經(jīng)濟(jì)制裁

《經(jīng)濟(jì)制裁：封鎖、遏制與對抗的歷史》

〔美〕尼古拉斯·穆德 著

李旭 譯

中國科學(xué)技術(shù)出版社

2024年3月

對那些經(jīng)歷過一戰(zhàn)的人而言，經(jīng)濟(jì)封鎖給他們留下的印象相當(dāng)深刻。俄國從事航運(yùn)業(yè)務(wù)的企業(yè)家鮑里斯·卡多姆采夫在回顧1917年時寫道：“封鎖就像巨浪一樣，一遍又一遍地拍擊過來，一會兒拍到這邊，一會兒拍到那邊，直到國家這個巨人身上的每一塊骨頭都被打碎?！彼J(rèn)為：“如果要給予封鎖真正的重視，明確其在‘世界歷史’中的真正地位，就必須完全改寫戰(zhàn)史。”

從封鎖中誕生的制裁

在1917年的前四個月當(dāng)中，世界歷史的確發(fā)生了決定性的轉(zhuǎn)變。事實上，促成這一決定性轉(zhuǎn)變的重要因素既包括協(xié)約國對同盟國施加的經(jīng)濟(jì)壓力，也包括同盟國對協(xié)約國施加的經(jīng)濟(jì)壓力。當(dāng)?shù)聡怄i丹麥海峽，奧斯曼帝國關(guān)閉土耳其海峽后，俄國就喪失了其與外部世界溝通的主要通道。戰(zhàn)前，世界上四分之一的糧食貿(mào)易都需要經(jīng)過達(dá)達(dá)尼爾海峽。由于黑海與波羅的海的商船受到兩方面的封鎖無法順利出海，俄國位于北極圈的港口每年又只有六個月可供通航，所以，俄國的經(jīng)濟(jì)承受了巨大的壓力。由于沒有足夠的出口換取收入，也無法進(jìn)口煤炭與糧食，到1917年初，僅靠鐵路運(yùn)輸已經(jīng)無法滿足俄國軍隊（世界上規(guī)模最大的軍隊）與平民的日常需求了。當(dāng)年3月，一場革命推翻了圣彼得堡的沙皇政府。就在同一時期，德國決定重啟無限制潛艇戰(zhàn)來迫使英國投降，而這一行動帶來了第二個轉(zhuǎn)折點：美國站在了協(xié)約國一方，加入一戰(zhàn)。

對于針對同盟國的封鎖來說，俄國革命以及德國恢復(fù)無限制潛艇戰(zhàn)都是相當(dāng)重要的事件。隨著沙俄軍隊崩潰，對中歐實施的經(jīng)濟(jì)包圍圈的東側(cè)也崩潰了。對于同盟國而言，歐亞大陸上巨量的資源現(xiàn)在唾手可得。德奧兩國希望能從中攫取足夠的原材料以維持戰(zhàn)爭。同時，美國的加入大大增強(qiáng)了協(xié)約國集團(tuán)的實力。美國不僅控制了大量的原材料、糧食以及資本，美國國會還通過了美版《對敵貿(mào)易法》，開始征收敵國政府及其公民的“海外資產(chǎn)”。隨著拉美各國紛紛效仿美國，對同盟國宣戰(zhàn)，德國失去了其在西半球的大部分海外投資。最后，美國軍隊的到來終結(jié)了德軍在西線戰(zhàn)場取得勝利的可能，讓西線的戰(zhàn)斗進(jìn)入倒計時階段。

隨著戰(zhàn)爭進(jìn)入最后一年，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)也變得越發(fā)重要。1917年底到1918年夏天的幾個月里，英法美三國有關(guān)“經(jīng)濟(jì)武器”的威力、所取得的效果等討論達(dá)到頂峰。原材料控制似乎成為一種確保贏得戰(zhàn)爭的武器，這一武器同樣能迫使戰(zhàn)敗國老老實實地服從安排。不只是協(xié)約國認(rèn)識到了控制資源的重要意義。在與俄國進(jìn)行停戰(zhàn)談判以及隨后利用東方的和平狀態(tài)時，德國領(lǐng)導(dǎo)人也迫切要求控制黑海與高加索地區(qū)的資源，為此，他們還發(fā)動了幾次不切實際的遠(yuǎn)征以期獲得必要的原材料來抵御未來可能出現(xiàn)的封鎖。然而1918年秋天，讓帝國土崩瓦解的并非眼前的物資短缺，而是戰(zhàn)場上的筋疲力盡以及西線德軍士氣的崩潰。

這一系列戲劇性的轉(zhuǎn)變使得戰(zhàn)爭最后兩年人們心中的勝利圖景也發(fā)生了巨變，這些轉(zhuǎn)變深深地影響了封鎖政策，進(jìn)而影響到后來國際聯(lián)盟的制裁機(jī)制。德國對東方資源的大肆搜刮讓協(xié)約國相信有必要在1918年11月停戰(zhàn)后繼續(xù)維持封鎖狀態(tài)；直到1919年7月魏瑪政府簽署《凡爾賽條約》后，最后的經(jīng)濟(jì)制裁措施才完全解除。同時人們認(rèn)為，新的世界秩序是否穩(wěn)固將取決于如何控制全球原材料，這促使協(xié)約國提出了大量有關(guān)建立制裁機(jī)制的建議無論這些建議的具體內(nèi)容如何，很明顯，誕生于巴黎和會的新國際組織將“通過經(jīng)濟(jì)壓力來進(jìn)行統(tǒng)治”。

《國聯(lián)盟約》第16條是一個各方相互妥協(xié)的方案，因此這一條款存在秘密外交所具備的所有缺陷。首先，封鎖是否真的幫助協(xié)約國贏得了戰(zhàn)爭是一個非常開放的問題，并不存在一個能說服所有人的答案。其次，塞西爾、萊昂·布爾茹瓦都未曾假設(shè)國際聯(lián)盟僅依靠經(jīng)濟(jì)制裁就能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這兩個人都認(rèn)為，國際聯(lián)盟必須具備一定程度的軍事干預(yù)能力，即使只是最低限度的軍事干預(yù)。英國人也沒有打算將制裁打造為一款能在和平時期動用的武器；根據(jù)普通法傳統(tǒng)，他們更傾向于公開發(fā)動經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)。但在巴黎和會上，時任美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜及其法律顧問大衛(wèi)·亨特·米勒拒絕了上述兩項英法提出的意見。因此，經(jīng)濟(jì)制裁最終的制度設(shè)計出乎很多人的意料，同時，作為成功塑造歷史的武器，經(jīng)濟(jì)制裁在意識形態(tài)上的吸引力大幅增加，但經(jīng)濟(jì)制裁所能發(fā)揮的作用也很可能被夸大了。

經(jīng)濟(jì)武器的標(biāo)準(zhǔn)化

1920年7月，國聯(lián)掌握最高權(quán)力的機(jī)關(guān)——行政院，在西班牙北部沿海城市圣塞巴斯蒂安舉行會議。會議上，時任英國外交大臣貝爾福強(qiáng)調(diào)了他認(rèn)為國聯(lián)最需要的東西。貝爾福表示：“我們必須有能力實施經(jīng)濟(jì)封鎖。在這個文明的時代，沒有哪個國家能承受得起如此級別的打擊。當(dāng)然，國聯(lián)不可能經(jīng)常動用經(jīng)濟(jì)制裁，因為不服從國聯(lián)指令的情況不可能時有發(fā)生?！痹谒磥?，國聯(lián)的制裁首先是一種威懾，而在一戰(zhàn)后的十年中，這一觀點得到了國際主義者的普遍認(rèn)可。

隨著加入國聯(lián)的國家越來越多，這一威懾效果也就越來越強(qiáng)。法國人一直希望將國聯(lián)打造為一個“邁向普世化”的機(jī)構(gòu)。但在這一時期，這仍然只是一個美好的愿望。戰(zhàn)敗國德國以及發(fā)生共產(chǎn)主義革命的俄國都沒能加入國聯(lián)。讓問題進(jìn)一步復(fù)雜化的情況是，1920年3月美國參議院拒絕批準(zhǔn)《凡爾賽條約》《國聯(lián)盟約》，這意味著作為國聯(lián)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政院內(nèi)只有四個常任理事國——英國、法國、意大利、日本，另外四個非常任理事國由大會，即國聯(lián)的立法機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生，任期三年。

《國聯(lián)盟約》第16條所規(guī)定的打擊侵略國的程序并非歐洲三大國（英、法、意）所掌握的唯一多邊強(qiáng)制機(jī)制。根據(jù)《凡爾賽條約》，上述三國與行政院非常任理事國比利時有權(quán)接收德國賠款。如果認(rèn)定德國沒有遵守條約，那么上述四國有權(quán)采取嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)或軍事手段強(qiáng)制執(zhí)行。因此，在一戰(zhàn)后的國際秩序中，制裁呈現(xiàn)一種結(jié)構(gòu)性的緊張關(guān)系。在國聯(lián)內(nèi)部，人們認(rèn)為制裁有助于維護(hù)世界和平。但實際上，實施制裁的權(quán)力掌握在那些利用《凡爾賽條約》所規(guī)定的單邊制裁機(jī)制來追求本國在戰(zhàn)爭賠款問題上的特殊利益的歐洲大國手中。在兩個不同領(lǐng)域中，英、法、意采取了相類似手段，使他們在宣揚(yáng)普世主義的同時也踐行著強(qiáng)權(quán)政治。

20世紀(jì)20年代初有關(guān)經(jīng)濟(jì)武器的討論在根本上就充滿了模糊性：制裁究竟是大國競爭的另一種工具，還是超越大國競爭的一種手段？1921年8月，國聯(lián)組建了一個特別專家機(jī)構(gòu)——國際封鎖委員會以明確《國際盟約》第16條的含義，并使相關(guān)職能清晰化在國際封鎖委員會的決議墨跡未干之時，第一次涉及動用經(jīng)濟(jì)制裁的危機(jī)就爆發(fā)了，該條款的威懾功能也隨之受到考驗。

1921年11月，國聯(lián)適時發(fā)出了制裁威脅，迫使南斯拉夫停止了對阿爾巴尼亞北部的蠶食。制裁使本可能演變?yōu)槭陜?nèi)第四次巴爾干戰(zhàn)爭的危機(jī)得到有效遏制。這種成功的團(tuán)結(jié)表現(xiàn)與利用制裁來強(qiáng)制執(zhí)行《凡爾賽條約》并要求德國履行戰(zhàn)爭賠款的行EIzZlvRgyjMsoafsfqVU+g==徑之間形成鮮明對比。從1921年年初開始，協(xié)約國就強(qiáng)行占領(lǐng)了德國的港口、海關(guān)，之后事態(tài)進(jìn)一步升級為對魯爾工業(yè)區(qū)的占領(lǐng)。在魯爾危機(jī)期間協(xié)約國之間的意見分歧就已埋下伏筆，1923年，法西斯主義者貝尼托·墨索里尼統(tǒng)治的意大利對希臘的科平品發(fā)動了懲戒性遠(yuǎn)征，這一事件使國聯(lián)的制裁威懾面臨更多問題。對于在和平時期的經(jīng)濟(jì)壓力而言，帝國式的等級制度比主權(quán)國家間的平等準(zhǔn)則更具影響力。

新多邊主義中的制裁

在《聯(lián)合國憲章》中依舊存在的經(jīng)濟(jì)制裁，標(biāo)志著一種新國際主義的勝利。正如那些經(jīng)歷過“19世紀(jì)末”的人所意識到的那樣，戰(zhàn)后秩序中的經(jīng)濟(jì)制裁也算得上是國際法領(lǐng)域內(nèi)的一次重大革命。英國政治家約瑟夫·肯沃西就意識到了這一點。一戰(zhàn)期間，肯沃西供職于海軍部，1919年他極力批判協(xié)約國對俄國實施的不宣而戰(zhàn)的封鎖。到1944年肯沃西離開自由黨，成為上議院中的一名工黨議員。二戰(zhàn)期間他觀察到，“在這些日子里，首先發(fā)生的是極權(quán)主義戰(zhàn)爭，然后是其他國家聯(lián)合起來對德國、日本這樣的強(qiáng)盜國家發(fā)動的戰(zhàn)爭，中立的概念已經(jīng)基本消失了。在未來，你不可能再看到舊有意義上的中立國了，如果我們不能在戰(zhàn)后成功地建立起一套新制度，以確保在新的侵略者出現(xiàn)之時，世界上不會再有中立國存在，那么我們就沒能在政治上贏得這場戰(zhàn)爭”。

在戰(zhàn)后新秩序中，經(jīng)濟(jì)制裁以新的面貌重新登場。戰(zhàn)間期的制裁史要么被遺忘了，要么被視作一個錯誤的開端，要么被視作一次失敗的理想主義實驗。相比之下，聯(lián)合國主導(dǎo)的禁運(yùn)以及冷戰(zhàn)期間的制裁則被描繪為代替核戰(zhàn)爭的更優(yōu)解，是避免過去悲慘歷史重演的重要手段。然而事實上，經(jīng)濟(jì)武器是戰(zhàn)間期的產(chǎn)物，被權(quán)力政治帶到了戰(zhàn)后秩序之中。1945年后發(fā)生的變化在于，一個新的國家集團(tuán)就新的制裁體制框架達(dá)成了一致。之后的制裁史在性質(zhì)上也發(fā)生了變化。在戰(zhàn)間期，制裁主要是歐美國家的事情；而在戰(zhàn)后，制裁擴(kuò)展到了全球范圍。

經(jīng)濟(jì)制裁堪稱沒有硝煙的核武器，一戰(zhàn)期間曾導(dǎo)致近百萬人死于其帶來的疾病和饑餓。制裁是一場全球化和自給自足的經(jīng)濟(jì)博弈，輕率地使用制裁不僅無法屈人之兵，甚至可能帶來反噬。

（本文摘自《經(jīng)濟(jì)制裁：封鎖、遏制與對抗的歷史》；編輯：許瑤）