實(shí)施單邊措施的動機(jī)和借口。

在多邊談判的正確軌道上通過實(shí)質(zhì)性談判尋求碳關(guān)稅解決機(jī)制。當(dāng)前歐盟通過立法單邊推動碳關(guān)稅，隱含著對《巴黎協(xié)定》下其他國家NDC的不滿意，對自身競爭力損失的擔(dān)憂，希望得到某種補(bǔ)償。那么就應(yīng)說服其回到《公約》或《巴黎協(xié)定》下來開展磋商和談判。從法律依據(jù)看，《公約》第3. 5條明確規(guī)定，“各締約方應(yīng)當(dāng)合作促進(jìn)有利的和開放的國際經(jīng)濟(jì)體系，這種體系將促進(jìn)所有締約方特別是發(fā)展中國家締約方的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，從而使他們有能力更好地應(yīng)對氣候變化問題。為應(yīng)對氣候變化而采取的措施，包括單方面措施，不應(yīng)當(dāng)成為國際貿(mào)易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制”［58］?！栋屠鑵f(xié)定》沒有對應(yīng)該條款的具體表述，現(xiàn)有氣候談判也未設(shè)立議題或工作組。COP28《阿聯(lián)酋共識》之《首次全球盤點(diǎn)結(jié)果》第154條重申了《公約》第3. 5條的基本精神，雖然刪除了“特別是發(fā)展中國家”，語氣也有所弱化［59］，但仍可以作為開展相關(guān)議題談判的法律基礎(chǔ)。從具體方式看，一種選擇是融入現(xiàn)有“應(yīng)對措施”議題下進(jìn)行討論，另一種選擇是爭取獲得《公約》締約方大會授權(quán)啟動一個新議題，建立新的協(xié)調(diào)小組并展開談判。最理想的結(jié)果是各方在2026年前通過多邊磋商找到妥協(xié)方案，迫使歐盟在2026年正式開征碳關(guān)稅前使之停擺。但在當(dāng)今動蕩不安的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢下，難度可想而知。

無論如何，只要各方愿意回到多邊框架下開展碳關(guān)稅議題的對話磋商，相比單邊懲罰性的碳關(guān)稅，都具有積極和進(jìn)步的意義。有發(fā)達(dá)國家學(xué)者指出，“體面”（decent）的碳關(guān)稅應(yīng)該遵循9 個原則［47］，如納入多邊體系，符合WTO規(guī)則，基于明確規(guī)則，與碳定價等基于市場的減排規(guī)則兼容，等等。“成功”的碳關(guān)稅并不是簡單地阻止高碳產(chǎn)品進(jìn)入發(fā)達(dá)國家市場，而應(yīng)幫助發(fā)展中國家的生產(chǎn)者吸引投資和引進(jìn)低碳技術(shù)，以便其能夠在富國的市場上競爭，并在本國市場和其他發(fā)展中國家減少排放。這些關(guān)于“體面”或“成功”碳關(guān)稅的主張，對于通過談判尋找多邊解決機(jī)制具有一定的啟發(fā)性。

4. 4 開展國際合作，建立全球價值鏈排放數(shù)據(jù)庫和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系

無論歐盟碳關(guān)稅是否真正實(shí)施，國際社會能否通過多邊機(jī)制找到其他解決方案，全球價值鏈的碳核算都將是未來重要的基礎(chǔ)性工作，也是國際合作的重要領(lǐng)域，包括建立重點(diǎn)工業(yè)部門的全球價值鏈排放數(shù)據(jù)庫，碳核算相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)體系，碳標(biāo)簽的國際認(rèn)證等。

一方面，歐美以強(qiáng)迫或單邊措施正在加緊收集全球價值鏈的碳排放數(shù)據(jù)作為實(shí)施碳關(guān)稅的基礎(chǔ)。2023年10月歐盟碳關(guān)稅進(jìn)入過渡期后，歐盟就通過進(jìn)口商要求各國出口商向歐盟進(jìn)口商提供產(chǎn)品碳足跡的詳細(xì)數(shù)據(jù)，很多出口企業(yè)為保住國際貿(mào)易市場份額不得不按歐盟要求提供數(shù)據(jù)。而美國也試圖通過單邊措施收集相關(guān)數(shù)據(jù)。2023 年6 月8 日美國9 名參議員聯(lián)署提出“PROVE ITAct”法案，要求能源部就法案所涵蓋的產(chǎn)品收集美國及其他主要經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)品平均排放強(qiáng)度數(shù)據(jù)，并建立公開在線數(shù)據(jù)庫，作為美國未來制定和實(shí)施氣候貿(mào)易政策的基礎(chǔ)［60］。

另一方面，為了應(yīng)對碳關(guān)稅的挑戰(zhàn)，各國也紛紛加強(qiáng)本國碳排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計核算工作。例如，2023年2月9日，“中國汽車產(chǎn)業(yè)鏈碳公示平臺（CPP）”（http：//www. autocpp.com/）在北京發(fā)布。該平臺是全球首個針對汽車全產(chǎn)業(yè)鏈的碳足跡信息公示平臺，覆蓋中國5 000余款乘用車、零部件、車用材料3大類產(chǎn)品的碳排放數(shù)據(jù)，包含碳足跡、碳減排量、碳標(biāo)簽等10多項(xiàng)數(shù)據(jù)信息［61］。2023年11月23日，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《關(guān)于加快建立產(chǎn)品碳足跡管理體系的意見》，提出到2030年國家層面出臺200個左右重點(diǎn)產(chǎn)品碳足跡核算規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，基本建成一批覆蓋范圍廣、數(shù)據(jù)質(zhì)量高、國際影響力強(qiáng)的重點(diǎn)行業(yè)碳足跡背景數(shù)據(jù)庫，主要產(chǎn)品碳足跡核算規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和碳標(biāo)識得到國際廣泛認(rèn)可［62］。2024年5月22日，生態(tài)環(huán)境部等15部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》，為今后一個時期中國產(chǎn)品碳足跡管理體系建設(shè)明確了“任務(wù)書”和“施工圖”［63］。

數(shù)據(jù)安全問題是推動產(chǎn)品碳足跡國際互信的最大挑戰(zhàn)。2008年英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會（BSI）制定的PAS 2050是全球第一部產(chǎn)品碳足跡標(biāo)準(zhǔn)。2013年ISO正式發(fā)布產(chǎn)品碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)ISO14067［64］。進(jìn)一步統(tǒng)一各國產(chǎn)品碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)并不存在實(shí)質(zhì)性障礙。但是，歐盟實(shí)施碳關(guān)稅不僅要求各國出口商提供出口產(chǎn)品碳排放的詳細(xì)數(shù)據(jù)，還要求只有歐盟授權(quán)的機(jī)構(gòu)才能審核數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，這就必然引發(fā)數(shù)據(jù)安全問題的爭議。一方面，企業(yè)擔(dān)心泄露商業(yè)秘密；另一方面，眾多出口企業(yè)提供精細(xì)化的碳排放數(shù)據(jù)，不僅可以推測出全行業(yè)的布局和運(yùn)營情況，還可能對國家安全帶來不利影響。如果技術(shù)層面的碳足跡核算規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等不能建立國際互信，那么通過國際合作開展碳關(guān)稅的國際協(xié)同治理將無從談起。

5 結(jié)論和展望

綜上所述，碳關(guān)稅問題在國際氣候治理進(jìn)程中大致經(jīng)歷了4個發(fā)展階段，從理念到政策、再到實(shí)踐；從特殊行業(yè)（航空業(yè)）試點(diǎn)到重點(diǎn)能源密集型產(chǎn)業(yè)，未來還可能擴(kuò)展到更多部門。歐盟已完成碳關(guān)稅的立法，碳關(guān)稅已進(jìn)入實(shí)施過渡期，并成立國際氣候俱樂部，為進(jìn)一步實(shí)施碳關(guān)稅加強(qiáng)組織和機(jī)制保障。

首先，歐美推行碳關(guān)稅的邏輯起點(diǎn)是碳泄漏，碳泄漏包括4個主要途徑：能源產(chǎn)品的國際貿(mào)易，碳密集型產(chǎn)品的國際貿(mào)易，能源密集型產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移，以及全球商品價值鏈和相關(guān)國際運(yùn)輸，其中碳密集型產(chǎn)品的國際貿(mào)易最受關(guān)注。只有正確理解碳泄漏的內(nèi)涵，澄清相關(guān)認(rèn)識誤區(qū)，才能認(rèn)識到碳關(guān)稅的內(nèi)在缺陷。通過梳理比較IPCC歷次評估報告有關(guān)碳泄漏的關(guān)鍵結(jié)論可知，國際學(xué)術(shù)界對于碳泄漏的基本共識是，迄今為止并沒有相關(guān)證據(jù)證明存在顯著的碳泄漏，而碳關(guān)稅也不是解決碳泄漏的良方妙藥。

其次，理解和分析碳關(guān)稅的影響，不能只局限于經(jīng)濟(jì)影響層面，更要看到其對現(xiàn)有國際治理體系的多重沖擊。碳關(guān)稅作為氣候變化與國際貿(mào)易領(lǐng)域的交叉性問題，是國際治理體系碎片化的產(chǎn)物，其深層沖突是各方對公平理念的認(rèn)識分歧。

再次，依據(jù)上述碳關(guān)稅影響及深層原因的分析思路，碳公平視角下碳關(guān)稅國際協(xié)同治理應(yīng)從加強(qiáng)公平理念的對話溝通入手，加強(qiáng)國際氣候治理體系與國際經(jīng)貿(mào)治理體系之間的溝通協(xié)調(diào)，尤其要旗幟鮮明地反對單邊主義，在《公約》下考慮啟動新議題的談判，尋求多邊解決機(jī)制。此外，通過國際合作開展全球價值鏈排放數(shù)據(jù)庫和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，也是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。

展望未來，歐盟實(shí)施碳關(guān)稅只是一個開端，圍繞碳關(guān)稅以及為推行碳關(guān)稅而建立的氣候俱樂部的爭議不會停息，未來發(fā)展仍有很多不確定性。面對全球氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，只有在碳公平視角下從不同層面加強(qiáng)碳關(guān)稅的國際協(xié)同治理，從單邊措施回到多邊談判，從對抗沖突回到國際合作，加強(qiáng)對話溝通，共同維護(hù)國際氣候合作的公平基石，推動構(gòu)建更加公平有效的國際治理體系，才能找到真正的破解之道。

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（責(zé)任編輯：田紅）

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“碳中和形勢下我國參與國際氣候治理總體戰(zhàn)略和階段性策略研究”（批準(zhǔn)號：22ZDA111）。