以“長牙齒”的硬措施保護耕地

為深入貫徹黨的二十屆三中全會精神，以“長牙齒”的硬措施保護耕地，日前，最高人民檢察院、自然資源部聯合發(fā)布土地執(zhí)法查處領域違法建（構）筑物沒收處置行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例，以進一步加強協作配合，推動行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機制落地見效。

案例一：破解“紙面沒收”難題，以硬措施保護耕地

基本案情：2019年，四川省某市規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱市自然資源局）調查發(fā)現，某農業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡稱某公司）未取得相關用地審批手續(xù)，擅自占用某村86.23畝土地，修建餐飲服務和戶外拓展場地。依據《四川省人民政府辦公廳關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的指導意見》等相關規(guī)定，某市成立綜合行政執(zhí)法局，集中行使自然資源等多個部門的行政處罰權。

2019年9月，某市綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱市綜合執(zhí)法局）作出行政處罰決定：責令某公司退還非法占用的土地86.23畝；沒收符合土地利用總體規(guī)劃的86.23畝土地上新建的建筑物和其他設施；按非法占地每平方米15元的標準處罰款共計862300.5元。某公司收到行政處罰決定書后，未主動履行行政處罰決定，也未申請行政復議或提起行政訴訟。2020年4月，市綜合執(zhí)法局經催告后，向某市法院申請強制執(zhí)行罰款和加處罰款共計1724601元，市法院裁定準予執(zhí)行。2020年9月，市法院執(zhí)行某公司12371.75元后，因該公司無其他可供執(zhí)行的財產，裁定終結本次執(zhí)行。對責令某公司退還土地及沒收違法建筑物和其他設施的行政處罰決定，市綜合執(zhí)法局未申請市法院強制執(zhí)行。

檢察監(jiān)督與行政機關履職情況：案件來源。2021年6月，某市檢察院在開展土地執(zhí)法查處領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中，查閱市法院行政非訴執(zhí)行案卷及市綜合執(zhí)法局行政處罰案件臺賬，發(fā)現本案線索，遂依職權啟動監(jiān)督程序。

調查核實。市檢察院調閱市法院、自然資源局、綜合執(zhí)法局案件卷宗，對非法占地現場進行調查核實，詢問某公司負責人、村民小組負責人及其他相關人員。查明：某公司與某市某鎮(zhèn)某村簽訂集體所有土地租賃協議，租賃村集體土地修建訓練基地對外經營，但沒有辦理相關用地審批手續(xù)。某公司非法占用的土地符合土地利用總體規(guī)劃，根據《土地管理法》規(guī)定，非法占用土地上新建的建筑物和其他設施應當沒收。市綜合執(zhí)法局作出行政處罰決定后，某公司經營困難，無力繳納罰款，應當沒收的違法建筑物和其他設施仍由該公司占有和使用。因相關部門對違法建筑物和其他設施沒收處罰后是否需要申請強制執(zhí)行，沒收后的處置主體、處置程序不明確等，市綜合執(zhí)法局多次與市財政局（市國資金融局）等部門溝通，但未能達成共識，導致沒收違法建筑物和其他設施未能得到實際執(zhí)行。

監(jiān)督意見。市檢察院經審查認為，根據《行政處罰法》《行政強制法》《自然資源行政處罰辦法》等法律、規(guī)章的規(guī)定，市綜合執(zhí)法局應當申請人民法院強制執(zhí)行沒收違法建筑物和其他設施、責令退還非法占用的土地。市綜合執(zhí)法局沒有申請執(zhí)行，確有不當。市檢察院向市綜合執(zhí)法局制發(fā)檢察建議，建議嚴格履行土地執(zhí)法查處法定職責，確保行政處罰決定悉數執(zhí)行，切實保護珍貴的土地資源。

監(jiān)督結果。市綜合執(zhí)法局收到檢察建議后，積極與市財政局（市國資金融局）溝通，并向市政府專題匯報。經市政府專門工作會議研究，市綜合執(zhí)法局將沒收的違法建筑物和其他設施統(tǒng)一交由屬地鎮(zhèn)政府，按國有資產予以處置，案涉其余土地退回村集體。

長效治理。為推動解決違法建筑物和其他設施沒收處置問題，市檢察院開展類案監(jiān)督，梳理市綜合執(zhí)法局移交的案件臺賬，還發(fā)現某環(huán)?？萍加邢薰镜?0余家單位和個人非法占地修建廠房、住宅，市綜合執(zhí)法局作出的沒收違法建筑物和其他設施的行政處罰決定未實際執(zhí)行。市檢察院依據《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條之規(guī)定，依法能動履職，組織市綜合執(zhí)法、自然資源、財政、法院等部門召開聯席會議，共同會商研判。市檢察院認真分析違法建筑物和其他設施沒收執(zhí)行中存在的問題、原因，從明確接收主體、強制執(zhí)行主體、移交主體、后續(xù)處置主體職責及權限等方面向市委專題報告，并提出具體的對策建議。市委主要領導對專題報告高度重視，責成相關部門制定整改方案。2021年9月，市政府召集市綜合執(zhí)法、自然資源、財政等部門共同研究，以會議紀要形式明確，市綜合執(zhí)法局作出沒收違法建筑物和其他設施的行政處罰決定后，違法行為人不主動履行的，依法申請人民法院強制執(zhí)行，并交由違法建筑物屬地鎮(zhèn)政府、街道辦事處或市財政局（市國資金融局）等單位按國有資產予以處置。

案例二：加強協作配合，推動解決違法建筑物“處置難”

基本案情：2012年，根據廣西壯族自治區(qū)人民政府關于同意調整某市城市管理綜合行政執(zhí)法范圍的批復，某市政府發(fā)布《關于調整城市管理綜合行政執(zhí)法機關行政處罰權范圍的通知》，將對城市規(guī)劃區(qū)內未依法取得用地審批手續(xù)非法占用土地的行政處罰權納入城市管理綜合行政執(zhí)法范圍，由某市和城區(qū)兩級城市管理綜合行政執(zhí)法局行使。2016年9月起，某投資公司未經批準擅自占用該市某區(qū)某路延長線西側的2512.87平方米農用地用于建設臨時停車場。2017年6月，某區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱區(qū)綜合執(zhí)法局）對某投資公司作出行政處罰決定：責令退還非法占用的2512.87平方米土地；沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施并處罰37693.05元。該處罰決定于同月送達后，某投資公司僅履行了繳納罰款的義務，對行政處罰決定書的其他處罰內容，既沒有主動履行，又沒有在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟。2018年1月，區(qū)綜合執(zhí)法局對某投資公司進行催告，但該公司仍不履行義務。3月，區(qū)綜合執(zhí)法局向區(qū)法院申請強制執(zhí)行。4月，區(qū)法院作出裁定，對區(qū)綜合執(zhí)法局作出的“責令退還非法占用的2512.87平方米土地”

“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”等處罰決定準予強制執(zhí)行，由區(qū)政府組織實施，但區(qū)政府未及時組織對涉案違法建筑物和其他設施的沒收。

檢察監(jiān)督與行政機關履職情況：案件來源。2022年8月，某區(qū)檢察院在開展土地執(zhí)法查處領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中發(fā)現該案線索，依職權啟動監(jiān)督程序。

調查核實。區(qū)檢察院通過調閱卷宗、詢問相關人員、實地勘查發(fā)現，區(qū)法院作出準予強制執(zhí)行的裁定后，將裁定書送達區(qū)綜合執(zhí)法局，未送達區(qū)政府。區(qū)綜合執(zhí)法局收到裁定后向區(qū)政府報告，區(qū)政府指令區(qū)綜合執(zhí)法局組織實施沒收工作，但區(qū)綜合執(zhí)法局一直未移交同級財政部門處理或擬定處置方案報同級人民政府，導致該案一直處于“裁而不執(zhí)”的狀態(tài)。經進一步調查發(fā)現，近年來區(qū)法院裁定由區(qū)政府組織實施沒收違法建（構）筑物的非法占地案件，均經區(qū)政府指令，由區(qū)綜合執(zhí)法局組織實施沒收。區(qū)檢察院依托與區(qū)綜合執(zhí)法局、自然資源局建立的土地執(zhí)法查處工作銜接機制，獲取2021年以來的行政非訴執(zhí)行案件數據和已執(zhí)行數據，全面篩查發(fā)現，另有陳某非法占地案等四起案件也存在法院作出準予強制執(zhí)行裁定后未及時辦理移交手續(xù)或擬制處置方案的情況，被非法占用的農用地達27125.7平方米（約41畝），遂決定依職權監(jiān)督。

監(jiān)督意見。區(qū)檢察院認為，區(qū)綜合執(zhí)法局負責組織實施沒收，但未及時辦理違法建筑物和其他設施的移交處置手續(xù)，消除其違法狀態(tài)，確有不當。2022年9月，區(qū)檢察院向區(qū)綜合執(zhí)法局發(fā)出檢察建議，建議其及時組織實施沒收，妥善處置沒收的違法建筑物和其他設施。

監(jiān)督結果。區(qū)綜合執(zhí)法局收到檢察建議后，高度重視，安排人員分析梳理某投資公司非法占地案等五起案件的違法建筑物和其他設施的具體情況，進行現場復核，勸說違法行為人搬離，同時，擬定處置方案報區(qū)政府審定，推進沒收工作。目前，經區(qū)政府同意，區(qū)綜合執(zhí)法局已對某投資公司非法占地案、陳某非法占地案的涉案建筑物和其他設施進行處置。

長效治理。區(qū)檢察院與區(qū)綜合執(zhí)法局對土地執(zhí)法查處領域行政非訴執(zhí)行案件沒收工作存在的困難和問題進行調研，了解到部分案件的違法建筑物和其他設施移交區(qū)財政部門處置后，以不具備可操作性為由退回，此后未再移交。沒收執(zhí)行程序尚無操作性規(guī)定，是該局未能及時移交違法建筑物和其他設施的主要原因。調研還發(fā)現，區(qū)法院辦理的“裁執(zhí)分離”案件普遍存在未將準予強制執(zhí)行裁定書送達區(qū)政府的問題。為此，區(qū)檢察院積極推動區(qū)綜合執(zhí)法局根據本地工作實際制定《關于處置違法用地上建筑物的內部工作規(guī)程》，規(guī)定對沒收違法建筑物和其他設施予以“拆除”和“保留”的具體情形，明確轄區(qū)違法用地案件中沒收建筑物和其他設施的移交、處置工作流程。同時，區(qū)檢察院向區(qū)法院制發(fā)檢察建議，督促該院改進“裁執(zhí)分離”案件的送達工作，將準予強制執(zhí)行裁定書送達執(zhí)行機關，確保執(zhí)行機關及時掌握執(zhí)行依據、執(zhí)行內容，提升執(zhí)行效率。（摘編自《中國自然資源報》2024年8月28日6版）